CC BY
25
-Ф-
АСПИРАНТСКИИ ВЕСТНИК
H. А. Чигвинцева*
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ДОГОВОРНО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ
Муниципальная договорно-правовая политика представляет собой целостное и самодостаточное звено договорно-правовой политики, необходимое для полно-
деятельность органов местного самоуправления, направленная на поиск механизмов реализации эффективного и конструктивного диалога между различными общественно-политическими силами, а также защиту и развитие уже существующих правовых конструкций,1 способствующих расширению межмуниципальных связей и межтерриториального сотрудничества муниципальных образований.
К сожалению, понятие муниципальной договорно-правовой политики пока не обрело своей легальной дефиниции на теоретическом уровне. Отдельные вопросы, касающиеся договорной практики в муниципальном образовании, находят свое отражение во многих научных исследованиях.2 Однако комплексного
* Аспирант кафедры теории государства и права, Саратовская государственная академия права.
1 Калабеков Ш. В. Договор как универсальная правовая конструкция II Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
2 См.: Блинков О. Е. Некоторые проблемы договорной практики муниципальных образований II Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 4; Гладких С. Р., Гредасов А. В., Щербинин С. С. Правовая природа и юридическая квалификация соглашений между органами местного самоуправления и инвесторами о строительстве объектов недвижимости II Право и экономика. 2003. № 11; Масловская Т. С. 1) Возможные основания классификации договоров, заключаемых в муниципальных образованиях II «Черные дыры» в российском законодательстве». 2004. №9 1; 2) Договорная деятельность в муниципальных образованиях (практические рекомендации). Сургут, 1999; Модин Н. А. Договорно-правовые отношения сельскохозяйственных предприятий с органами местного самоуправления II Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 3.
ценного формирования и развития последней. Это последовательная и системная
-Ф-
t
H. А. Чигвинцева
199
-Ф-
подхода к данной проблеме на сегодняшний день не существует. Отсутствие унифицированного понимания сущности муниципальной договорно-правовой политики затрудняет решение ряда проблем, возникающих на местном уровне, не позволяет в полной мере осуществлять управленческую функцию, развивать переговорные технологии в отношениях общества, бизнеса, власти, а также формы и механизмы непосредственного влияния в интересах общества на управленческие решения, принимаемые государственной властью. В связи с этим, необходимость определения места и роли муниципальной договорно-правовой политики в становлении отечественной теории местного самоуправления, ее правовой природы, содержания и специфики представляется очевидной.
Как и любой другой вид договорно-правовой политики, муниципальная договорно-правовая политика характеризуется определенными признаками, к числу которых относятся научная обоснованность, системность и последовательность действий.
Научная обоснованность принимаемых решений является важным условием реализации всех разновидностей договорно-правовой политики. Этот признак предполагает глубокую научную проработку соответствия той или иной программы действий назревшим потребностям развития общества, т. е. необходимость и целесообразность урегулированности правовыми нормами определенных общественных связей. Ни один вопрос не должен решаться без проведения квалифицированными, опытными учеными и специалистами-практиками комплексной научной экспертизы.
Кроме того, каждый субъект договорно-правовой политики, будь то государственный орган законодательной или исполнительной власти Российской Федерации, отдельного региона или муниципального образования, должен обладать системным мышлением. Системность способствует получению субъектом познания четкого представления о целостности исследуемого объекта, о состоянии целого и частей, о взаимодействии этого целого с внешней средой, как одного из условий существования целого, об общих закономерностях развития и функционирования целого, о структурировании изучаемого объекта.1
Последовательность реализации муниципальной договорно-правовой политики является еще одним общим признаком, характеризующим не только муниципальную договорно-правовую политику, но и всякую другую политику в целом, представляющим собой определенную упорядоченность действий, логически закономерную, непротиворечивую и правильно обоснованную. При изучении любого общественного явления, в том числе и договорно-правовой политики, реализуемой на муниципальном уровне, необходимо опираться на ранее пройденный материал, выделять в нем главное и на основе полученного опыта строить дальнейшую программу реализации муниципальной договорно-правовой политики.
1 Мусиенко Т. В., Лукин В. H. Системный подход как теоретическая основа компаративного исследования микрополитики II «Credo new» (теоретический журнал). 2003. № 2.
200
Аспиранский вестник
Однако, помимо общих признаков, присущих любому виду политики, договорно-правовая политика муниципального образования имеет свою специфику, благодаря которой и воспринимается как самостоятельная и обособленная юридическая категория.
В первую очередь, на характер муниципальной договорно-правовой политики оказывают влияние особенности организации местного самоуправления.
С одной стороны, местное самоуправление действует в рамках единой системы, где достижение общего успеха определяется параметрами развития каждого звена и регулируется «общими правилами игры». Следовательно, содержание муниципальной договорно-правовой политики находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими разновидностями договорно-правовой политики и должно соответствовать (и соответствует) нормам действующего законодательства РФ, и, прежде всего, Конституции РФ. Основным приоритетом ее развития должно стать увеличение общеэкономического, общесоциального и иного потенциала страны в целом.
С другой стороны, непременным условием для самоидентификации системы местного самоуправления является наличие у нее собственной сферы проявления. В рамках правовых норм, установленных государством, местное самоуправление имеет собственную нишу, заполняемую в режиме саморегулирования. Вполне очевидно, что местное самоуправление не может выражаться вне границ правового поля государства, однако также не вызывает сомнений тот факт, что пределы государственного регулирования общественных отношений не бесконечны.
В связи с этим, муниципальная договорно-правовая политика, не вступая в противоречие с законодательным регулированием, направлена на устранение существующих в нем пробелов, оставляя за муниципалитетами свободу выбора — придерживаться той или иной разработанной в соответствии с местной спецификой программы действий.
В отдельных случаях положения муниципальной договорно-правовой политики совпадают с нормами действующего законодательства РФ. Это свидетельствует о том, что те или иные переговорные технологии уже получили свое нормативное оформление.
Следующим характерным признаком договорно-правовой политики, реализуемой на муниципальном уровне, являются ее субъекты.
В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления»1 решение вопросов местного значения осуществляется населением непосредственно и/или через органы местного самоуправления.
В связи с тем, что местное самоуправление представляет собой определенную форму осуществления народом своей власти, именно граждане, проживающие
1 Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ от 06.10.2003 г. № 40. Ст. 3822.
Н. А. Чигвинцева
на территории того или иного муниципального образования, являются основным субъектом муниципальной договорно-правовой политики. Они могут осуществлять управление муниципальным образованием путем проведения местного референдума, схода граждан, участия в муниципальных выборах, в голосовании по вопросам отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, изменения границ муниципального образования, его преобразования, а также принимать реальное и активное участие в жизнедеятельности муниципалитета посредством организации территориальных общественных самоуправлений, публичных слушаний, собраний, конференций, опросов, обращений в органы местного самоуправления и т. д.
Однако, несмотря на то, что новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» отражает изменение отношения законодателя к вопросу о приоритете формы прямого волеизъявления граждан перед опосредованной (путем образования органов местного самоуправления), о чем свидетельствует порядок расположения глав данного нормативно-правового акта, решения, принимаемые населением, носят рекомендательный характер, не могут иметь обязательной силы на всей территории муниципалитета, не обеспечиваются принудительной силой государства.
Для того чтобы обрести юридическую силу, проекты муниципальных правовых актов, разработанные инициативной группой граждан, должны быть рассмотрены и приняты представительными органами местного самоуправления, действующими в рамках закона и своей компетенцией в интересах местного населения.
В соответствии со ст. 34 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган и другие органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями.
Специфика вышеперечисленных субъектов муниципальной договорно-правовой политики заключается в том, что органы местного самоуправления обладают двойным статусом. С одной стороны, они являются органами власти, носителями властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях, с другой стороны — равными участниками гражданских правоотношений, выступающими в качестве юридических лиц различных организационно-правовых форм. В связи с этим, осуществляемая ими деятельность совмещает в себе императивные и диспозитивные методы регулирования общественных отношений, что, хотя и приводит к ряду проблем, вызванных, например, конкуренцией правовых норм, но способствует более динамичному и эффективному решению поставленных задач и достижению намеченных целей.
Касаясь содержательного аспекта договорно-правовой политики муниципального образования, необходимо обратиться к вопросу о том, чем конкретно должны заниматься субъекты муниципальной договорно-правовой политики.
-Ф-
202
Аспиранский вестник
-Ф-
Другими словами, следует обратить внимание на объект ее реализации — договор, правовая природа которого определяется особенностями его участников.
Все договоры, заключаемые в муниципальных образованиях, можно классифицировать следующим образом:
— с точки зрения правовых последствий договоры могут быть юридическими и фактическими. Первый основан на нормах действующего законодательства РФ, второй — на объективной реальности;
— в зависимости от участников договорных отношений договоры делятся на нормативные договоры и договоры-сделки. Первые заключаются субъектами, обладающими властными полномочиями, вторые — субъектами, их не имеющими;
— по содержанию регулируемой ими деятельности выделяют имущественные и организационные договоры. Организационные договоры создают и определяют порядок реализации определенной деятельности. Отличительной же чертой имущественных договоров является интерес сторон в получении того или иного имущества в свою собственность;1
— в зависимости от способа заключения договоры могут быть детерминированные и свободноопределяемые. Все условия первого вида договора сформулированы одной стороной без учета воли контрагента. Что касается второго вида договора, то его условия вырабатываются с равным учетом воли обеих сторон;
— в зависимости от соответствия правовой норме — легитимные и нелегитимные, т. е. прямо санкционированные юридической нормой и запрещенные (прямо или косвенно) нормой права;
— в зависимости от соответствия праву — правомерные и неправомерные;
— в зависимости от направленности интересов сторон — координационные и компромиссные. В координационном договоре интересы сторон совпадают и не противостоят друг другу, в компромиссном же договоре соединяются интересы противоположной направленности.2
Исходя из вышеизложенных признаков, можно дать следующее определение муниципальной договорно-правовой политики — это одно из направлений деятельности органов местного самоуправления, призванное способствовать выражению и защите интересов населения, проживающего на определенной обособленной территории муниципального образования, эффективному решению проблем местного значения, обеспечению оптимального взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ путем заключения договоров о сотрудничестве, а также разработки и реализации совместных проектов социально-экономического, политического, правового, научного характера.
1 См.: Масловская Т. С. Возможные основания классификации договоров, заключаемых в муниципальных образованиях // «Черные дыры» в российском законодательстве». 2004. № 1. С. 40—41.
2 Корецкий А. Д. Теоретико-правовые основы учения о договоре. СПб., 2001. С. 50.
Н. А. Чигвинцева
Практика показывает, что ведущей стратегией развития муниципального образования становится курс, направленный на достижение согласия в обществе баланса интересов различных политических сил посредством создания таких механизмов, как соглашений, договоров о сотрудничестве, деятельности консультативных советов при органах власти всех уровней власти, областной и районной трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений, постоянно действующих совещаний, «круглых столов» и рабочих групп.
Так, в Саратовской области действует Договор об общественном согласии и социальном партнерстве,1 участниками которого являются органы государственной власти Саратовской области, органы местного самоуправления, бизнес-сообщества, некоммерческие организации, предприятия различных форм собственности, СМИ. Данный документ представляет собой план совместных действий, реализация которого предполагает равноправное сотрудничество всех сторон договора.
Договорно-правовая политика муниципалитетов развивается по многим направлениям. Это связано с тем, что договорные отношения распространены практически повсеместно. Посредством ее реализации решаются вопросы, касающиеся владения, пользования, распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования; организации в границах муниципалитета электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; содержания и строительства автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов; обеспечения малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организации строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создания условий для жилищного строительства; предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания граждан; создания условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организации благоустройства и озеленения территории, использования и охраны городских лесов и т. д.
Так, в области развития жилищно-коммунального хозяйства создание экономически эффективной системы управления жилищным фондом видится в определении договорных взаимоотношений собственника жилья и управляющих организаций. В 2000 г. на договорной основе обслуживалось около 50% жилищного фонда страны в целом. В Москве, Республике Татарстан, Хабаровском крае, Ненецком и Чукотском автономных округах, Волгоградской, Вологодской, Новгородской и Мурманской областях этот показатель составляет 100%, в Республике
1 Договор об общественном согласии и социальном партнерстве в Саратовской области (Саратов, 6 ноября 2004 г.) II Саратовские вести. 6 ноября 2004. № 168 (3325).
204
Аспиранский вестник
-Ф-
Удмуртия, Ставропольском крае, Ростовской, Кемеровской, Белгородской и Свердловской областях — свыше 85%.1
Практика заключения договоров и создание системы контроля их исполнения позволили сократить издержки при оказании жилищно-коммунальных услуг за 1997—2000 гг. на сумму свыше 400 миллионов рублей.2
Наиболее приемлемой формой договора управления жилищным фондом является договор возмездного оказания услуг. Жилой дом рассматривается как единый и неделимый объект недвижимости, имеющий множество собственников, в числе которых могут быть как граждане, так и органы местного самоуправления, но управляемый единой управляющей организацией. Так, по поручению органа местного самоуправления управляющая жилищная организация сдает жилые помещения нанимателя по договору социального найма, а нежилые помещения — по договору аренды.
Эффективная работа управляющих жилыми домами достигается за счет предоставления им со стороны администрации муниципального образования определенной самостоятельности в принятии ряда решений по вопросам управления имуществом, переданным в их распоряжение.
Дальнейшее проведение договорно-правовой политики в данном направлении позволит создать организации профессионального управления жилым фондом, что в свою очередь будет способствовать улучшению его состояния, а в перспективе — приведет к уменьшению стоимости жилищно-коммунальных услуг.
Вопросы реализации муниципальной договорно-правовой политики в агропромышленном комплексе решаются посредством договора контрактации. Согласно ст. 54 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения».3
Взаимоотношения сторон при заключении договора контрактации регулируются §5 главы 30 ГК РФ. Однако, думается, что применение общих правил к отношениям между сельскохозяйственными предприятиями и органами местного самоуправления является недостаточным. Необходимость дополнительной регламентации обусловлена следующими специфическими особенностями договора на закупку сельскохозяйственной продукции для муниципальных нужд.
Во-первых, заключению договора контрактации на уровне муниципалитетов предшествует формирование муниципального заказа в порядке, предусмотренном уставом муниципалитета и нормативно-правовыми актами представитель-
1 Государственный доклад «Защита прав потребителей в 2000 году» II ЬйріІІтаргґ.гиІгиІрго-ІесІ_сшІитегІ8іаІе_герогІІ.
2 Там же.
3 Федеральный закон от 06.10.2003 г. N° 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ІІ СЗ РФ от 06.10.2003 г. № 40. Ст. 3822.
Н. А. Чигвинцева
ного органа местного самоуправления. Так, в г. Саратове действует Положение о муниципальном заказе, принятое решением Саратовской городской Думы.1
Во-вторых, договор заключается по результатам проведения торгов, а также по результатам размещения заказа иными способами, например, по итогам закрытого, открытого, двухэтапного конкурсов, методом запроса котировок цен и т. д.2
В-третьих, договор контрактации, подписываемый органами местного самоуправления, является, как правило, многосторонним. Эта особенность связана с тем, что у последних нет возможности самостоятельно перерабатывать и хранить приобретенную сельскохозяйственную продукцию из-за отсутствия специального технологического оборудования, специальных складских помещений, специалистов и множества других причин.
Наконец, расчеты между сторонами производятся в форме взаиморасчетов, т. к. в отличие от коммерческих организаций, способных распоряжаться денежными средствами по собственному усмотрению, органы местного самоуправления ограничены в их использовании пределами, предусмотренными местным бюджетом, и зачастую не в состоянии произвести расчет в безналичном порядке (не говоря уже о внесении наличных денежных средств в кассу производителя сельскохозяйственной продукции) в связи с отсутствием реальных денежных средств, а сельскохозяйственные предприятия по той же самой причине не могут своевременно уплачивать налоги в местный бюджет.
Следует отметить, что необходимость конкретизации федерального законодательства, применимого к муниципальным отношениям, возникает не только в агропромышленной сфере, но и в других областях жизнедеятельности муниципалитета. Это связано с тем, что муниципальные образования имеют строго территориальный, местный колорит, не позволяющий унифицировать развивающиеся в них договорные отношения на всей территории РФ.
Существование муниципальной договорно-правовой политики как особой разновидности договорно-правовой политики государства оправдывается лишь при наличии специфических взаимосвязей субъектов ее реализации с другими субъектами права.
Для дополнительной идентификации договорно-правовой политики муниципального образования целесообразно выделить следующие критерии:
— деятельность органов местного самоуправления должна касаться, прежде всего, интересов населения, проживающего на конкретной территории;
1 Решение Саратовской городской Думы от 15 июля 2003 г. № 36-330 «О муниципальном заказе города Саратова» // «Саратовская панорама — спецвыпуск» от 24 июля 2003 г. № 12 (с изменениями от 17.08.2004 г., принятыми решением Саратовской городской Думы от 17 августа 2004 г. N° 48-461 // Саратовская панорама. 25—31 августа 2004. № 81 (308)).
2 Решение Саратовской городской Думы от 17 августа 2004 г. № 48-461 «О внесении изменений и дополнений в решение Саратовской городской Думы от 15.07.2003 № 36-330 «О муниципальном заказе города Саратова» // Саратовская панорама. 25—31 августа 2004. № 81 (308).
-Ф-
206
Аспиранский вестник
— в результате ее проведения должны решаться вопросы, составляющие необходимый компонент повседневной жизни граждан (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т. д.);
— в качестве инструментов ее осуществления выступают договоры, соглашения и другие согласительные процедуры, в результате которых достигается определенный баланс государственных, региональных, муниципальных и общественных интересов;
— реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач требует участия общественных формирований населения;
— способность граждан контролировать исполнение и непосредственным образом оказывать влияние на деятельность органов местного самоуправления.
В заключение хотелось бы отметить, что разработка теоретических вопросов концепции развития муниципальной договорно-правовой политики, обеспечивающих системность и согласованность действий субъектов ее реализации, направленных на выявление реальных потребностей и специфики правового регулирования различных аспектов ее организации, становится необходимым условием ее дальнейшего совершенствования. Ведь никакая практическая деятельность не может быть эффективной, если процесс принятия решений не имеет под собой качественной, профессионально подготовленной, фундаментальной теоретической основы.
М. В. Буткова*
КАРЛ ВЕЛЬКЕР О НРАВСТВЕННОЙ СУЩНОСТИ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА
Отношение Велькера к существу права и государства раскрывается через его отношение к человеку. Надо отметить, что отношение Велькера к человеку возвышенное и в известной степени идеалистическое. Центральное место в концепции правового государства Велькера занимает нравственность. Что такое нравственность в понимании Велькера? Идентичны ли «категорический императив» Канта и нравственный закон Велькера? Наш ответ — «нет».
Велькер считал, что в человеке соседствуют и проявляются тем более полно, чем более высокой ступени достиг в своем внутреннем развитии и своем сознании сам человек, три начала: начало духовное — самая общая и высшая, самая унифицированная и пространная сила божественного духа, божественной идеи, без ее разумного осознания человеком; начало земное — физическое тело чело-
-Ф-
" Соискатель Северо-Западной Академии государственной службы.
