CC BY
41
ACQUIS COMMUNAUTAIRE
Наталия АНТЮШИНА
"Navigare necesse est, vivere non est necesse"
МОРСКАЯ СТРАТЕГИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА:
ШАГ ВПЕРЁД?
Море всегда играло значительную роль в экономическом развитии Европы, в формировании самих основ европейской цивилизации. Юрисдикция современного Европейского Союза распространяется на такую площадь, которая по своим размерам сопоставима с его сухопутной территорией. По ряду отраслей морской хозяйственной деятельности доля ЕС равна или превышает 40% от мировой2. В условиях глобализации влияние Мирового океана в качестве экономического фактора возрастает ещё больше. Морское хозяйство превратилось в один из самых интернационализированных секторов мировой экономики. Вклад приморских регионов ЕС в создании совокупного ВВП достигает примерно 40% и здесь проживает почти такая же доля его населения3. Поэтому морская политика очень важна для ЕС и составляющих его стран.
1 "Плавать - более необходимо, чем жить". (Латинская поговорка).
2 Commission Staff Working Document. Maritime Clusters. CEC. Brussels, 17.10.2007. SEC (2007) 1406, p.4.
3 Green Paper. Towards a Future Maritime Policy for the Union: a European Vision for the Ocean. CEC. Brussels. 7.6.2006. COM (2006) 275 final.
© Антюшина Наталия Михайловна - кандидат экономических наук, ведущий
научный сотрудник Центра Северной Европы Института Европы РАН. E-mail: namiant@list.ru Ключевые слова: морская политика, Европейский Союз, экология, рыболовство, Арктический регион, судоходство, международное право.
От политики фрагментарной — к комплексной
До 2000-х годов морская политика ЕС носила фрагментарный характер, её формирование началось ещё в 1950-е годы с рыболовства. В новом столетии ряд факторов вызвал потребность в разработке и реализации уже единой стратегии. В числе этих факторов:
- необходимость координации развития различных отраслей морского хозяйства, которые зачастую конкурируют между собой за ресурсы или территорию;
- стремление повысить эффективность регулирования морского хозяйства;
- целесообразность согласования интересов различных социальных партнёров;
- усиление злободневности экологической проблемы;
- укрепление связей между наукой и текущей политикой. Наука подводит информационную и технологическую базу под морскую политику, в свою очередь, политика ориентирует науку на решение практических задач;
- потребность в объединении национальных систем сбора и хранения информации о морской деятельности для создания единой системы, основанной на активном обмене соответствующими данными.
Исходя из этого в ЕС было принято решение перейти от проведения секторной к комплексной политике, от отраслевого принципа управления - к межсекторному, что, в свою очередь, выдвинуло на первый план задачу согласования интересов разных участников морского хозяйства и координации их действий.
По поручению Европейского Совета Комиссия ЕС в 2006 году разработала основные направления единой морской политики, концепция которой была изложена в Зелёной книге "К будущей морской политике ЕС: европейский подход к морям и океанам". В следующем году вышел новый документ Комиссии ЕС - "Интегрированная морская политика Европейского Союза", который был представлен Европейскому парламенту, Европейскому Совету, Европейскому экономическому и социальному комитету и Европейскому комитету регионов и получил их одобрение. Документы обосновывают значительную роль ЕС в мировом морском хозяйстве, необходимость учёта в морской политике экологических требований, нацеленность морской деятельности на инновационный, конкурентоспособный и устойчивый тип развития. Это вполне закономерно: морская политика опирается на Лиссабонскую стратегию, которая направлена на повышение конкурентоспособности всего региона ЕС и признание возрастающего значения экологических проблем.
Одной из главных целей морской политики ЕС является нахождение баланса между экономическими, социальными и экологическими аспектами ведения морской хозяйственной деятельности, чтобы избежать столкновения интересов многочисленных её участников (рыболовов, энергетиков, экологов, судостроителей, моряков и т. д.), которые зачастую не только не совпадают, но иногда прямо противоречат друг другу (Например, оффшорная добыча нефти
влечёт за собой усиление экологической опасности). Предусмотрено, что конфликтные ситуации отраслевых интересов разрешаются путём их согласования с использованием интеграционного уровня и взаимоприемлемых критериев. В качестве таковых выбраны состояние окружающей среды, НИОКР и инновации. Подобная концепция позволяет придать единой морской политике комплексный интегрированный межсекторный характер.
Ориентация на экологию
Важной частью единой морской политики ЕС является внедрение эко-системного подхода и перевод всех отраслей морского хозяйства на устойчивое развитие1. Морская среда рассматривается как нечто целое, как место обитания множества биологических организмов и источник разнообразных ресурсов. Этот подход предполагает, что если затронуть какую-то часть экосистемы, то это отразится на всей системе в целом. Он содействует предотвращению дальнейшего загрязнения окружающей морской среды и истощению её ресурсов, а также нежелательному изменению климата. В новой концепции заложен принцип: охрана морской среды должна учитываться во всех направлениях единой морской стратегии.
Как известно, моря и океаны играют исключительную роль в формировании климата: они поглощают большую часть солнечной энергии и эмиссии газов (в т.ч. тепличных), возникающих из-за хозяйственной деятельности человека. Прибрежные регионы особенно чувствительны к изменениям климата. Многим из них грозит затопление, если уровень Мирового океана поднимется из-за таяния арктических снегов, а это угрожает примерно 40% населения Евросоюза, которое там проживает. Поэтому столь серьёзно ставится задача снижения воздействия человека на климат, уменьшения вредной эмиссии газов в атмосферу, усиления использования экологически чистых энергетических ресурсов моря. В ЕС принято решение выделить для защиты прибрежных регионов от угроз, порождаемых изменением климата, 15,8 миллиарда евро в течение периода 1998-2015 годов. (В среднем 0,88 миллиарда евро в год) 2. Экологическая ориентация обосновывает инновационную направленность единой морской политики.
Комиссия ЕС выработала ряд рекомендаций для повышения защиты морской среды: в их числе: усиление координации НИОКР, направленных на изучение влияния изменений климата на экономику, налаживание трансграничного сотрудничества в целях адаптации к климатическим изменениям; распространение удачного опыта; создание централизованной базы данных о происходящих климатических изменениях, развитие "зелёного" транспорта и энергетики. ЕС приступил к исследовательскому проекту "Прогнозирование
1 Этот термин впервые был введен в докладе "Наше общее будущее", подготовленном в 1987 году комиссией по окружающей среде и развитию под руководством Брундтланд.
2 Ibid., p. 9.
экономических последствий изменения климата в ЕС" \ который осуществляется по четырем направлениям: сельское хозяйство, подъём воды в реках, прибрежные системы, туризм.
Экологическая политика Евросоюза неизбежно приобретает международное измерение в связи с тем, что ЕС теперь будет стремиться к распространению контроля за загрязнением за пределы зон национальной юрисдикции, что потребует организации в той или иной форме международного контроля за состоянием морской среды. В свою очередь, для этого будет нужна соответствующая организационная и военная поддержка. ЕС намерен продвигать эко-системный подход и в своих внешних контактах и переговорах с третьими странами, а также с международными организациями, содействуя его универсализации. Этот принцип соответствует целям внутренней политики ЕС, и он будет ставить деятельность третьих стран в определённые рамки. Принцип полностью отвечает интересам ЕС, так как Союз готов в технологическом, организационном и финансовом отношении к переходу на принципы устойчивого экономического развития, в отличие от многих третьих стран.
В частности, предпринимаются действия, направленные на уменьшение вредных экологических последствий от деятельности морского транспорта. В портах сооружаются установки, предназначенные для приёма и переработки отходов, поступающих с судов. Судам во время их стоянки в порту предоставляется возможность использовать электрическую энергию с береговых электрических станций. Для мониторинга соблюдения ими экологических требований ЕС организовал специальную систему экологического наблюдения2. Введены более жёсткие стандарты для топлива, применяемого на судах, запрещается использовать топливо с высоким содержанием серы. Проводятся НИОКР по созданию морской технологической платформы3. Другая программа - Марко Поло направлена на развитие экологически безопасного судоходства и на создание трансевропейской транспортной сети4. Разрабатываются новые конструкции судов, которые способны обеспечить большую безопасность плавания и снизить экологическую нагрузку. Устанавливается контроль над качественным составом балластных вод.
Эффективным инструментом реализации единой морской политики становится пространственное планирование, которое применяется при развитии береговой инфраструктуры, размещении оффшорных и наземных ветровых электрических станций, расположении морских акваферм, развитии круизного туризма, модернизации портового хозяйства, создании морских кластеров, установлении в море природоохранных зон и т. д. Комиссия ЕС
1 PESETA.
2 European Environmental Management System for Maritime Transport - EMS-MT.
3 "WATWERBORNE" Technology Platform.
4 Trans-European Network Transport projects.
разработала дорожную карту по морскому пространственному планированию1, которая нацелена на координацию и определение мест размещения различных отраслей морского хозяйства с целью обеспечения рационального использования ресурсов.
Особую роль в морской политике играет принцип субсидиарности, в соответствии с которым на уровне ЕС выполняются только такие задачи, которые не могут быть решены на более низких уровнях управления (часть задач выполняется на уровне стран). Предполагается ещё более активно использовать региональный уровень (Совет государств Балтийского моря -СГБМ, Совет государств Баренцева Евро-Арктического региона - СБЕР, Северное измерение, систему средиземноморского сотрудничества), международных комиссий (Хельсинской комиссии - Хелком) и международных соглашений (Барселонская конвенция). В связи с этим нуждаются в решении возникающие юридические вопросы, а также вопросы налаживания практического взаимодействия в определённых областях, деятельность в которых в принципе не может осуществляться в одностороннем порядке, например, сохранение рыбных ресурсов, охрана морской среды, освоение ресурсов Арктики. Важное качество единой морской политики состоит в том, что она позволяет устранить дублирование деятельности отдельных стран ЕС именно на основе использования эффекта синергетики и субсидиарности, применения пространственного планирования, создания общих информационных систем и объединения различных служб (наблюдения за морской деятельностью, экологического контроля, спасения на водах и т. д.) в единые сети, развития кластеров.
Международные аспекты политики
Очевидно, что в морской среде невозможно изолировать территории, относящиеся к разным государствам, через государственные границы беспрепятственно распространяются загрязняющие вещества и свободно курсируют косяки рыб, а также различные морские организмы и животные. Поэтому рациональное ведение морского хозяйства неизбежно ставит вопросы, связанные с международным сотрудничеством. Комплексный подход к регулированию морского хозяйства, принятый в ЕС, разделяется и международными организациями, например, в Морской конвенции ООН от 1982 года, в Плане по достижению устойчивого развития, принятом в Йоганесбурге в 2002 году. Межсекторный подход к решению проблем морского хозяйства преобладает у таких важных морских держав, как США, Канада, Австралия, Япония и Норвегия.
Большая часть действующих международных законов, касающихся морского права, была разработана в рамках ООН. Однако они не дают права
1 "Roadmap for Maritime Spatial Planning: Achieving Common Principles in the EU", 25.11.2008.
осуществлять контроль над транзитными судами, хотя это затрудняет контроль над загрязнением морской среды.
ЕС проявляет интерес и к развитию сотрудничества с Российской Федерацией в следующих областях:
- взаимодействия в наблюдении за морской средой и экологической ситуацией с помощью спутниковой связи;
- организации спасательных операций в арктических водах;
- кооперации в изучении и освоении Североморского пути;
- взаимного контроля над рыбными ресурсами путем заключения соглашения о разграничении зон рыболовства и допустимых уровнях улова рыбы и убоя морских животных;
- сотрудничества в усилении контрольных механизмов в целях предотвращения загрязнения морской среды.
В связи с переходом ЕС к проведению единой морской политики России придется учитывать в своей морской деятельности ряд аспектов в отношении того, что:
- в ЕС ужесточается экологическое законодательство, вводятся всё более жёсткие стандарты допустимого загрязнения окружающей среды, в том числе морской, наложен запрет на перевозку нефти танкерами с одной стенкой, ужесточены требования (по содержанию серы) к топливу, используемому теплоходами;
- ЕС намерен установить в морской среде природоохранные зоны, в рамках которых будет ограничена или запрещена хозяйственная деятельность;
- ЕС переходит к ведению всей документации, относящейся к судоходству и перевозкам грузов и пассажиров, в электронной форме;
- в ЕС ужесточаются экологические требования, предъявляемые к судам во время прохождения ими через территориальные воды Союза, а также во время их стоянки в портах стран ЕС;
- в Арктике России предстоит встретиться не только с отдельными арктическими государствами (США, Канада и т.д.), но и с консолидированной позицией стран-членов ЕС.
В связи с тем, что ЕС стремится к тому, чтобы найти законодательную основу для усиления охраны морской среды за пределами морских территорий, которые находятся в юрисдикции отдельных государств, он выступает за усиление международного контроля в целях предотвращения загрязнения морской среды и неконтролируемого вылова рыбы. Поскольку Российская Федерация является ближайшим соседом Европейского Союза на суше и в море, то это прямо касается нашей страны.
Внутреннему судоходству — "зелёную" улицу
Частью единой морской политики является концепция ускоренного развития судоходства на короткие расстояния, осуществляемого между внутренними портами ЕС. Её основная идея состоит в том, чтобы повысить
конкурентоспособность внутреннего морского судоходства в ЕС и переформатировать транспортные потоки таким образом, чтобы увеличить долю морского транспорта в обслуживании своих внутренних потребностей, так как он менее опасен с экологической точки зрения, чем сухопутный. В этих целях был введён ряд изменений, направленных на упрощение административных требований, предъявляемых к судоходству: вводится "единое окно" для выполнения всех административных процедур; все необходимые проверки (пограничные, таможенные, экологические, фитосанитарные и т.д.) должны теперь осуществляться одновременно. Это позволяет сокращать время стоянки судов в порту и соответственно снижать транспортные издержки.
Морской транспорт обеспечивает 90% внешнеторговых перевозок стран-членов ЕС, но во внутренних перевозках грузов его доля лишь 40% от общего объема. 1200 портов на территории ЕС ежегодно принимает свыше 3,5 миллиарда тонн грузов и до 400 миллионов пассажиров. Предполагается, что к 2018 году объём грузоперевозок, осуществляемых морским транспортом, вырастет до 5,3 миллиарда тонн1. С принятием новой концепции внутреннее судоходство стало осуществляться по иным правилам, чем морские транспортные связи с третьими странами. Отменяется обязательная лоцманская проводка судов, упрощены требования к получению соответствующих сертификатов. Поставлена задача в короткие сроки перевести документарное обслуживание судов с бумажных носителей на электронную форму. Вводится единая для ЕС информационная сеть2 сбора, хранения и передачи информации
0 передвижении судов и перевозимых ими грузах, что должно упростить прохождение таможенных процедур. Единым становится и транспортный документ. Всё это должно повысить конкурентоспособность морских транспортных перевозок внутри ЕС по сравнению с наземным транспортом.
Отдавая приоритет развитию морского транспорта, ЕС обеспечивает переключение некоторых грузовых и пассажирских потоков с наземного транспорта на морской, что даёт два преимущества: снижение транспортных издержек по перевозке внешнеторговых грузов и уменьшение нагрузки на окружающую среду. В этой связи перед научно-технической деятельностью Союза была поставлена амбициозная задача - создать "зелёный" морской транспорт с нулевыми вредными выбросами в окружающую среду.
Научные основы морской политики
Одной из основополагающих идей единой морской политики является её проведение на строго научной основе с упором на организацию междисциплинарных исследований, охватывающих биологические,
1 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Brussels, 21.1.2009. Р. 10.
2 SafeSeaNet.
экологические, энергетические и социально-экономические факторы. В настоящее время большая часть морских ресурсов до сих пор используется человечеством в экстенсивной форме. Морские НИОКР и инновации, развитию которых в ЕС уделяется растущее внимание, призваны обеспечить переход к их интенсивному использованию, содействовать повышению
конкурентоспособности европейской промышленности и экспорта в соответствии с Лиссабонским договором. Единая морская стратегия связана и с ранее принятым решением о создании единой европейской зоны научных исследований.
Поэтому Комиссия ЕС рекомендует укрепить научную инфраструктуру и расширить подготовку высококвалифицированных кадров для морского хозяйства, усилить связь между НИОКР, предназначенными для использования в море и на прибрежных территориях. Конкретные задачи состоят в разработке более эффективных и экологически чистых судовых двигателей, улучшении судостроительных конструкций, внедрении оптимальных логистических цепочек, внедрении более совершенных методов обеспечения безопасности в разных отраслях морского хозяйства и т. д. При осуществлении морских НИОКР Комиссия ЕС рекомендует применять межсекторный и междисциплинарный подход, стремиться к стиранию границ между наукой и политикой, научной теорией и практическими технологиями, наукой и промышленностью.
Выполнение морских НИОКР включено в 7-ю рамочную программу ЕС. Фонд сплочения ЕС финансирует НИОКР, необходимые для развития оффшорной ветровой энергетики. Два научно-технических проекта осуществляются в рамках энергетической политики ЕС: "Норсевинд" - проект по изучению розы ветров в Балтийском, Ирландском и Северном морях; и "Виндспид" - проект по разработке карты, в соответствии с которой будет развиваться ветроэнергетика в Северном море. Изучается также влияние океана и морей на климат и хозяйственную деятельность.
В целях международной научной кооперации был создан Морской совет, который объединяет работу национальных научных организаций стран-участниц ЕС, изучает морскую и прибрежную природную среду, условия поддержания биологического разнообразия, ведёт разработки по морской биотехнологии, по научным основам эко-системного подхода к управлению биологическими ресурсами моря.
В соответствии с научно-технической и инновационной ориентацией единой морской политики была принята программа развития инновационных морских кластеров. Кластеры возникают на основе объединения усилий государства и бизнеса для организации межотраслевого и межсекторного взаимодействия на географически замкнутой территории. Здесь концентрируются наиболее квалифицированные кадры, самые современные знания и технологии, и всё это предоставляется в распоряжение инновационных предприятий, что даёт возможность более эффективно использовать ресурс знаний и инфраструктуру в целях ускорения инновационного обновления и повышения
конкурентоспособности морского хозяйства. Морские кластеры, существующие в ряде европейских стран, объединены в т.н. "Европейскую обсерваторию кластеров", которая рассматривается как часть европейского научно-исследовательского пространства.
Энергетический ветер дует из оффшора
В рамках единой морской стратегии большая роль отводится оффшорной энергетике. ЕС предусматривает резкое увеличение доли электроэнергии, вырабатываемой там за счёт альтернативных источников, в том числе за счёт океана: энергии морских волн, приливов и отливов, а также энергии ветра. Приоритетное развитие ветроэнергетики согласуется с усилением первоочерёдности решения экологических задач по сохранению морской среды и предупреждению резкого изменения климата, которое грозит затоплением части территории. Намечено 20% всего электричества к 2020 году производить на основе возобновляемых источников (в том числе 12% - за счёт энергии ветра)1. Задача непростая, поскольку на пути развития оффшорной энергетики стоит ряд трудностей: её высокая капиталоёмкость, необходимость сооружения дополнительных линий электропередачи, нехватка квалифицированного персонала, слабое пространственное планирование и недостаточная координация проектов между странами. Тем не менее к 2020 году предполагается расширить производство ветровых турбин в два раза, причём они будут в основном размещаться не на берегу, а в море. Комиссия разработала стратегический перечень НИОКР для технологической платформы, обеспечивающей развитие ветроэнергетики. На их реализацию принято решение выделить из Фонда сплочения 63,6 миллиарда евро2.
Реформа политики в области рыболовства
Рыболовство - одна из старейших областей интеграционного сотрудничества в рамках ЕЭС/ЕС, которое осуществляется на той же законодательной основе, что и единая аграрная политика3. Её целью является приведение в соответствие спроса и предложения рыболовной продукции, установление единых стандартов, использование механизма стабилизации цен и
1 В Дании уже сейчас 20% электроэнергии производится за счет энергии ветра.
2 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Offshore Wind Energy: Actions Needed to Deliver on the Energy Policy Objectives for 2020 and Beyond. Brussels, 13.11.2008.
3 Исторически политика ЕС в области рыболовства формировалась как часть единой аграрной политики и до 1993 г. её проведение финансировалось за счет средств фонда ФЕОГА. В1970 г. было принято решение об объединении рынков продукции рыболовства и о свободном и равноправном доступе к морской акватории ЕС рыбаков из стран-членов Сообщества.
доходов рыбаков, снабжение потребителей и предприятий продукцией по приемлемым ценам, применение единых правил торговли с третьими странами. Это направление морской политики проводится с помощью специальных финансовых инструментов и фондов ЕС, в частности Европейского рыболовного фонда1. Он содействует модернизации рыболовного флота, выдает кредиты рыбоперерабатывающим предприятиям, финансирует мероприятия, способствующие поддержанию высоких стандартов гигиены, повышению качества морской продукции, обеспечению безопасности на рыболовецких судах. Приоритетными являются вопросы охраны морской среды, распределения квот вылова рыбы (в некоторых случаях налагается запрет на вылов определенных видов рыбы), поддержания биологического разнообразия, сохранения запасов рыбы и морских животных, включая микроорганизмы.
В настоящее время в ЕС проводится курс на уменьшение рыболовного флота. 2/3 рыбы, потребляемой в Союзе, импортируется, так как собственные запасы рыбы истощены из-за неконтролируемого вылова в предыдущие десятилетия. В результате оказалось, что флот ЕС слишком велик по сравнению с объёмом рыбы, который разрешается выловить с учётом сохранения рыбных ресурсов на годы вперед. Это послужило одной из причин предпринимаемого пересмотра политики ЕС в области рыболовства.
Поскольку общий рынок продукции рыболовства и аквакультуры действует на тех же принципах, что и единый аграрный, то в этой сфере был введён механизм регулирования цен и выплаты денежных компенсаций рыбакам, которые предоставляются за счёт средств финансового инструмента ориентации рыболовства2, ранее же расходы покрывались из средств ФЕОГА. Сообщество ежегодно устанавливает минимальный уровень цен, и если он опускается ниже, то разница покрывается за счёт ЕС. Регулированию подлежат также цены на импортную продукцию при помощи таможенных пошлин и/или компенсационных сборов.
Единая политика ЕС в области рыболовства проводится путём лицензирования рыболовной деятельности с указанием условий и времени лова; распределения рыболовных квот, устанавливаемых на научной основе в целях предупреждения истощения ресурсов; осуществления природоохранных мероприятий; содействия повышению конкурентоспособности европейских производителей рыбы и морских продуктов, а также развития аквакультуры.
1 Европейский рыболовный фонд (European Fisheries Fund) - это новый финансовый инструмент ЕС, созданный в 2007 г. вместо применяемого ранее Финансового инструмента для ориентации рыболовства (Financial Instrument for Fisheries Guidance). Бюджет Фонда на период 2007-2013 гг. установлен в размере 3849 миллионов евро. Субсидии распределяются среди стран ЕС в соответствии с размером их рыболовного сектора, численностью занятых в нём, необходимостью получения финансовой помощи.
2 Financial Instrument for Fisheries Guidance - Fishery's Fund
Цели рыболовной политики не могут быть реализованы без урегулирования отношений с третьими странами. Комиссия ЕС проводит переговоры и заключает международные соглашения по рыболовству, участвует в различных специализированных организациях. Рыболовство как объект регулирования обладает большой спецификой, так как оно зависит не только от экономических, но и от биологических и экологических факторов. Совершенствование рыболовной политики ЕС обсуждается с 2009 года. Предполагается, что решения в этой области будут приняты уже в ближайшее время.
Круизными маршрутами
Растущий интерес людей к путешествиям можно назвать приметой времени, у которой есть и другая значимая сторона. Для прибрежных регионов ЕС и островов, для их экономического развития очень много значит морской туризм. В годы, предшествовавшие кризису, он увеличивался довольно быстро (на 10% ежегодно). У него множество аспектов - экономические, экологические, инфраструктурные, транспортные и другие, и поэтому его регулирование весьма сложно и должно учитывать межотраслевые взаимосвязи, что было в принципе недостижимо до разработки единой морской политики. В последнее время к нему добавился также арктический туризм. Дальнейшее устойчивое развитие морского туризма связано с соответствующим улучшением прибрежной инфраструктуры и портового хозяйства, практическим соблюдением строгих экологических норм. В этом ЕС видит устойчивость его развития, чему будет способствовать и диверсификация туристических продуктов, увеличение продолжительности туристического сезона.
Благодаря исключительной протяженности береговой линии ЕС, разнообразию природных условий и культурного ландшафта, богатству культурно-исторического наследия территория ЕС располагает великолепными возможностями для расширения круизного туризма. Это важно и для обеспечения занятости в прибрежных регионах и повышения благосостояния их населения, но одновременно это увеличивает и экологические риски. Ведь круизные суда производят эмиссию углекислого газа, создают шум и производят жидкие и твёрдые отходы, выбрасывая их как в море, так и в портах. Поэтому расширение туризма требует учёта возрастающей экологической нагрузки, особенно в летний период, когда осуществляется большая часть поездок, так как круизный туризм носит, в основном, сезонный характер. Большая часть туристических рейсов совершается в Средиземном море с мая по октябрь, а в холодных морях более 3/4 заходов в порты туристических судов совершается в ещё более короткий период: с июня по август. Поскольку законодательство ЕС требует повысить степень защиты окружающей среды в прибрежных регионах, то с 1 января 2010 года было запрещено применять на судах топливо с содержанием серы выше 0,1%1. Для
1 Раньше часто использовали топливо с содержанием серы 2,6 - 2,7 %.
производства электрической энергии на побережье рекомендуется использовать гидроэнергию, энергию ветра, солнца или ядерную. За загрязнением, производимым судами, в том числе круизными лайнерами, организуется контроль.
Региональная специфика
На концептуальной основе единой морской политики в районе каждого из морей, омывающих Союз, проводится курс, учитывающий особенности того или иного морского бассейна. Например, решение о выработке единой Балтийской стратегии ЕС было принято в 2007 году, а в июне 2009 года соответствующие предложения Комиссия ЕС представила на рассмотрение высших органов Союза. Главным приоритетом стратегии является охрана окружающей среды. С одной стороны, Балтийское море очень уязвимо в экологическом отношении (море мелкое, малосолёное, кругооборот воды осуществляется очень медленно), с другой стороны, именно в этом бассейне очень интенсивно развивается транспорт, соответственно очень высока нагрузка на природную среду. В результате последнего расширения ЕС в регионе Балтийского моря практически остались только две силы: Россия и ЕС, взаимодействие которых обеспечивает Северное измерение, СГБМ и создаваемые четыре общих пространства России и ЕС. Комиссия ЕС разработала 15 приоритетов сотрудничества в районе Балтийского моря, которые были объединены в четыре группы:
-"консервация" Балтийской экосистемы, резкое снижение выбросов вредных и опасных веществ в море, чтобы сохранить биологическое разнообразие;
- содействие экономическому процветанию. Нивелирование экономических и социальных диспропорций, усиление поддержки малого и среднего бизнеса; продолжение формирования единого внутреннего рынка; усиление притока внешних инвестиций, развитие человеческого потенциала;
- повышение транспортной доступности отстающих районов, обеспечение энергетической безопасности и экономической привлекательности региона благодаря развитию туризма, образования и здравоохранения;
- достижение безопасного судоходства, предупреждение возможных техногенных катастроф и крушений судов (учитывая, в частности, что только в 2007 году в Балтийском море произошло 120 несчастных случаев1), а также профилактика трансграничной преступности.
Внешние аспекты мер, направленных на достижение каждой из четырёх указанных целей, предполагается регулировать при помощи Северного измерения и стратегического партнёрства с Россией. В ЕС полагают, что текущий финансово-экономический кризис усилит "зелёную ориентацию"
1 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions concerning the European Union Strategy for the Baltic Sea Region. Brussels. 10.6.2009. Р. 9.
бизнеса, и таким образом это пойдёт на пользу экономике ЕС в перспективном плане.
Арктический вектор
Арктические планы ЕС разработаны практически по всем тем направлениям, которые входят в единую морскую политику. Уже одно это даёт представление о том, какое большое внимание уделяется этому району. Европейский Союз выходит к Северному ледовитому океану только через датские самоуправляющиеся территории: Гренландию и Фарерские острова. Позиции ЕС здесь резко усилятся, когда к ним присоединится Исландия, которой было обещано рассмотреть заявку в ускоренном порядке. На Арктический регион распространяется действие нескольких региональных организаций, в которых участвует ЕС и страны-члены ЕС. В Союзе в качестве консультативного органа был создан Европейский полярный совет1, осуществляющий ряд научно-технических программ. Среди них - изучение полярного климата, проект строительства европейского ледокола для поведения научных исследований в Заполярье2, развитие науки и операционных возможностей в полярных регионах.
В связи с глобальным потеплением все арктические страны усилили внимание к Арктике в надежде, что уже в ближайшем будущем её ресурсы станут более доступными для хозяйственного использования, улучшатся возможности для регулярного судоходства. Вместе с тем существующие международные соглашения не регулируют однозначно вопросы сотрудничества в этом регионе. Ещё не до конца разграничены зоны исключительных экономических интересов отдельных стран, окружающих Арктику.
Многие эксперты сходятся на том, что природа Арктики - особенно уязвима, а редкое население и слабо развитая инфраструктура усложняют ситуацию. В этой связи возникают три проблемы:
- охраны природной среды, в том числе с точки зрения предотвращения негативного влияния на изменение климата и сохранения условий для продолжения традиционной хозяйственной деятельности коренных народов Севера, а это примерно 1/3 населения, проживающего здесь. Изменение климата, глобализация и в целом расширение хозяйственной деятельности несут угрозы для их традиционных промыслов, таких как охота, рыболовство, оленеводство. На территории ЕС их интересы защищают специальные положения договора, учреждающего Союз. Организации, созданные коренными народами, принимают участие в реализации политики Северного измерения. Европейская инициатива за развитие демократии и права человека тоже защищает права национальных меньшинств. Но, видимо, необходимо
1 Егюоп Ашгага Вогеа^.
2 Ешшро1аг.
принимать специальные меры для поддержания условий выживания малых народов;
- расширения хозяйственной деятельности в северных широтах на основе принципов устойчивого развития;
- достижения договоренностей со всеми арктическими державами о разграничении зон хозяйственных интересов и о принципах, на основе которых допускается использование ресурсов крайнего Севера.
Арктическая политика ЕС выдвигает на первый план развитие сотрудничества между навигационными службами и службами, обеспечивающими спасение на море в целях предотвращения экологических и техногенных катастроф, а также борьбы с их последствиями, практического обеспечения рационального использования арктических ресурсов. Для решения таких задач опыт стран ЕС исключительно важен, так как именно этот регион является мировым лидером в борьбе против изменений климата и достижении устойчивого развития. ЕС и страны-члены ЕС участвуют в ряде многосторонних экологических соглашений, действие многих из которых можно при соответствующей договоренности распространить на Арктику. Промышленность стран ЕС (прежде всего Германии и скандинавских стран) достигла значительных успехов в производстве и экспорте природоохранных технологий и оборудования, которое необходимо для работ на морском шельфе в суровых арктических условиях. Евросоюз в своей единой морской политике выразил намерение координировать практические действия с другими арктическими странами и территориями, содействуя применению строгих экологических стандартов и недопущения расширения хозяйственной деятельности в регионе пока не будут согласованы основные параметры экологической политики на Крайнем Севере.
Освоение ресурсов Арктики как инновационный вызов
У арктической политики Союза есть и научная составляющая. Соответствующие исследования проводятся в рамках 7-й рамочной научно-технической программы ЕС, Европейского агентства по охране окружающей среды и Европейского полярного совета. Осуществляется сотрудничество по этим вопросам с Арктическим Советом. На Шпицбергене действует международный учебный и научный центр арктических исследований, в котором главную скрипку играют представители стран ЕС наряду с Норвегией. Поскольку арктические НИОКР довольно капиталоёмкие, то ЕС проявляет интерес к международному сотрудничеству по этим вопросам.
Арктика привлекает к себе внимание прежде всего своими энергетическими ресурсами. Исследованные залежи углеводородов находятся в основном в пределах экономических зон арктических стран. Хотя эти энергоресурсы имеют важное значение для укрепления энергетической безопасности, но Евросоюз не намерен допускать интенсивного роста добычи углеводородов, так как это связано с высокими техногенными и
экологическими рисками и высокой себестоимостью, однако механизмы обеспечения этой цели на практике пока не созданы.
Основными районами добычи углеводородов в высоких широтах являются Баренцево и Норвежское море. Эти же морские акватории являются важными рыболовными зонами. Расширение добычи углеводородов и изменение климата могут повлиять на продуктивность рыбных запасов и географическое распределение рыбных ресурсов, зато зона рыболовства может расшириться. Для арктических широт ещё не разработан международный режим рыболовства, что влечёт за собой возможность неконтролируемого улова и угрозу истощения рыбных ресурсов. Страны-члены ЕС - важнейшие покупатели и потребители северных сортов рыбы, и лишь незначительная часть этого потребления поставляется рыбаками ЕС. Политика Евросоюза состоит в том, чтобы использовать рыбные ресурсы северных морей таким образом, чтобы сохранить их для будущих поколений. Именно на такой основе ЕС участвует в деятельности Рыболовной комиссии для Северо-восточной части Атлантического океана. Важно, чтобы международный режим регулирования рыболовства в высоких широтах был разработан ещё до того, как начнётся вылов рыбы в этом регионе, чтобы избежать его неконтролируемого характера в условиях юридического вакуума. ЕС выступает за то, чтобы распространить на арктические воды действие тех договоренностей, которые были достигнуты в рамках Рыболовной комиссии для Северо-восточной части Атлантики, а не создавать новые инструменты.
Поскольку Союз обладает одним из крупнейших торговых флотов в мире, в том числе океанским, то он очень заинтересован в навигации в арктических водах, включая Северный морской путь. Это позволило бы почти вдвое сократить путь транспортировки грузов между Европой и Азией, уменьшив соответственно потребление теплоходами энергии и выбросы экологически опасных газов, а также снизив нагрузку на трансконтинентальные транспортные коридоры. Расширению судоходства в арктических водах мешает дрейфующий лед, слабое развитие инфраструктуры, экологические риски и неопределённость будущих торговых путей из-за отсутствия соглашений по международным аспектам освоения морских маршрутов в высоких широтах. Очевидно, что развитие судоходства в этом регионе потребует значительных инвестиций. Обслуживание Северного морского пути чисто по географическим причинам ложится на Россию, хотя интерес к его использованию есть у множества государств. Там, где дело касается крупного финансирования, не обойтись без политических решений. ЕС проявляет заинтересованность в постепенном освоении коммерческими линиями североморского маршрута при условии применения строгих экологических норм и соблюдении стандартов безопасности плавания.
Ещё одним направлением хозяйственного использования Арктики является арктический туризм, который быстро развивается, хотя он связан с серьёзными рисками. Благоприятным образом на него воздействуют меры, предпринимаемые по развитию прибрежных регионов, но для большей
безопасности круизного плавания, возможно, было бы целесообразно запретить заход круизных лайнеров в некоторые опасные районы Крайнего Севера.
Арктика и международное право
С юридической точки зрения в настоящее время для Арктики не существует режима, согласованного на международном уровне. ЕС исходит из того, что ни одна страна мира не имеет суверенитета над Северным полюсом или Северным ледовитым океаном. В высоких широтах имеется несколько спорных участков, по которым арктические страны ещё не договорились о делимитации экономических зон, так как заявки, поданные ими в Комиссию ООН по разграничению морского шельфа, содержат встречные претензии на некоторые территории. По-разному трактуются условия прохода судами по арктическим водам. Конвенция ООН по морскому праву создает лишь общие основы для решения спорных вопросов, в том числе для установления границ. Эта конвенция содержит также правила для использования живых и неживых ресурсов и охраны окружающей среды. Главной проблемой, мешающей наладить систему международного сотрудничества и хозяйственного освоения Арктики, является фрагментарность имеющейся юридической базы, недостаток эффективных инструментов контроля за соблюдением достигнутых договоренностей и отсутствие регулярного политического сотрудничества.
Евросоюз намерен развивать систему управления Арктическим регионом на основе Конвенции ООН по морскому праву, и в этом позиции ЕС и России совпадают. Конвенция в состоянии обеспечить безопасность и стабильность, строгое соблюдение экологических стандартов, устойчивое использование арктических ресурсов, а также открытый и равный доступ к ним. ЕС придерживается той точки зрения, что следует сделать упор на обеспечении выполнения уже существующих норм и обязательств, а не вырабатывать новые, что не исключает дальнейшего развития и адаптации существующих юридических норм к особым условиям Арктики. И в этом позиция ЕС также совпадает с российской точкой зрения. ЕС выступает за переговоры на широкой основе и против исключения какой-либо из арктических стран-участниц ЕС, ЕАСТ или участниц единого экономического пространства, то есть он намерен действовать в Арктике как интеграционный союз, а не только выступать на уровне отдельных стран, которые имеют непосредственный выход в эту географическую зону. По мнению Союза, это должно укрепить его позиции в качестве арктической державы.
Стремление ЕС к усилению своего присутствия в Арктике обусловлено собственными намерениями в области энергетики, охраны окружающей среды, контроля над изменениями климата, развития судоходства и создания новых транспортных маршрутов. Поэтому он сильно заинтересован в принятии Исландии в Сообщество, несмотря на её финансовые проблемы, а также - в интенсивном использовании возможностей региональных организаций (СБЕР, Арктического совета, Северного измерения), в которых участвует Россия. Эти
организации позволяют странам ЕС, а также Норвегии и Исландии (которые связаны с ЕС единым экономическим пространством - ЕЭП), выступать на консолидированной, многосторонней основе, что обеспечивает им определённые преимущества в продвижении своих принципов, предлагаемых для международных договоренностей. Таким образом, хотя эти организации по форме имеют многосторонний характер, но фактически они по многим вопросам трансформируются в двусторонние организации, когда России приходится сталкиваться с консолидированной политикой стран ЕС и её партнёров по ЕЭП. Несмотря на то что в настоящее время Евросоюз выходит в Северный ледовитый океан только через датскую провинцию - Гренландию, он будет стараться расширить своё присутствие в регионе и в военном отношении.
* * *
Цели и основные направления единой морской политики ЕС представляют собой новый шаг в области коммунитарной деятельности Сообщества. Её содержание направлено на усиление взаимодействия между различными отраслями морского хозяйства, повышение конкурентоспособности экономики ЕС и переход на принципы устойчивого развития. Её успех зависит от практического сотрудничества между странами-участницами в научно-технической и инновационной, экологической, энергетической и региональной сферах. Причём инновационность и экологичность, пронизывая все направления морской стратегии, выполняют функции интегратора.
