CC BY
276
Государственная и муниципальная служба
А. В. КЛЮЕВ, И. С. УРСУ
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И НАСЕЛЕНИЕ: ПРОБЛЕМА ОБРАТНОЙ СВЯЗИ
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
муниципальная власть,
население территорий, обратная связь,
местное самоуправление
Статья посвящена актуальной проблеме взаимодействия органов государственной власти и населения конкретной территории. В работе приведены данные социологических исследований, посвященных оценке эффективности и качества работы органов местного самоуправления, а также уровня взаимодействия последних с муниципальными властями.
KEY WORDS:
municipal power, population of the territory, feedback, local self-administration
The article is concerned with the problem of coordination between state public authorities and population of the territory. Data of sociological investigations are shown which are devoted to the estimation of effectiveness and performance quality of local authorities as well as to estimation of coordination level of the latter with municipal power administrations.
В современных условиях становится все более очевидной проблема недостаточного использования потенциала местного самоуправления. Муниципальная власть является своего рода первоосновой федеральной и региональной власти. Именно она непосредственно связана с местным сообществом, отражает его интересы и опирается на него в своей деятельности. Но в практике взаимоотношений органов муниципальной власти и местного социума сохраняется множество нерешенных вопросов организационного порядка, а также проблем, связанных с продуктивным выполнением
общественно-политических функций основными политическими субъектами. Для решения конкретных социально-экономических задач необходимо тесное взаимодействие и взаимовлияние органов муниципальной власти и населения конкретной территории.
Можно сказать, что актуальность этих вопросов обусловлена необходимостью более эффективной работы муниципальных органов власти, а также привлечения широких слоев населения к участию в наиболее значимых проектах, реализумых по месту жительства, и повышения социально-политической активности различных социальных групп.
Общепринятая схема, связанная с пониманием управления как воздействия субъекта на объект, приведением его в желаемое состояние в практической жизни, далеко не всегда реализуется. Особенно это относится к системе местного самоуправления, в которую включены два основных компонента: органы муниципальной власти и население, которые должны находиться в тесном взаимодействии.
Первый компонент в силу своего статуса является субъектом действия и призван выполнять возложенные на него законом функции.
О населении же пока приходится говорить лишь как о потенциальном субъекте самоуправления. Оно может включаться в процесс управления в качестве субъекта только в том случае, если будет выражать готовность к действию, направлять свои усилия на решение конкретных вопросов своего жизнеобеспечения. Пока его мотивация на участие в самоуправлении невысока. Причины этого обусловлены не только недостатком гражданской ответственности, но и тем, что население зачастую не видит в местном самоуправлении механизма решения актуальных жизненных проблем.
Между тем, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет
гражданам право влиять на деятельность органов МСУ. Они, например, имеют возможность выступать с правотворческой инициативой, проводить публичные слушания, брать под свою ответственность реализацию собственных инициатив по вопросам местного значения.
Для характеристики населения, потенциально или реально участвующего в самоуправлении, целесообразно использовать понятие «местное сообщество».
Можно сказать, что с законодательно-юридической точки зрения в систему самоуправления входят муниципальные образования, включающие городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения. Но фактическими участниками МСУ являются реальные люди, т. е. местное сообщество, определение которого, однако, имеет неоднозначную трактовку.
В частности, местное сообщество отражает состояние повседневных практик жителей конкретной территории. В широком смысле местное сообщество означает наличие какой-либо общности, чего-либо общего для определенной группы людей [см.: 2].
Но существует разная степень развития местного сообщества, которая определяется на основе целого ряда признаков. К основным таким признакам относятся: взаи-
Клюев А. В., Урсу И. С. Муниципальная власть и население: проблема обратной связи
Государственная и муниципальная служба
модействие социальных групп, самоорганизация, консолидация, мобилизованность населения на защиту своих интересов и т. д. В условиях современного российского общества лишь намечаются некоторые тенденции формирования местного сообщества, способного самостоятельно решать вопросы местного значения. Однако в данном случае мы используем понятие «местное сообщество» в его более общей трактовке, т. е. как группу людей, проживающих на определенной территории и имеющих общие интересы. Это позволяет рассматривать население территории как реальный и потенциальный актор местного самоуправления.
Включенность местного сообщества в общественно-политические процессы может происходить на различных уровнях, вплоть до общегосударственного. Но непосредственные мотивы политического участия граждан все-таки осуществляются на местном уровне, поскольку формирование их интересов обусловлено теми условиями, в которых они живут. Осознанные интересы побуждают людей к действию, которое наиболее полно может быть реализовано в рамках местного самоyправления.
Развитие местного сообщества не происходит автоматически. Как показывает мировой опыт, более эффективной представляется модель, согласно которой со стороны
государства осуществляется оптимальная поддержка инициатив граждан и создание условий для деятельности самоуправляемых ассоциаций.
Согласно принципам Европейской хартии местного самоуправления, большинство западных стран осуществило перераспределение полномочий и ответственности между различными уровнями власти.
Децентрализация власти позволила повысить уровень самоуправления, передать часть полномочий местным органам власти.
Попытки решения данной проблемы предпринимаются и в условиях российского общества. Однако опыт закрепления за местными властями некоторых государственных полномочий представляется весьма противоречивым.
С целью получения данных о состоянии местного самоуправления (МСУ) и взаимодействии органов муниципальной власти и местного сообщества кафедрой социологии и социальной работы Северо-Западной академии государственной службы в 2008 г. был проведен опрос руководителей высшего и среднего звена МСУ Санкт-Петербурга и Ленинградской области. В ходе исследования было опрошено 85 респондентов на предмет определения мотивации участия населения в разных формах МСУ, выявления причин недостаточного исполь-
зования потенциала населения, оценки уровня активности жителей различных муниципальных образований.
Для определения состояния и основных тенденций развития и функционирования МСУ были использованы следующие критерии и показатели:
— социально-политическая активность населения муниципального образования (МО);
— готовность и способность населения МО самостоятельно решать жизненные проблемы;
— понимание населением МО необходимости и значимости МСУ;
— удовлетворенность населения МО эффективностью и качеством работы государственных и общественных органов управления;
— компетентность представителей государственных и общественных органов управления;
— информированность населения и др.
Проведенное социологическое исследование позволило сделать вывод о состоянии взаимодействия муниципальной власти и местного самоуправления.
Большинство опрошенных лишь частично удовлетворены характером и содержанием взаимодействия органов государственной власти и органов управления МО. Основными причинами неудовлетворен-
ности респондентов взаимодействием субъектов социальной организации низового уровня являются низкий уровень системы информации, самоорганизации населения относительно совместной социальной жизни, недостаточная эффективность решения проблем населения и др. (см. рис. 1 и 2).
Не лучшим образом обстоят дела с оказываемой органами государственной власти помощью органам местного самоуправления. Всего лишь 22,8 % респондентов отметили оказанную политикоправовую помощь. Еще меньше оказались доли тех, кто ответил, что органам общественного управления оказывается информационно-просветительская (21,5 %), финансовоэкономическая (17,5 %), органи-
% 100 -|
80 -60 40 20 0
12 3
1 — полностью удовлетворены
2 — частично
3 — доля респондентов, заполнивших графу
«затрудняюсь ответить»
Рис. 1. Удовлетворенность респондентов состоянием взаимодействия органов государственной власти и МСУ МО (в %)
Клюев А. В., Урсу И. С. Муниципальная власть и население: проблема обратной связи
Государственная и муниципальная служба
%100
80
60
40
20
1 2 3 4 5 6 7
1 — низкий уровень взаимодействия 1 —
2 — система информации
3 — самоорганизация населения 2 —
4 — качество решения проблем населения 3 —
5 — доля респондентов, заполнивших графу 4 —
«затрудняюсь ответить» 5 —
6 — другие причины 6 —
7 — финансирование МСУ МО 7 —
доля респондентов, заполнивших «затрудняюсь ответить» политико-правовая информационно-просветительская финансово-экономическая организационно-методическая помощь не оказывается кадровая
графу
0
Рис. 2. Причины неудовлетворенности респондентов характером и содержанием взаимодействия органов государственной власти и МСУ МО (в %)
зационно - методическая (14,5 % ) и кадровая (12,7 %) помощь (рис. 3).
Эффективность, качество и удовлетворенность населения проводимой органами МСУ работой в значительной степени определяются наличием необходимой социальной информации. Одним из ее источников является изучение общественного мнения населения МО по актуальным для него проблемам. На вопрос о том, как часто органы государственной власти и местного самоуправления МО изучают мнение
Рис. 3. Оказываемая помощь органами государственной власти органам МСУ МО (в %)
людей, только 6,0 % избрали вариант «постоянно изучают», а 16,9 % — иногда. Остальные же (72,3 %) ответили, что общественное мнение населения МО изучается редко (34,9 %) или что оно совсем не изучалось (37,4 %). Еще 4,8 % анкетируемых заняли нейтральную позицию — «затрудняюсь ответить».
Параллельно с вопросом о частоте изучения общественного мнения конкретизировалась и тематика подобных социальных исследований. Респондентам предлага-
лось ответить на открытый вопрос: «Если за последние два-три года мнение населения вашего МО изучалось, то каким конкретным вопросам оно было посвящено?» В конечном итоге были перечислены 13 пунктов, включая позицию «другие проблемы». На первом месте оказалась проблема «жилищно-коммунальное хозяйство» (20,7 %), на последнем — свободное время и досуг населения (1,7 %). За ЖКХ следуют «социально-экономические проблемы МО» (17,2 %), «жилищное строительство» (12,1 %), «благоустройство территории» (8,6 %) и др. Более же одной трети респондентов (или 36,2 %) ответили, что в их МО специальные социальные исследования не проводились.
О реальной практике взаимодействия населения и органов МСУ свидетельствует выявление конкретных типичных форм общественно-политического участия в муниципальном образовании. Результаты опроса показали достаточно низкую социальную активность граждан и ее слабое инициирование со стороны муниципальных органов. Например, отсутствие практики проведения местных референдумов составляет 76,4 %,
голосования населения по отзыву депутатов — 71,4 %, правотворческой инициативы граждан — 45,2 % и т. д. (рис. 4).
По ходу опроса изучалось наличие и эффективность работы госу-
%100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
76,4
'74,3.
71,4
67,1
59,0
48,0
45,245,2433
35,2
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
1 — местный референдум
2 — муниципальные выборы депутатов мест-
ного Совета
3 — голосование населения по отзыву депута-
тов
4 — голосование населения по отзыву членов
выборного органа
5 — голосование населения по отзыву членов
выборного должностного лица
6 — голосование населения по вопросу изме-
нения границ МО или его преобразования
7 — правотворческая инициатива граждан
8 — публичные слушания проекта устава МО
9 — публичные слушания проекта местного
бюджета
10 — публичные слушания планов и программ
развития МО
11 — конференции, собрания, сходы граждан
Рис. 4. Недостаточно используемые, по мнению респондентов, формы работы в практической деятельности органов МСУ МО (в %)
дарственных и общественных органов управления. Из числа органов самоуправления в собственном смысле этого слова назывались ТСЖ (22,2%) и ТОС (16,7%). При
Клюев А. В., Урсу И. С. Муниципальная власть и население: проблема обратной связи
Государственная и муниципальная служба
этом чуть менее 50% от общей численности респондентов ответили, что в пределах их МО созданы и действуют предусмотренные ФЗ-131 органы МСУ. Среди реально существующих, эффективно действующих и значимых (необходимых) для сообщества МО чаще всего перечислялись следующие органы МСУ: местная администрация (40,0 %), глава местной администрации (38,8 %), глава муниципального совета (33,8 %), муниципальный совет (22,5 %) и контрольно-счетная палата (18,4 %).
К сказанному добавим, что только 15,4% респондентов считают, что проводимая работа органов МСУ МО полностью соответствует положениям Федерального закона № 131. Еще 5,2 % оценивают эту работу как полностью соответствующую целям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (рис. 5).
Оценка эффективности и качества работы органов МСУ предполагает обращение к существующим реальным проблемам населения МО. Данный аспект изучался посредством целого ряда специальных вопросов, позволяющих определить наиболее острые проблемы МО, нацеленность муниципальных органов власти на их решение, наличие в МО специальных программ и др. Участвующим в опросе респондентам предлагалось не только пере-
1 2 3 4 5
1 — полное соответствие
2 — результаты выше ожидаемых
3 — результаты ниже ожидаемых
4 — результаты полностью не соответствуют
целям
5 — доля респондентов, ответивших «затрудня-
юсь ответить»
Рис. 5. Соответствие результатов работы органов МСУ МО целям ФЗ-131 (в %)
числить наиболее острые социально-экономические проблемы и реализуемые в пределах их МО адресные социально-экономические программы, но и обозначить основные направления деятельности органов МСУ в предыдущем и текущем годах. Респонденты перечислили около 15 наиболее острых проблем, среди которых следует выделить: «жилищно-коммунальное хозяйство» (39,5 %), «транспорт, дороги, движение» (29,5 %), «благоустройство территории» (21,3), «работа правоохранительных органов» и «жилищное строительство» (по 14,7 %), «физкультура и спорт» (1,6 %), «культура поведения и общения людей в общественных местах» (3,3 %),
«самоорганизация населения МО» (3,3%), «свободное время и досуг населения» (4,9 %) и «работа органов государственного и общественного управления» (4,9 %).
Среди реализуемых в МО адресных программ респонденты назвали следующие:
— программа комплексного социально-экономического развития МО (41,0%),
— программа охраны окружающей среды (23,0%);
— программа развития физкультуры и спорта (11,5%);
— другие программы (досуг насе-
1 — социально-экономическое развитие МО
2 — охрана окружающей среды
3 — доля респондентов, заполнивших графу
«затрудняюсь ответить»
4 — физкультура и спорт
5 — досуг
6 — нет программ
8 — семья, дети
9 — другие программы
10 — борьба с преступностью
Рис 6. Реализуемые в МО адресные социально-экономические программы (в %)
ления, образования и воспитания, семьи и детства, борьба с преступностью и др.) (29,6 %) (рис. 6).
Интересной в этом отношении является оценка информированности населения об актуальных проблемах своего муниципального образования. Как показал опрос, осведомленность населения относительно существования острых проблем не высока (рис. 7).
Проведенный замер факторов и субъектов, влияющих на позитивные результаты работы в муниципальном образовании, показал, что наиболее эффективными являются совместные работы государствен-
%100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1 2 3 4
1 — удовлетворены полностью
2 — частично
3 — не удовлетворены
4 — доля респондентов, выбравших вариант
«затрудняюсь ответить»
Рис. 7. Удовлетворенность населения МО работой городских (областных) органов управления (в %)
63,5 |
23,0
10,8
и ■
Клюев А. В., Урсу И. С. Муниципальная власть и население: проблема обратной связи
Государственная и муниципальная служба
-
43,4
- Н 29,0 25,0
1 ■ ■ 4,0
1 2 3 4
%100
80
60
40
20
0
1 — совместная работа государственной и об-
щественной власти
2 — доля респондентов, заполнивших графу
«затрудняюсь ответить
3 — работа органов государственной власти
4 — самоорганизация населения
Рис. 8. Основные факторы позитивных результатов работы МСУ МО (в %)
ной и муниципальном власти (43,4%), а наименее — самоорганизация населения (рис. 8).
Несмотря на определенную специфику результатов опроса представителей муниципальных органов власти Санкт-Петербурга и Ленинградской области, они в целом совпадают с аналогичными исследованиями, проведенными в Москве, Татарстане и других регионах РФ [см., напр.: 1]. Полученные данные позволяют сформулировать ряд обобщаю-
щих выводов, содержащих очевидные рекомендации по совершенствованию системы самоуправления.
Первый вывод следует сделать о явном несоответствии социальной активности местных сообществ требованиям общественного развития. Это проявляется в пассивном (и негативном) отношении населения к формированию органов местного самоуправления, в незнании острых проблем, в отсутствии у рядовых граждан представления о функциональных обязанностях органов местного самоуправления, в низкой удовлетворенности людей результатами их деятельности и др.
Второй вывод связан с очевидным несовпадением интересов органов местного самоуправления с потребностями населения. Данное противоречие порождено пробелами в профессиональной подготовке представителей органов местного самоуправления, ориентацией их деятельности на решение узкого круга проблем, подменой общественных интересов личными потребностями и др.
1. Васецкий А. А., Шубина Н. В. Проблемы развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге. СПб.: Изд-во СЗАГС, 2008. С. 237-264.
2. Халий И. Местные сообщества в России — носители инноваций и традиционализма // Власть. 2008. № 5.С.19-25.
