CC BY
72
МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ АКТОВ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ТУЙМАЗИНСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО
РАЙОНА)
И.Р. Аминов, канд. юрид. наук, доцент А.А. Суфиянов, магистрант Башкирский государственный университет (Россия, г. Уфа)
Б01: 10.24411/2500-1000-2019-11660
Аннотация. В статье проводится муниципально-правовой анализ актов органов местного самоуправления: раскрывается понятие муниципального правового акта в соответствии с действующим законодательством РФ, дается классификация данных актов, выделяются их основные признаки, анализируется система муниципальных правовых актов. Отмечается, что в законодательстве аспект муниципального правотворчества отдельных органов местного самоуправления регулируется противоречиво. Автор обосновывает предложения по совершенствованию соответствующих актов.
Ключевые слова: муниципальный правовой акт, нормативный муниципально-правовой акт, ненормативный муниципально-правовой акт, глава местной администрации, местная администрация, глава муниципального образования, муниципальное образование.
На качество жизни населения в муниципальном образовании непосредственное влияние оказывается качество муниципального управления. В тоже время, с одной стороны, качество муниципального управления зависит от людей, которые реализуют властные полномочия, а с другой стороны, одну из ключевых ролей в данном вопросе занимают правовые акты органов местного самоуправления и его должностные лица, выступающие, как легальный и официальный регулятор общественных отношений, возникающих в конкретном муниципальном образовании.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил определение муниципального правового акта. Понятие трактуется как - «решение, которое принято непосредственно населением муниципального образования по вопросам, которые отнесены к категории местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) его должностным лицом по вопросам, отнесенным к местному значению, по вопросам исполнения отдельных государственных полномочий, которые переданы органам местного самоуправления
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер» (ч. 1 ст. 1 ФЗ № 131-Ф3) [1].
Муниципальные правовые акты являются официальными письменными документами и, несмотря на то, что на законодательном уровне не дается их классификация, могут быть как нормативными, так и ненормативными (индивидуальными).
Муниципальный нормативный правовой акт - это акт, который издается в установленном порядке управомоченным на то органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для исполнения для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократ-
ное применение и направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (например, Постановление главы Администрации от 01.10.2013 года № 2706 «О проведении ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, подведомственными муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями муниципального района Туйма-зинский район» [2]).
Руководствуясь данным понятием можно выделить основные признаки, которые присущи нормативно-правовому акту:
- издается управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом и в специально установленном порядке;
- содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для исполнения для неопределенного круга лиц;
- рассчитан на неоднократное применение;
- направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Ненормативный правовой акт - акт, который издан в установленном порядке управомоченным субъектом, обязательный для конкретного лица, рассчитанный на однократное применение, прекращающий свое действие после того как прекратились конкретные правоотношения определённые данным актом (например, Распоряжение главы Администрации муниципального района Туймазинский район Республики Башкортостан № 635 от 05.10.2017 года «О введении для органов управления и сил Туймазинской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций режима функционирования «Чрезвычайная ситуация» с 05 октября 2017 года до особого распоряжения» [3]).
К признакам ненормативного правового акта относится следующее:
- издан в установленном порядке;
- управомоченным субъектом;
- носит индивидуально-определенный характер (адресован конкретному лицу);
- рассчитан на однократное применение.
В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 43 № 131-ФЗ система муниципальных правовых актов применительно к исполнительным органам местного самоуправления включает: во-первых, правовые акты главы муниципального образования; во-вторых, правовые акты местной администрации; в-третьих, правовые акты иных органов местного самоуправления; в-четвертых, правовые акты должностных лиц местного самоуправления. При этом в статье дается четкое указание на то, что данные правовые акты должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.
Необходимо отметить, что органы местного самоуправления издают свои акты в пределах своих полномочий, которые установлены федеральными законами, уставом муниципального образования, решениями представительного органа муниципального образования - для глав муниципального образования или законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования - для глав местной администрации.
Глава муниципального образования может издавать постановления и распоряжения, в случаях [4]:
- исполнения полномочий председателя представительного органа муниципального образования - для решения вопросов по организации деятельности представительного органа муниципального образования
- исполнения полномочий главы местной администрации - для решения вопросов, указанных в ч. 6 ст. 43 ФЗ № 131-Ф3;
- если в соответствии с уставом муниципального образования, ФЗ «131-ФЗ, иными федеральными законами это отнесено к его компетенции.
Главой местной администрации издаются:
- постановления для решения вопросов местного значения и вопросов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации;
- распоряжения для решения вопросов организации работы местной администрации.
Постановления имеют, как правило, нормативный характер, а распоряжения издаются для решения оперативных и иных текущих вопросов, и имеют ненормативный характер.
При этом необходимо отметить, что зачастую главой муниципального образования издаются акты, относящиеся к компетенции местной администрации, т.е. происходит смешение функций главы муниципального образования и главы местной администрации, что снижает эффективность местного самоуправления. Как полагает ряд авторов, даже в случае, когда глава муниципального образования является одновременно и главой местной администрации, то постановления и распоряжения местной администрации он должен подписывать как глава местной администрации [5]. В связи с чем, ошибочной видится корректировка ч. 4 ст. 43 ФЗ № 131-ФЗ в декабре 2009 г., в результате которой глава муниципального образования больше не «является главой», а «исполняет полномочия» [6]. Представляется, что формулировка изложенная в редакции закона № 131-ФЗ от 28.11.2009 г. является наиболее точной и к ней необходимо вернуться.
Что касается совершенствования актов главы местной администрации и иных должностных лиц необходимо:
1. в первую очередь на законодательном уровне определить категории понятий «нормативный муниципально-правовой акт» и «ненормативный муниципально-правовой акт». Для этого следует вслед за определением термина «муниципально-правовой акт», изложенным в абз. 22 ч. 1 ст. 2 ФЗ № 131-ФЗ, определить данные категории в данном виде:
- «нормативный муниципально-правовой акт - акт, издаваемый в установленном порядке соответствующим упра-вомоченным на то органом местного са-
моуправления или его должностным лицом, устанавливающий правила поведения (правовые нормы), которые являются обязательными для исполнения для неопределенного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение и направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений»;
- «ненормативный муниципально-правовой акт - акт, издаваемый в установленном порядке соответствующим упра-вомоченным субъектом, обязательный для конкретного лица, рассчитанный на однократное применение, и прекращающий свое действие после того как прекратились конкретные правоотношения определённые данным актом»;
2. Повышение правовой грамотности глав местных администраций и иных должностных лиц. Так, по официальным данным Государственного комитета Республики Башкортостан по делам юстиции в прошлом году в республиканский регистр внесено 28524 муниципальных акта из 895 муниципальных образований Республики Башкортостан. Проведена экспертиза 15661 муниципального акта. В 2659 муниципальных актах выявлено несоответствие федеральному и республиканскому законодательству, уставу муниципального образования, что составляет 16,9% от общего числа проведенных экспертиз, что на 4,4% выше показателя за предшествующий год [7]. Данное направление подразумевает, например, проведение еженедельных совещаний с юристами Администрации муниципального образования, организация ежемесячных лекций и семинаров для указанных лиц на правовую тематику; еженедельная подготовка обзоров изменений действующего законодательства и ознакомление с ними указанных лиц.
Обозначенные организационно-
правовые мероприятия, по нашему мнению, будут способствовать совершенствованию муниципального правотворческого процесса.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с посл. изм. и доп. от 2 августа 2019 г. № 313-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822.
2. Постановление главы Администрации Муниципального района Туймазинский район от 01.10.2013 года № 2706 «О проведении ведомственного контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, подведомственными муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями муниципального района Туймазинский район» // Официальный сайт Администрации муниципального района Туймазинский район Республики Башкортостан [Электронный ресурс]. - URL: http://www.tuimazirb.ru/
3. Распоряжение главы Администрации муниципального района Туймазинский район Республики Башкортостан № 635 от 05.10.2017 года «О введении для органов управления и сил Туймазинской территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций режима функционирования «Чрезвычайная ситуация» с 05 октября 2017 года до особого распоряжения» // Официальный сайт Администрации муниципального района Туймазинский район Республики Башкортостан [Электронный ресурс]. - URL: http://www.tuimazirb.ru/
4. Упоров, И. В. Акты местной администрации: муниципально-правовой анализ // Проблемы современной науки и инновации. - 2017. - № 5. - С. 10-14.
5. Упоров, И. В. Нормотворческая функция местных администраций и особенности ее реализации в муниципальных образованиях // Фундаментальные и прикладные исследования. - 2016. - № 24. - С. 221-225.
6. Федеральный закон от 27.12.2009 № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (с посл. изм. и доп. от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 52, ст. 6441.
7. Формирование республиканского регистра муниципальных нормативных правовых актов в Госкомитете РБ по делам юстиции // Официальный сайт Государственного комитета Республики Башкортостан по делам юстиции [Электронный ресурс]. URL: https://goskomjust.bashkortostan.ru/presscenter/news/27204/
MUNICIPAL LEGAL ANALYSIS OF ACTS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
BODIES
I.R. Aminov, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor A.A. Sufiyanov, Graduate Student Bashkir State University (Russia, Ufa)
Abstract. The article provides a municipal legal analysis of acts of local authorities: the concept of a municipal legal act is disclosed in accordance with the current legislation of the Russian Federation, the classification of these acts is given, their main features are highlighted, the system of municipal legal acts is analyzed. It is noted that in the legislation, the aspect of municipal law-making of individual bodies of local self-government is regulated contradictory. The author substantiates the proposals for improving the relevant acts.
Keywords: municipal legal act, normative municipal legal act, non-normative municipal legal act, head of the local administration, local administration, head of the municipality, municipality.
