CC BY
161
УДК 335.075
мониторинг эффективности как способ оценки деятельности органов местного самоуправления в субъектах российской федерации
Н. а. ИСТОМИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: n_istomina_usue@mail. ru Уральский государственный экономический университет
В статье автором проанализированы общие подходы к формированию сводных докладов о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления в Свердловской области, а также содержание докладов за 2009 и 2010 гг. На основе анализа сделаны выводы о современной практике комплексной оценки деятельности органов местного самоуправления, о наиболее важных тенденциях развития муниципалитетов в регионе, о проблемах и перспективах.
Ключевые слова: муниципальное образование, орган местного самоуправления, деятельность, эффективность, оценка, сводный доклад, Свердловская область.
За последнее десятилетие в России на всех уровнях власти и управления были предприняты значительные усилия в направлении обеспечения прозрачности деятельности государственных органов и институтов, органов и институтов субъектов РФ и местного самоуправления. Кардинально изменился подход к раскрытию информации о деятельности органов власти и управления: если раньше такие сведения были доступны только для ограниченного круга, как правило, профессиональных пользователей, то на современном этапе (в том числе благодаря развитию информационных техно-
логий) информация стала доступной практически для всех жителей РФ, ее субъектов и отдельных муниципальных образований.
Одними из наиболее важных и значимых информационных ресурсов на уровне субъекта РФ, которые позволяют получить комплексное представление о состоянии дел во всех муниципальных образованиях региона, а также о наиболее важных проблемах муниципалитетов, являются результаты мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Относительно новое для нашей страны понятие - мониторинг эффективности деятельности -впервые было закреплено в Указе Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [1]. В соответствии с указом для всех муниципальных образований было введено требование о составлении особых документов - докладов глав местных администраций, которые должны были содержать стандартный набор показателей по всем направлениям деятельности органов местного самоуправления. С 2009 г. доклады составляются и предоставляются высшим исполнительным органам регионов (субъектов РФ), которые путем обобщения
- 19
сведений по всем муниципалитетам осуществляют подготовку и размещение на официальном сайте субъекта РФ сводных докладов о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления (для муниципальных образований типа «городской округ» и «муниципальный район») [1, ст. 3].
Основными целями мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления являются [2]:
1) системный анализ результативности управления в муниципальных образованиях;
2) выявление внутренних ресурсов для повышения качества и объема предоставляемых населению услуг;
3) дальнейшее совершенствование муниципального управления.
Исходя из глобального характера поставленных целей можно сделать вывод о том, что аналитические сведения, которые должны быть включены в отчетные документы по мониторингу эффективности деятельности органов местного самоуправления, должны стать отправной точкой для развития муниципальных образований и работы местных администраций на перспективу. Также очевидно, что сохранение в течение длительного времени низких показателей эффективности, отсутствие положительной динамики будут означать неспособность органов местного самоуправления выполнять возложенные на них функции.
Набор показателей, которые используются для подготовки докладов глав администраций муниципальных образований и сводного доклада по всем муниципалитетам региона, был определен в 2008 г. особым распоряжением Правительства РФ [3]. Эти показатели распределены по направлениям деятельности (сферам муниципального хозяйства), и в частности предусматриваются по следующим модулям (блокам):
• экономическое развитие;
• муниципальное управление;
• здравоохранение и здоровье населения;
• дошкольное образование;
• общее и дополнительное образование;
• физическая культура и спорт;
• жилищно-коммунальное хозяйство. Первоначально определенный состав показателей был подвергнут корректировке в 2009 г., поэтому проведение сравнительного анализа эффективности деятельности органов местного самоуправления
возможно на основе докладов о результатах с 2009 г. Важно обратить внимание на то, что значения показателей, достигнутые по итогам 2009 г. (первого года, за который была произведена оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в субъектах РФ по уточненному набору показателей), являются своеобразной отправной точкой, ориентиром, по отношению к которому будет в дальнейшем оцениваться изменение в динамике эффективности работы местных администраций.
Современная практика мониторинга эффективности предполагает, что в каждом субъекте РФ все главы муниципальных образований предоставляют доклады о достигнутых показателях для оценки эффективности деятельности за отчетный год и планируемых показателях на трехлетний период. Каждый такой доклад позволяет получить представление о состоянии дел, результатах финансово-экономической, управленческой деятельности только в одном муниципальном образовании (городском округе или муниципальном районе). Комплексный мониторинг эффективности, сравнительная оценка результатов, достигнутых всеми муниципалитетами региона, возможны только при формировании сводных докладов (которые на базе сведений по всем муниципалитетам составляются органами государственной власти региона).
В Свердловской области составление сводного доклада о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов возложено на Министерство экономики Свердловской области [2].
На основе сравнительного анализа сводного доклада за 2010 г., основные показатели которого представлены в табл. 1 и 2, проанализируем эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Свердловской области.
В табл. 1 приведены показатели уровня экономического развития городских округов и муниципальных районов. Как можно заметить, принципиально важное значение для муниципальных образований имеют показатели, связанные с состоянием автомобильных дорог, транспортной доступностью и уровнем заработной платы работников муниципальных учреждений, а также крупных и средних предприятий.
Из анализа данных табл. 1 видно, что показатели экономического развития муниципальных образова-
Таблица 1
Достигнутые показатели экономического развития муниципальных образований Свердловской области в 2009 и 2010 гг. [4, 5]
2009 г. 2010 г.
Показатель Среднее Mаксимальное Среднее Mаксимальное
значение значение значение значение
Доля автомобильных дорог местного значения (%),
в отношении которых произведен:
капитальный ремонт 0,7 15,1 1,26 58,8
текущий ремонт 2,22 18,0 4,36 Не указано
Доля населения, проживающего в населенных 1,57 0 1,72 0
пунктах, не имеющих регулярного автобусного
или железнодорожного сообщения с администра-
тивным центром муниципального образования
Отношение среднемесячной номинальной начис- 84 180 77,5 103,7
ленной заработной платы работников муниципаль-
ных учреждений к среднемесячной начисленной заработной плате работников
крупных и средних предприятий, %
Среднемесячная номинальная начисленная 18 402 27 603 16 367 31 260
заработная плата работников крупных и средних
предприятий, руб.
Средняя заработная плата в муниципальных уч-
реждениях, руб.:
врача 32 811 52 512 32 806 49 172
среднего медицинского персонала 16 606 19 660 16 786 Не указано
учителя 15 254 Не указано 22 399 25 328,7
ний Свердловской области имеют высокую степень дифференциации. По уровню заработной платы работников крупных и средних предприятий отклонение максимального значения от среднего значения составило в 2009 г. около 50 %, а в 2010 г. - около 100 %. При этом следует отметить, что минимальные значения показателей заработной платы в 2010 г. составили, соответственно, 9 455 и 9 985 руб. в мес., что практически в 2 раза ниже среднего значения и практически в 3,5 раза ниже максимального значения.
Безусловно, заработная плата на предприятиях муниципального образования не является показателем, который зависит исключительно от деятельности местной администрации и лично главы муниципального образования. Этот показатель подвержен воздействию многих факторов, в частности конъюнктуры рынка сбыта товаров, платежеспособного спроса, ценовой политики компаний и др. Вместе с тем уровень заработной платы - ключевой параметр уровня жизни населения в городском округе (муниципальном районе), поэтому именно его динамика является индикатором успешности муниципального образования. Органы местного самоуправления совместно с руководством предприятий должны использовать все имеющиеся возможности для роста заработной платы.
Непосредственно от состояния местного бюджета и политики муниципального образования в целом зависят показатели заработной платы работников учреждений социальной сферы. Из анализа данных табл. 1 также видно, что средняя заработная плата специалистов здравоохранения среднего звена, а также учителей сопоставима (в 2010 г. - превышает) с размером средней заработной платы работников крупных и средних предприятий. Важно отметить, что средняя заработная плата врача в муниципальных образованиях Свердловской области выше среднего показателя среди работников крупных и средних предприятий.
Обращает на себя внимание тот факт, что в сферах, где заработная плата работников обеспечивается за счет бюджетных средств, уровень вознаграждения в муниципальных образованиях может быть даже выше, чем заработная плата работников крупных и средних предприятий. Так, максимальное процентное отношение размера заработной платы в муниципальном секторе к размеру заработной платы в коммерческом секторе в 2009 г. составило 180 %, в 2010 г. - 103,7 %. Только по четырем муниципальным образованиям области в 2010 г. заработная плата работников муниципальных учреждений отличалась от заработной платы
-21
работников крупных и средних предприятий на 44-56 % (в меньшую сторону) [5].
Важным показателем экономического развития муниципальных образований является состояние автомобильных дорог и осуществление мероприятий по ремонту дорог. По данным табл. 1, процент дорог, отремонтированных как в 2009 г., так и в 2010 г., в среднем по области ниже нормативного процента (8-10 %). Причем наиболее остро складывается ситуация с капитальным ремонтом дорог: кроме того, что муниципальными образованиями в среднем не достигается нормативный показатель по доле отремонтированных дорог, в 50 муниципальных образованиях в 2009 г. и в 52 муниципалитетах в 2010 г. капитальный ремонт дорог не производился вообще [4, 5].
Причиной низких показателей по ремонту дорог, безусловно, является недостаточное бюджетное финансирование. Практически все муниципальные образования региона в большей степени проводят ремонт дорог за счет средств областного и федерального бюджетов. Тем не менее усилия органов местного самоуправления в этом направлении должны быть более существенными, так как дороги обеспечивают комплексное социально-экономическое развитие, статус и репутацию муниципального образования.
В качестве положительной тенденции важно отметить, что в рассматриваемый период имели место усилия органов местного самоуправления при поддержке органов власти региона в плане решения наиболее актуальных проблем муниципального развития. В частности, снижение доли населения муниципалитетов, не имеющего возможности автомобильным или железнодорожным транспортом добраться до административного центра своего
муниципального образования, было обеспечено за счет открытия новых автобусных маршрутов.
Помимо представленных в табл. 1 показателей, в блок индикаторов экономического развития муниципальных образований входят показатели в сфере сельского хозяйства, малого и среднего предпринимательства, инвестиционной привлекательности.
В табл. 2 приведены показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления -результаты социологических опросов населения городских округов и муниципальных районов Свердловской области за 2009-2010 гг.
Проведение социологических опросов населения и использование их результатов при оценке эффективности деятельности органов власти и управления всех уровней в целом, а органов местного самоуправления в частности, является относительно новым приемом. Безусловно, при оценке полученных результатов социологических исследований следует принимать во внимание погрешности, обусловленные качеством применяемых при опросах анкет, затруднения граждан, впервые сталкивающихся с необходимостью оценки результатов работы местных администраций. Тем не менее результаты, представленные в табл. 2, качественно характеризуют состояние дел в муниципалитетах Свердловской области.
Из анализа данных табл. 2 видно, что наиболее высокий уровень удовлетворенности населения характерен для показателя «качество дошкольного образования» (в 2009 и 2010 гг. к верхней планке результатов относятся как минимальные, так и максимальные значения). Также в целом высоко граждане оценили в 2010 г. качество услуг в сфере общего образования, а в 2009 г. - качество медицинской помощи. Достаточно низкий уровень характерен для показателя «качество услуг в сфере
Таблица 2
Результаты социологических опросов населения городских округов и муниципальных районов Свердловской области за 2009-2010 гг. [4, 5]
2009 г. 2010 г.
Показатель Минимальное Максимальное Минимальное Максимальное
значение значение значение значение
Процент удовлетворенности населения де-
ятельностью учреждений социальной сферы и
органов местного самоуправления:
медицинской помощью 52 98 42 95
качеством дошкольного образования 47 96,6 61,8 99
качеством общего образования 42 96,2 60 97
деятельностью органов местного 43 92 40 80,2
амоуправления
качеством предоставляемых услуг в сфере 28 100 42,6 91
культуры (культурного обслуживания)
культуры» несмотря на частный максимальный 100 %-ный результат.
Важно обратить внимание на динамику показателей в табл. 2. В 2010 г. по сравнению с 2009 г. увеличился процент удовлетворенности граждан качеством услуг в сфере общего и дошкольного образования, а также в сфере культуры (значительно вырос минимальный процент удовлетворенности). Это следует трактовать в том числе как успех для местных администраций (хотя, несомненно, достаточно низкий минимальный процент - тревожный сигнал как для местных, так и для региональных органов и институтов).
Также фактором тревожности является сохранение на практически одинаковом уровне степени удовлетворенности населения качеством деятельности собственно органов местного самоуправления. Именно для этого показателя характерны самые низкие значения - как минимальные, так и максимальные - в 2010 г. Это означает, что работа местных органов управления в части решения актуальных проблем граждан является недостаточно эффективной, открытой и быстрой. Преодоление этой проблемы следует рассматривать как важную цель деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
Предусмотренные в перечне показателей оценки эффективности деятельности показатели в сферах: здравоохранение и здоровье населения, дошкольное образование, общее и дополнительное образование, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство - не могут быть представлены в динамике за 2009 и 2010 гг., так как в сводном докладе Свердловской области за
2010 г. (который размещен на официальном сайте правительства региона) приведен гораздо меньший перечень показателей, чем в 2009 г. По этой причине в табл. 3 представлены отдельные показатели по всем указанным группам только за 2010 г.
Представленный набор показателей достаточно четко отражает идею всесторонней оценки ситуации в муниципальных образованиях, которая прослеживается во всех документах, связанных с оценкой эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в субъектах РФ. Как проблему (на основании данных табл. 3) следует оценить (в среднем) высокий удельный вес детей от 1 года до 6 лет, ожидающих путевок в детские сады, и низкую долю населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом. Также вызывает вопросы высокая стоимость содержания койки в муниципальных учреждениях здравоохранения (в некоторых муниципальных образованиях).
Кроме исключительно практической цели -получение комплексного представления об эффективности деятельности органов местного самоуправления через систему социальных, экономических, социологических и прочих показателей -мониторинг эффективности призван способствовать повышению эффективности деятельности, в том числе через распределение стимулирующих грантов лучшим муниципальным образованиям. Рекомендации о выделении таких грантов за счет средств бюджетов субъектов РФ содержались в Указе Президента РФ [1].
По итогам 2010 г. гранты на общую сумму 30 млн руб. были предоставлены пяти лучшим муни-
Таблица 3
Достигнутые показатели муниципальных образований в сферах: здравоохранение, образование, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство в 2010 г. [4, 5]
Показатель 2010 г.
Среднее значение Минимальное/ максимальное значение
Охват населения профилактическими осмотрами на туберкулез, % 72 Не указано
Стоимость содержания койки в учреждениях здравоохранения, руб. /год 471,29 166,2 / 1 075,5
Число случаев смерти лиц в возрасте до 65 лет, чел., всего Не указано 272 / 1 741,8
Удельный вес детей в возрасте от 1 до 6 лет, стоящих на учете для определения в дошкольные образовательные учреждения, в общей численности детей, % 25,61 Не указано
Доля лиц, сдавших ЕГЭ по русскому языку и математике, в общей численности выпускников общеобразовательных учреждений, % 95,63 Не указано
Удельный вес населения, регулярно занимающегося физической культурой и спортом, в общей численности населения, % 16,5 4,8 / 21,9
Удельный вес многоквартирных домов, выбравших управляющие организации частных форм собственности как способ управления, % 25-50 Менее 25 / Более 50
ципальным образованиям Свердловской области: городским округам Нижний Тагил, Богданович и Среднеуральск, Арамильскому городскому округу, Камышловскому муниципальному району [5]. Эти муниципальные образования были объявлены лучшими в сводном рейтинге муниципалитетов (в пяти группах по численности населения).
Процедура оценки - мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления за 2009-2010 гг. - позволила выявить «болевые» точки в социально-экономическом развитии муниципальных образований, оценить средний уровень состояния важнейших сфер муниципального хозяйства и определить задачи на будущее. Общим вектором этих задач следует считать устранение причин недостаточно высоких показателей по всем направлениям, распространение примеров лучшей практики деятельности ведущих муниципалитетов на все территории области, в целом - повышение качества жизни населения, стабильное развитие экономики региона.
По мнению автора, мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления -это процесс, который должен учитывать ряд важных обстоятельств.
Во-первых, большой набор показателей, относящихся к различным сферам муниципальной деятельности, не связанным между собой. Это предъявляет высокие требования к деятельности всех отделов администраций муниципальных образований, которые должны ответственно подходить к определению всех цифр, включаемых в доклады глав администраций (которые являются основой для подготовки сводного доклада по области).
Во-вторых, необходимость учета специфики муниципальных образований, которая при одной и той же величине показателя делает их несопоставимыми для разных муниципальных образований. Также важно принимать в расчет объективно более высокие значения показателей для сельских территорий (например в 2010 г. именно для сельских территорий были характерны высокие объемы скорой медицинском помощи, значительно превышающие нормативные показатели) [5].
В-третьих, многие показатели эффективности достигаются муниципальными образованиями за
счет целевых трансфертов из областного бюджета (например капитальный ремонт дорог), которые предоставляются не всем территориям и не в каком-либо одинаковом проценте; также важно учитывать дотационность муниципальных образований как фактор, ограничивающий возможность достижения ими параметров эффективности.
Практика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления в России находится на начальной стадии развития. В течение трех лет всеми территориями страны готовятся разнообразные отчеты, анализируются индикаторы, вводятся меры стимулирования. Этот процесс должен избежать стремления к формализму и субъективности, должен стать реальным инструментом роста и развития страны.
Список литературы
1. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607.
2. О формировании сводного доклада Свердловской области о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области: постановление Правительства Свердловской области от 24.02.2009 № 196-ПП.
3. Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов: распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р.
4. Сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области, за 2009 г. URL: www. midural. ru.
5. Сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области, за 2010 г. URL: www. midural. ru.
