CC BY
77
Д. Б. Тев
D. B. Tev
< >
о о
Моногорода: «бассейн рекрутирования» глав администраций и специфика структуры власти
Monotowns: «Recruitment Pool» of Heads of Administrations and the Specific Structure of Power
Тев Денис Борисович
Санкт-Петербург Социологический институт РАН Старший научный сотрудник Кандидат социологических наук denis_tev@mail .ш
Ключевые слова:
власть, бассейн рекрутирования, глава администрации, моногород, градообразующее предприятие
В статье анализируется бассейн рекрутирования глав администраций моногородов. Рассматривается роль различных социально-профессиональных категорий, из которых выходят градоначальники. Раскрывается специфика местной структуры власти, лежащей в основе рекрутирования.
Tev Denis Borisovich
Saint-Petersburg
The Sociological Institute of the Russian Academy of Science
Senior Research Fellow Ph.D in Sociology denis_tev@mail .ru
Key words:
power, recruitment pool, head of administration, monotown, city-forming enterprise
The article analyzes the recruitment pool of heads of monotown administrations. The role of different socially-professional categories from which heads of city administrations come out is considered. The specificity of the structure of local power underlying the recruitment is disclosed.
Разразившийся в 2008 г. экономический кризис особенно сильно затронув моногорода, вскрыл ряд социально-экономических проблем развития этих населенных пунктов. В этой связи не случайно в зону внимания исследователей попадают главы администраций (мэры1) моногородов, которые, занимая одну из формально ключевых властных позиций на местном уровне, вправе принимать решения, значимо влияющие на городское развитие. Анализ бассейна рекрутирования глав администраций важен потому, что
1 Иногда для краткости изложения главы администраций будут именоваться мэрами. Ясно, однако, что в реальной политической практике эти должности не совпадают в тех случаях, когда глава администрации (сити-менеджер) назначается по конкурсу, а мэр возглавляет городскую Думу.
предшествующая профессиональная карьера может существенно влиять на их политические аттитюды и предпочтения. Особенности бассейна рекрутирования мэров могут также отражать и «высвечивать» специфику структуры власти в местных сообществах с высококонцентрированной экономикой, характер отношений бизнеса и политико-административной власти в моногородах.
Следует отметить, что «моногород» (монопрофильный, монофункциональный город) — понятие довольно размытое. Особенностью моногородов обычно считается сильная зависимость занятости населения, доходов местного бюджета, поддержания социально-коммунальной инфраструктуры от одного или нескольких градообразующих предприятий. В этой связи возникает ряд вопросов:
какой именно должна быть степень зависимости, каков количественный критерий отнесения предприятий к градообразующим, а городов — к монопрофильным? Часто в нормативных актах используется пороговый уровень в 2530% занятого населения и доходов бюджета, приходящихся на данное предприятие1. В целом, ясно, что, в сравнении с обычными городами, моногородам, как правило, присущ особенно высокий, хотя и весьма вариативный, уровень концентрации экономической власти.
При формировании списка моногородов, руководители которых составили изучаемую совокупность, за основу был взят перечень монофункциональных городов крупного бизнеса, являющийся приложением к отчету исследования, проведенного Институтом региональной политики в 2008 г.2. Однако из этого списка были исключены города с населением менее 25 тыс. человек в связи с ограниченными возможностями исследования и скупостью информации о главах малых городов. К полученному списку были добавлены 10 закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) «Росатома». Итоговый список из 126 городов, конечно, охватывает лишь меньшую часть моногородов, общее число которых достигает 300-400. В основном, в него вошли города, где градообразующие предприятия принадлежат бизнес-группам федерального, а не регионального уровня.
Хотя в ходе исследования рассматривались биографии мэров всех этих городов, рекрутированных после 1991 г., в центре внимания оказались руководители, вступившие в должность в 2000 — первой половине 2010 гг. (232 мэра), что позволяет сравнить их с главами
1 Моногорода России: как пережить кризис [Электронный ресурс] // URL: http:// yandex.ru/yandsearch?text (дата обращения: 18.02.201 1); Монопрофильные города и градообразующие предприятия [Электронный ресурс] // СоИнвест. URL: http://www.union-invest.ru/city_mong.html#part_7 (дата обращения: 18.02.201 1).
2 Моногорода России: как пережить кризис...
региональных столиц, рекрутированны- о
ми в период с 2000 по июль 2009 гг. н
(114 мэров) [2]. Конечно, эти категории ^
городов выделены по разным основа- ^
ниям, но между ними есть два общих о
различия (исключение составляет город ^
Липецк, входящий в обе группы): моно- о
города не являются административными ™
центрами регионов, а у региональных ™
столиц — сравнительно диверсифици- ^
рованная экономика. Также моногорода х
чаще всего уступают столицам по чис- <
ленности населения и роли в экономике ^
регионов. Сопоставление бассейнов ре- |
крутирования их градоначальников, не- о смотря на некоторую условность, может способствовать лучшему пониманию политической специфики моногородов.
Рассмотрим основные социально-профессиональные категории, представители которых рекрутируются на должности глав администраций.
Выходцы из экономических структур во главе моногородов Более половины (54%) глав администраций моногородов на момент вхождения в должность были работниками и/или владельцами различных предприятий. Доля прямых выходцев из экономических структур среди мэров моногородов значительно выше, чем среди глав региональных столиц, где она не превышает одной трети. Эта тенденция, как будет показано ниже, отражает меньшую автономию административной сферы от бизнеса в условиях присущей моногородам сверхконцентрации экономической власти в руках хозяев градообразующих предприятий.
Персонал градообразующих предприятий как бассейн рекрутирования мэров
Около 29% глав администраций, рекрутированных в 2000-е гг. в моногородах, вышло непосредственно из градообразующих предприятий (включая дочерние фирмы) и контролирующих их бизнес-групп, 38% — имели опыт работы в них. Это обычно менеджеры разного уровня, нередко совмещавшие основную работу с депутатством. 40% всех городов в
о 2000-е гг., в тот или иной период, управ-н лялись прямыми выходцами из градо-о- образующих предприятий. Приведенные с! цифры говорят о значительной полити-о ческой власти руководства таких пред-
2 приятий, его способности устанавливать о прямой контроль над администрациями т моногородов. Конечно, не во всех слу-
03 чаях даже прямые выходцы из предпри-2 ятий были ставленниками их руководства ^ (яркий пример — победа на выборах гла-< вы Норильска в 2003 г. профсоюзного х лидера ГМК «Норильский никель»), но, с х другой стороны, хозяева градообразую-§ щих предприятий нередко продвигают с на ключевой пост в мэрии лиц, не имеющих опыта работы в этих структурах.
Какие интересы лежат в основе их политической активности? Надо сказать, что, по ряду характеристик (основной рынок сбыта вне города и слабая зависимость от местного роста; зачастую «абсентеистский», внешний собственник и принадлежность к федеральным финансово-промышленным группам (ФПГ) с широкой географией присутствия, московской штаб-квартирой и масштабом интересов, далеко превосходящим местный уровень; слабая зависимость в основной производственной деятельности от регулятивной и распределительной политики городской администрации; обладание, в силу экономического доминирования, структурной властью) градообразующие предприятия относятся к категории фирм, обычно малоактивно участвующих в местной политике [3].
Однако «градообразующая» специфика определяет существенные формы зависимости от местной власти и мотивы установления контроля над ней. Одна из унаследованных от советского времени особенностей таких предприятий — широкая вовлеченность в непрофильную, прежде всего социально-коммунальную сферу, — содержание соответствующих объектов инфраструктуры и участие в программах помощи городу. В постсоветских условиях давление конкуренции и соображения прибыли подталкивают собственников к сокращению издержек, связанных с этой сферой. «Рационализация» мо-
жет предусматривать различные стратегии [4] и принимать разные формы, от избавления от непрофильных функций и активов до, если это возможно и целесообразно, реорганизации их в прибыльный бизнес. Отсюда вырастает целый ряд политических интересов на местном уровне, связанных с передачей городу объектов инфраструктуры; контролем над местным бюджетом, из которого должна финансироваться социально-коммунальная сфера, и расходованием средств, выделенных в помощь городу; установлением тарифов и ликвидацией задолженности за предоставляемые предприятием услуги ЖКХ и реорганизацией муниципальных унитарных предприятий — посредников и пр. Для решения этих вопросов нужна дружественная местная власть, содействующая «оптимизации». Если непрофильная сфера не ограничивается социально - коммунальны м комплексом, и предприятия или их владельцы вовлечены также, например, в строительный бизнес, интерес к местной политике усиливается. Важность интересов, связанных с этой сферой, как мотива политической активности, косвенно подтверждает тот факт, что мэры, работавшие до избрания на градообразующих предприятиях, отвечали за социально-бытовой комплекс, ЖКХ, строительство и т. д. Показательно и то, что в некоторых городах, таких как Тольятти1, масштабные кампании по передаче муниципалитету объектов социальной инфраструктуры начинались именно после прихода к власти ставленников директората.
Разумеется, интересы руководства градообразующих предприятий на местном уровне не ограничиваются непрофильной сферой. Капиталистическая реорганизация и функционирование таких предприятий — конфликтогенный процесс, в котором власть собственни-
1 Галицкая В. Миссия выполнима. Мэрия Тольятти приступила к приему на баланс социальных объектов ВАЗа [Электронный ресурс] // Портал города Самары. 2008. 18 июля. URL: http://www.samru.ru/bisnes/ news/39707.html (дата обращения: 19.11.2010).
ков сталкивается с вызовами со стороны разных сил. Массовые увольнения, рост эксплуатации и другие сопутствующие «оптимизации» явления, особенно при высокой концентрации рабочей силы и ограниченных возможностях иной занятости, стимулируют социальный протест. И здесь бизнесу важна союзническая местная власть, которая бы не пыталась извлечь выгоды из этих противоречий, но препятствовала развитию протеста путем осуществления как социальной политики, так и административных и репрессивных мер. «Карманная» мэрия дает собственникам двойную власть над работниками: не только на рабочем месте, но и в политико-административной сфере, что усиливает их позиции в классовом конфликте. Также в условиях острой борьбы за контроль над предприятиями, особенно в 1990-е — начале 2000-х гг., «своя» мэрия могла быть важным союзником в случае попыток поглощений и захватов, помогая в разных формах, от поручительств по долгам (часто превышавшим городской бюджет, например, в Миассе1 и Ачин-ске2) до мобилизации местных силовых структур.
Конечно, среди оснований участия в местной политике может также быть и вполне традиционное для бизнеса стремление минимизировать налоги и экологические расходы. Например, конфликты в Качканаре3 и Железногорске-
1 Плешанова О. Банкротство оказалось несостоятельным [Электронный ресурс] // Коммерсантъ. №33 (2872). 2004. 25 февраля. URL: http://www.kommersant.ru/Doc/452495 (дата обращения: 08.1 1.2009).
2 Поручительство мэра Ачинска по долгам Ачинского глиноземного комбината в 5 раз превышает объем горбюджета — представитель администрации Красноярского края [Электронный ресурс] // Новосибирский банковский портал. 2000. 31 марта. URL: http://www.sibbanks.ru/news/?news=d31m3y 2000&file=bnk31201.ans.html (дата обращения: 17.1 1.2009).
3 Мэру Качканара грозит отставка [Электронный ресурс] // Экспертный информа-
ционный канал УралПолит.ш. 2009. 28 августа. URL: http://uralpolit.ru/urfo/polit/ vlast/id_151932.html (дата обращения: 25.09.2009).
Илимском4 показывают, что сокращение о
даже немногих местных налогов важно н-- ^ о
для собственников. Экологически не- cl
безопасные в большинстве своем пред- ^
приятия также заинтересованы в том, о
чтобы муниципальная власть препят- 2
ствовала проникновению экологической g
проблематики в политическую повестку m
дня, а при наличии конфликтов — вы- m
ступала на стороне бизнеса. 2
Политика, в которой заинтересовано ^ руководство предприятий, обычно < ущемляет интересы людей, что вызы- х вает сопротивление разных сегментов х местного сообщества. В то же время § объективно существует ограниченность с структурной власти собственников, которые в силу пространственной иммо-бильности большинства предприятий, привязанных к источникам сырья, обычно не способны убедительно угрожать уходом из города. Все это усиливает потребность в активном вмешательстве в местную политическую борьбу.
Стоит отметить, что основания политической активности не сводятся к рациональным, деловым интересам. Политические традиции и политическая культура также имеют значение. Представление о естественности сложившейся еще в советские времена, ставшей привычной практики слияния экономической и административной власти, когда главным хозяином в моногороде был «генерал», восприятие городов как своих «вотчин» тоже могут стимулировать участие в политике.
В борьбе за власть на местном уровне и продвижении своих ставленников в мэры собственники градообразующих предприятий могут, хотя и в разной степени, пользоваться рядом преимуществ, как правило, не доступных владельцам обычных фирм. Прежде всего, доминирование предприятия в местной экономике и материальная зависимость, прямая и косвенная, большинства жителей от его работы могут порождать среди
4 На выборах мэра Железногорска ИРО «СПС» намерено поддержать Игоря Герасимова [Электронный ресурс] // Новостная система VSESMI.RU. 2007. 5 сентября. URL: http://www.vsesmi.ru/news/993417/ 1920035/ (дата обращения: 04.10.2010).
о населения тенденцию к отождествлению н интересов города и завода, создавая о- собственникам благоприятные возможен ности для представления своих частных о интересов как «всеобщих». Это может
2 выразиться в готовности избирателей д поддерживать соответствующих канди-т датов, но такая поддержка может быть
03 вызвана и опасением санкций, ухудша-2 ющих положение населения. В общем, ^ структурная власть может создавать < объективное преимущество в политиче-х ской борьбе. Уже упомянутая специфи-2 ка политических традиций и культуры § моногородов, распространенное их вос-с приятие как придатка предприятия, или
городов-заводов, легитимирует и усиливает власть директората. Уникально широки возможности прямого контроля над избирателями, большая часть которых занята на предприятии, — от агитации на рабочем месте до организованного голосования. Нужно отметить и превосходство в финансовых и медиа-ресурсах (в ряде городов основные СМИ принадлежат градообразующему предприятию), влияние и связи хозяев предприятий и ФПГ на региональном и федеральном уровнях власти, контроль над местной думой, обычно предшествующий контролю над мэрией1 и являющийся значимым фактором, если главу администрации избирают депутаты. Наконец, в случае городов — закрытых административно-территориальных образований, привилегия корпорации определять сити-менеджера, назначая треть членов конкурсной комиссии, закреплена юридически.
Учитывая эти преимущества, широкое присутствие среди мэров моногородов ставленников руководства градообразующих предприятий неудивительно. Причем примечательной особенностью группы мэров — прямых выходцев из таких предприятий является существенная доля менеджеров среднего звена (начальников цехов, отделов, управлений) при почти полном отсутствии бывших генди-
1 Неслучайно ряд мэров — косвенных выходцев из градообразующих предприятий перед избранием возглавляли гордуму (например, в Снежинске, Саянске, Липецке).
ректоров (не считая глав дочерних фирм). Напротив, обычные фирмы и в моногородах, и в столицах, чаще всего «поставляют» в мэры своих первых лиц. Такая специфика отражает и закрепляет характерную для многих моногородов общую подчиненность, второстепенность и при-даточность административной структуры по отношению к менеджменту градообразующего предприятия с соответствующим соотношением ключевых позиций в этих иерархиях. Когда пост мэра в плане власти, статуса, дохода, уступает должностям генерального директора, а нередко и его заместителей, их обладатели не заинтересованы в таком переходе, если только он не является формой вынужденной отставки. Рекрутирование мэров из средних менеджеров отражает эту асимметрию, вписываясь в образ города как «жилищно-коммунального цеха» завода, и может ее закреплять, поскольку такие мэры могут быть склонны в своей деятельности воспроизводить ставшую привычной за время работы на предприятии подчиненную роль. Кроме того, высокая доля выходцев из среднего менеджмента может отражать и важность им-персональных факторов в механизме рекрутирования мэров. Структурная власть директората, создавая объективные преимущества его кандидатам, может снижать значимость их реальных или мнимых личных и деловых качеств, выводя на первый план институциональную принадлежность и делая проходными малоизвестные и неяркие фигуры.
Следует отметить, что рекрутирование глав администраций из персонала градообразующих предприятий обнаруживает вариативность, которая, вероятно, отражает непостоянство политической власти бизнеса. Так, доля прямых выходцев из этих структур среди мэров, впервые входивших в должность в 1995-1999 гг., была 19%, в 2000-е гг. — возросла до почти 29%. Эта тенденция может отражать политическое усиление руководства предприятий в 2000-е гг., когда стабилизация контроля над капиталом и экономического положения позволили мэрам уделять больше внимания и ресурсов местной политике. Возможно, экономический рост,
сопровождавшийся ростом зарплат и налоговых выплат, также усилил структурную власть бизнеса, укрепив авторитет собственников, представления об общности их интересов с интересами населения. Впрочем, в кризисном 2009 г. рекрутирование мэров из состава ведущих менеджеров градообразующих предприятий, несмотря на ряд поражений директората, даже возросло. Важно учесть, что кризис усилил потребность бизнеса в сокращении издержек путем минимизации налогов, «сброса социалки» и т. д., что требует контроля над местной властью.
Моногорода и градообразующие предприятия неоднородны, и их специфика может влиять на способность и склонность директората контролировать местную власть. В частности, одно из различий между моногородами состоит в том, являются ли они штаб-квартирами, местом размещения головного офиса корпорации, или в них базируются филиалы, подразделения корпораций и бизнес-групп, расквартированных в других городах. Штаб-квартирные моногорода в 2000-е гг. особенно часто управлялись прямыми выходцами с градообразующих предприятий (около 70% городов). Обычно такие города — место концентрации основных активов ФПГ. При прочих равных условиях, чем выше концентрация активов бизнес-группы в данном городе, чем менее они географически диверсифицированы, тем прочнее группа привязана к городу, сильнее ее зависимость от местных условий, политики и, соответственно, в наибольшей степени проявляется интерес в контроле над мэрией. Штаб-квартирные города — нередко еще и место проживания высшего руководства, а иногда и владельцев бизнес-групп. Некоторые из них также являются и родиной собственников. Местный патриотизм, привязанность к городу, забота о поддержании стабильности и комфортных условий в месте проживания могут усиливать интерес к городской политике. Напротив, у руководства ФПГ со штаб-квартирой вне данного города, и у менеджеров местного филиала, для которых город часто лишь краткая остановка на карьерном пути в
географически разветвленной бизнес- о группе, отношение к нему может быть н
более отчужденным1. ^
<
«Неградообразующий» бизнес ^
как источник рекрутирования °
глав администраций ш
Градообразующие предприятия — не ^ единственные экономические структу- т ры, из которых выходят главы моно- 2 городов. Каждый четвертый мэр, вхо- ^ дивший в должность в 2000-е гг., был < на момент избрания руководителем и/ х или владельцем экономических и хо- х зяйственных структур, не связанных, по § доступным данным, общей собственно- П стью и контролем с градообразующим предприятием. В пестрой совокупности таких компаний преобладает сфера ЖКХ, энерго- и газоснабжения, строительства и торговли, пищевой промышленности, встречаются банки, рекламные и транспортные фирмы; представлен муниципальный и государственный, но чаще — частный сектор. Примерно каждый восьмой мэр перед избранием был владельцем или совладельцем бизнеса, как правило, это выходцы из компаний, связанных со строительством и производством строительных материалов (к примеру, основатель первой в Урае частной строительной фирмы), розничной торговлей (например, владелец первой в Усть-Илимске сети супермаркетов), пищевой промышленностью и т. д. Такие особенности условий накопления капитала, как ориентация на местный рынок и заинтересованность в местном росте, сильная зависимость от регулятивной и распределительной политики городских властей, низкий уровень пространственной мобильности (в силу крупных инвестиций в недвижимость и иных факторов), могут создавать у бизнесменов весомые, нередко более сильные, чем у руководства градообразующих предприятий, мотивы участия в местной политике.
1 Повышенную активность в городской политике фирм с местным собственником или местной штаб-квартирой, в сравнении с филиалами иногородних фирм, показывают и западные исследования [5, 43].
о Именно предпринимателям, нередко н являвшимся также депутатами местного ^ или регионального уровня, чаще всего ^ удавалось, используя недовольство и о мобилизуя поддержку рабочих и бюджетников, побеждать на выборах ставленни-о ков руководства градообразующих пред™ приятий (например, в Урае, Мегионе, ™ Коряжме, Соликамске, Железногорске-^ Илимском, Чернушке). В ряде случаев х они становились сити-менеджерами, на-< пример, в Миассе, когда директорат ¡Е утратил контроль над горсоветом, где | большинство мест получили представи-о тели малого и среднего бизнеса1. Часто П такому развитию событий предшествовали те или иные кризисные явления, усиливавшие протестные настроения и подрывавшие политическую гегемонию хозяев градообразующих предприятий, например, обострение трудовых конфликтов, уголовное преследование и отстранение мэра, избранного при поддержке директората, спад производства и массовые увольнения на градообразующем предприятии.
Выходцы из чиновничества во главе моногородов, неустойчивость власти мэров и проблема автономии местных администраций
Согласно табл. 1 чуть более трети мэров моногородов, в полтора раза меньше, чем в столицах, вышло непосредственно из чиновничества.
В отличие от глав столичных администраций, рекрутирование мэров моногородов из регионального чиновничества нетипично: только 4% вышло непосредственно из этой среды, 8% имели такой опыт работы (хотя данные не всегда полны). Эта тенденция отражает не только ограниченную способность губернаторов продвигать своих ставленников при столь сильном претенденте на власть как градообра-
1 Телицына И. В золотой долине [Электронный ресурс] // Forbes. 2007. Август. URL: http://www.forbes.ru/forbes/issue/2007-08/17856-v-zolotoi-doline (дата обращения: 04.11.2009).
зующее предприятие. Губернаторы меньше заинтересованы в прямом контроле над нередко весьма «проблемными» моногородами, которые обычно (при ряде исключений) уступают столицам по месту в региональной иерархии городов(экономической, фискальной и т. д.). В связи с этим и мэрский пост в большинстве моногородов не привлекателен для ближайшего окружения губернатора в плане личной карьеры.
Впрочем, ясно, что среди мэров немало косвенных ставленников региональных властей, роль которых особенно важна при назначении сити-менеджеров. Применительно к нынешним мэрам моногородов надо отметить, что лишь в редких случаях их избрание сопровождал видимый конфликт градообразующих предприятий и областных властей. Роль региональной администрации возрастала в условиях конфликта на местном уровне, например, когда руководство градообразующего предприятия сталкивалось с сильной оппозицией со стороны тех или иных городских интересов и было не в состоянии установить или поддерживать контроль над муниципалитетом, как, например, в Нововоронеже, Губахе, Чусовом, Миассе, Озерске2.
2 Дорофеева Н. Нововоронежу выбрали сити-менеджера [Электронный ресурс] // Молодой коммунар. 2010. 3 июня. URL: http:// www.voronezh-media.ru/smi_out.php?rzd= smi&id=5051 (дата обращения: 21.06.2010); Конфликт в Губахе изучит спецкомиссия [Электронный ресурс] // Информационно-аналитическое агентство REGNUM. 2005. 25 октября. URL: http://www.regnum.ru/ news/533630.html (дата обращения: 04.06.2010); Поносов И. Чусовлян попросили играть по правилам. В конфликт ЧМЗ и главы города вмешалась областная власть [Электронный ресурс] // Коммерсантъ (Пермь). №31 (3115). 2005. 22 февраля. URL: http://www.kommersant.ru/Doc/549553 (дата обращения: 22.06.2010); Телицына И. В золотой долине ...; Челябинский губернатор пытается погасить конфликт в городе атомщиков [Электронный ресурс] // Интернет-представительство глав регионов Российской Федерации «Клуб Регионов». 2008. 24 декабря. URL: http://club-rf.ru/r74/news/5838/ (дата обращения: 10.02.2010).
Таблица 1
Доля глав администраций моногородов и региональных столиц, работавших в административных структурах непосредственно перед вхождением в должность, %
Города Административные структуры
Региональные Данного города* Другие Всего
Моногорода 4 25 7 36
Региональные столицы 27 19 9 55
< >
о о
о
со О
со <
* Примечание: Если глава администрации перед официальным вхождением в должность был исполняющим обязанности главы администрации, то учитывается позиция, занимаемая им к моменту возложения этих обязанностей (фактического вхождения в должность).
Вопрос о роли местной бюрократии как бассейна рекрутирования мэров связан с проблемой ее автономии и властных возможностей в моногородах. Даже при сверхконцентрации экономической власти и сильной зависимости городов от предприятий, институциональная обособленность и функциональная специализация местных администраций, наличие у них специфических прерогатив, ресурсов и интересов создают предпосылки для автономии. Важными, хотя и весьма условными, ее показателями могут служить удельный вес глав администраций, вышедших из среды муниципального чиновничества, и длительность пребывания мэров в своей должности. Способность местной бюрократии выдвигать мэров из своей среды и способность мэров удерживать свой пост могут говорить о существенной степени контроля над городской политикой. Длительное пребывание в должности дает больше возможностей для создания системы патрон-клиентских отношений, поддерживающих власть мэра, и способствует формированию особых, связанных со спецификой административной позиции, интересов и идентичностей даже у выходцев из заводского менеджмента.
В 2000-е гг. четверть мэров моногородов вышла непосредственно из местной администрации, но опыт работы в ней был у многих из них невелик (у 40% этой группы — менее трех лет). Кроме того, каждый пятый глава работал и на градообразующем предприятии, будучи чаще всего его ставленником. Но в ряде слу-
чаев рекрутирование мэра из местной бюрократии, действительно, говорило о ее силе и автономии. Так, в Серове в 2006 г. избрание сити-менеджером лица, много лет занимавшего должность заместителя мэра, было следствием победы городской администрации над руководством Уральской горно-металлургической компании (УГМК), стремившимся получить контроль над муниципалитетом на выборах в горсовет1.
Что касается продолжительности пребывания глав администраций у власти, то здесь заметна определенная тенденция. В 1980-90-е гг. многие города возглавили мэры, которые длительное время занимали свой пост: в трети городов — 10 и более лет. С такими мэрами и сложившимися вокруг них «муниципальными группировками» (термин О. Рябовой [1]) часто приходилось вести острую борьбу руководству градообразующих предприятий за контроль над городом. Ныне лишь в 6% моногородов мэры занимают пост с 1990-х гг. (в 2009 г. в столицах — 15%). В целом, власть мэров, рекрутированных в 2000-е гг., недолговечна: в 70% городов, где в этот период входили в должность новые главы администрации, они уже покинули свой пост, при этом немногие из них работали свыше пяти лет. Среди действующих мэров более трети были избраны на должность
1 Вьюгин М. Как окупить инвестиции в политику [Электронный ресурс] // Капитал. 2008. 7 марта. Ш_: ИП:р://\м\м\м.кар^а1-ига1. ги/1тадес1ау/?п1с1=2044 (дата обращения: 29.09.2009).
о в 2009-2010 гг., и лишь одна десятая —
н в 2000-2004 гг.
о
^ Частая сменяемость мэров является, ^ отчасти, следствием слабости автономии о городской власти от директората, но, ^ с другой стороны, говорит и о его нео способности обеспечить полный контроль ™ над местной политикой. Эта тенденция ™ проявляется среди мэров, избранных как ^ при поддержке, так и вопреки воле руко-х водителей предприятий, которые, даже < утратив прямой контроль над администра-¡Е цией, в силу зависимости города от пред-| приятия, сохраняют большие возможно-о сти давления на мэров и подрыва их П власти. Санкции разнообразны: ужесточение политики в сфере ЖКХ, сокращение помощи городу (так, например, глава «Норильского никеля» после избрания неугодного мэра заявил о том, что поскольку жители, вместо однополярной, выбрали двуполярную власть, то сфера ответственности компании сужается1), в крайнем случае, перерегистрация фирмы, подрывающая налоговую базу (например, в Радужном2). И, конечно, против мэров мобилизуются подконтрольная дума, СМИ, вышестоящая власть. В целом, тактика, однако, варьируется от простого отказа от сотрудничества (как описал отношения с мэром Соликамска один из директоров, «у нас нет конфликта с мэром, но и никаких отношений с ним тоже нет»3 [8]) до энергичных попыток сместить неугодного мэра, часто приводящих к
1 Диалог между новым руководством г. Норильск и ГМК «Норильский никель» [Электронный ресурс] // Информационно-аналитический центр «Минерал». 2003. 23 ноября. URL: http://www.mineral.ru/News/10713.html (дата обращения: 05.05.2010).
2 Ханты-Мансийский АО — одно из крупнейших предприятий Радужного АО «Варь-еганнефть» перерегистрировалось в Нижневартовском районе [Электронный ресурс] // РИА «Новый Регион». 2000. 20 сентября. URL: http://www.nr2.ru/16_13016.html (дата обращения: 17.04.2010).
3 Крючкова И. От мэра ушел очередной зам. Четвертый (!) [Электронный ресурс] //
Российское информационное агентство «Ура^ш>. 2008. 30 января. URL: http://www. alpha.perm.ru/iaproject/txt.php?n=15503 (дата обращения: 09.09.2010).
уголовным делам и досрочным отставкам (например, в Зее, Урае, Мегионе4).
Однако неустойчива власть и ставленников директората: из 67 мэров — прямых выходцев с градообразующих предприятий, рекрутированных в 2000-е гг., 36 уже оставили свой пост, не отработав более одного срока. Задача таких мэров часто сводится к обслуживанию узких интересов собственников, содействию «оптимизации» предприятий и их отношений с городом; и такая непопулярная политика подрывает легитимность их деятельности. С другой стороны, примеры Магнитогорска, Верхней Салды, Нововоронежа говорят о возможности серьезных конфликтов хозяев градообразующих предприятий со своими ставленниками, приводящих к их смещению. Это неудивительно, поскольку успешное управление городом требует от мэров учета интересов разных групп, кроме того, пребывание в должности способствует формированию даже у прямых выходцев из бизнеса особых интересов, связанных со спецификой контролируемых ресурсов и полномочий. Поэтому частая смена мэров может быть и стратегией градообразующих предприятий, препятствующей их автономизации.
Как показало исследование, среди глав моногородов, в отличие от столичных мэров, преобладают прямые выходцы из экономических структур, а не из чиновничества, что отражает меньшую автономию административно-политической сферы от бизнеса в условиях сверхконцентрации экономической власти. Важнейший бассейн рекрутирования — персонал градообразующих предприятий, руководство
4 В отношении мэра города Зея возбуждено уголовное дело [Электронный ресурс] // Амур. Инфо. 2008. 9 апреля. URL: http://www. amur.info/news/2008/04/09/8.html (дата обращения: 02.06.2010); Завьялова В. В вотчине «ЛУКойла» меняется власть [Электронный ресурс] // Архив новостей УрапПолит^. 2007. 28 мая. URL: http://fedpress.ru/regions/ hanty/28-05-2007/page_60471 .html (дата обращения: 18.01.2010); Лесовских И. На мэра собрали командировочные [Электронный ресурс] // «Коммерсантъ». № 96/П (4151). 2009. 1 июня. URL: http://www.kommersant.ru/ Doc/1180377 (дата обращения: 07.10.2010).
которых имеет существенные интересы в местной политике (рационализация непрофильной сферы) и преимущества в политической борьбе (структурная власть). По сравнению с 1995-1999 гг., в 2000-е гг., в условиях стабилизации контроля над капиталом и экономического роста, рекрутирование мэров из состава менеджеров таких предприятий усилилось. Причем его вероятность выше в моногородах — штаб-квартирах. Высокая доля бывших средних менеджеров среди таких мэров отражает второстепенную позицию местной администрации по отношению к властной иерархии предприятия.
Четверть глав администраций пришла из неградообразующих предприятий, большей частью это были владельцы бизнеса, часто в сфере строительства, торговли, пищевой промышленности. Зависимость от регулятивной и распределительной политики мэрии стимулирует политическое участие бизнесменов. Именно предпринимателям чаще всего
удавалось при поддержке недовольных о
рабочих и бюджетников побеждать на н
выборах ставленников руководителей ^
предприятий. ^
Роль чиновничества как бассейна ре- о
г о
крутирования мэров в моногородах сла- ^ бее, чем в столицах, за счет меньшей о доли выходцев из областной власти. ™ Это может объясняться и ограниченны- ™ ми возможностями их продвижения при ^ сильных позициях директората, и мень- х шей заинтересованностью губернаторов < в прямом контроле над моногородами ^ в целом, уступающими столицам не | только по административному, но и по о экономическому статусу.
Слабость автономии местной администрации в моногородах проявляется в невысокой доле карьерных муниципальных чиновников среди мэров и в непродолжительности их пребывания в должности, что характерно и для оппонентов, и для ставленников хозяев градообразующих предприятий.
Литература
1. Рябова О. А. Градообразующие предприятия и политические процессы в малых промышленных городах Урала // Политическая наука. 2008. № 3. С. 224-235.
2. Тев Д. Как рекрутировались мэры региональных столиц в 2000-е годы // Общество и экономика. 2010. № 1. С. 125-141.
3. Тев Д. Б. Капитал и местная власть. К вопросу о предпосылках участия бизнесменов в городской политике // Элиты и власть в российском социальном пространстве / под ред. А. В. Дуки. СПб.: Интерсоцис, 2008. С. 225-265.
4. Чирикова А. Е. Социальная политика в малых российских городах: региональные варианты // Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах. Пермь: Изд-во купца Тарасова, 2007. С. 54-76.
5. Barnekov T., Boyle R., Rich D. Privatism and Urban Policy in Britain and the United States. Oxford: Oxford Univ. Press, 1989.
References
1. Ryabova O. A. Gradoobrazuyuschie predpriyatiya i politicheskie protsessy v malykh promy-shlennykh gorodakh Urala // Politicheskaya nauka. 2008. № 3. S. 224-235.
2. Tev D. Kak rekrutirovalis mery regionalnykh stolits v 2000-e gody // Obschestvo i ekono-mika. 2010. № 1. S. 125-141.
3. Tev D. B. Kapital i mestnaya vlast. K voprosu o predposylkakh uchastiya biznesmenov v gorodskoy politike // Elity i vlast v rossiyskom sotsialnom prostranstve / pod red. A. V.Duki. SPb.: Intersotsis, 2008. S. 225-265.
4. Chirikova A. E. Sotsialnaya politika v malykh rossiyskikh gorodakh: regionalnye varianty // Takaya raznaya Rossiya. Politicheskie protsessy i mestnye soobschestva v malykh gorodakh. Perm: Izd-vo kuptsa Tarasova, 2007. S. 54-76.
5. Barnekov T., Boyle R., Rich D. Privatism and Urban Policy in Britain and the United States. Oxford: Oxford Univ. Press, 1989.
