CC BY
30
МОДИФИКАЦИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В КОНТЕКСТЕ ИМПЕРАТИВ ГЛОБАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ
О. н. бабурина,
кандидат экономических наук, доцент Морская государственная академия им. адмирала Ф. Ф. ушакова
Процесс глобализации, разрушающий границы национальных государств и одновременно связывающий их прочными торговыми, финансовыми, политическими, культурными и другими связями, — наиболее характерный, основополагающий в современном мире. Глобализация усиливает общую неравномерность и противоречивость в мировом развитии и остро проявляет социально-экономические различия не только между странами, но и регионами и гражданами в пределах одного государства. Повсюду, даже в развитых странах, есть «жертвы» глобализации, это могут быть как регионы, так и люди, которые потеряли работу в результате перемещения целых отраслей в наименее развитые страны и по каким-то причинам (возраст, образование и др.) не сумели реализовать себя на резко изменившемся рынке труда. В силу неравномерного распределения экономического выигрыша от функционирования глобальных рынков тенденция к глобализации приводит к усилению неравенства между регионами. В таком случае задача государства — повысить эффективность своего участия в глобальной экономике, подойти к глобализации как источнику дополнительных возможностей, а не угроз, найти и усилить позитивные и устранить негативные моменты в национальной экономике.
Глобализация не только требует кардинального пересмотра роли государства в экономике, но и предъявляет требования к перманентной модификации модели государственно-территориального устройства для предотвращения резкого разрыва территорий по уровню социально-экономического развития. Россия, сравнительно молодое федеративное государство, имеет промежуточное, переходное устройство, а углубляющиеся и расширяющиеся процессы глобализации требуют формирования новых конкурентоспособных форм территориальной организации. Поэтому решение этой проблемы приобретает для нее особую актуальность.
После распада СССР у России теоретически при выборе территориально-политического устройства были возможны два противоположных варианта: создание унитарного или федеративного государства. Первый вариант более приемлем для мононациональных государств (например, Франции, Великобритании, Италии, Швеции, Японии и др.), поэтому для многонациональной России наиболее подходящим представлялся второй вариант. Федерация в большинстве случаев возникает в государствах с многонациональным и (или) многоконфессиональным составом населения, являясь наиболее приемлемой и равноправной формой совместного проживания различных народов и (или) приверженцев различных религий. Как показала история, Советский Союз, хотя и считался федерацией пятнадцати федеративных республик, был таковым только формально и держался на жесткой вертикали партийной власти. Поэтому при формировании новой конструкции Российской Федерации неизбежно возникли проблемы и противоречия.
Выбор парадигмы государственного устройства России осложнялся не только обширной территорией, которая занимает 17,078 млн. км2 или 1/7 часть суши всей планеты, но и с проживанием на ней более ста национальностей. На момент формирования Российской Федерации число ее субъектов составляло 89, проблема управления таким многосубъектным государством была осложнена национальным вопросом. Около половины всех субъектов — национальные государственные образования, причем в некоторых из них национальный фактор является не демографическим, а политическим (например, в Адыгее). «Многие национальные регионы существуют как бы в разных эпохах, что ведет к совершенно различному материальному достатку, к различному восприятию действительности, соответствующему различным цивилизационным ценностям. Этот фактор создает
для государственной власти огромные трудности при налаживании и поддержании внутренних взаимосвязей» [4, с. 53].
В условиях кардинального изменения всех сторон экономической и политической жизни Россия выбрала модель федеративного государства. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. ознаменовала начало зарождения нового российского федерализма. Подписание Федеративного Договора 31 марта 1992 г. установило неравный статус его субъектов, но позволило устранить центробежные тенденции (в этот момент появилась знаменитая фраза: «каждому субъекту — столько суверенитета, сколько он сможет проглотить»).
Принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации и закрепление в ней принципа равенства субъектов Российской Федерации как по отношению друг к другу, так и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти открыли возможности укрепления российского федерализма.
До недавнего времени термины «федерация» и «федерализм» чаще всего не разграничивались и использовались как синонимы. В последнее время в литературе отмечается разведение этих понятий. Как объяснял Э. В. Тадевосян: «Потребность в таком разграничении связана с двумя основными моментами: с недопустимостью отождествления, с одной стороны, федерации как реально существующей формы политико-территориальной организации государства с федералистскими идеями, взглядами, доктринами, а с другой — уже сложившейся федерации и такого переходного состояния государства, когда оно еще не может быть признано федерацией, но уже имеет и все больше накапливает федеративные черты, признаки, т. е. развивается по пути федерализации» [5, с. 18].
Таким образом, можно сказать, что федерация — форма государства, а федерализм — это не только комплекс идей, теорий, доктрин, но и реальная политика и практика создания, построения, функционирования и развития федеративного государства. Из этого следует, что понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Понятие «федерализм» выступает как более широкое по отношению к понятию «федерация» еще и потому, что охватывает и те процессы федерализации, которые происходят в масштабах унитарного государства или конфедерации при переходе к федеративному устройству. Но здесь стоит подчеркнуть, что федерализация — это не федерация, а процесс движения
к федерации, который может привести, а может и не привести к федерации.
Аналогичную точку зрения в отношении разграничения понятий: «федерализация», «федерализм» и «федерация» выражает исследовательская группа под руководством В. Е. Чиркина: первое — «процесс, динамика; второе — состояние, единство децентрализации и централизации, способ разрешения конфликтов и одновременно координации. Федерация — форма государственно-территориального устройства» [1, с. 5].
Современный федерализм — сложное, многомерное и неоднозначное явление. В мире насчитывается более 20 федераций, расположенных на пяти континентах, с населением около 2 млрд чел. Федерализм оказался жизненно стойкой формой государственного устройства. Примечательно, что из большой «восьмерки» четыре государства: США, Германия, Канада и Россия — являются федерациями. Среди развивающихся стран самой мощной федерацией с населением свыше 1 млрд чел. является Индия.
По характеру и степени развития федеративных отношений страны с федеративным устройством можно разделить на три группы: развитые или сложившиеся, устоявшиеся, развивающиеся и складывающиеся. США относятся к развитым федеративным образованиям и задают «моду» в эволюции и совершенствовании современного федерализма.
Федерация как тип государственного устройства исторически утвердилась на стадии становления капитализма. Первое федеративное государство — Соединенные Штаты Америки было установлено в соответствии с Конституцией 1787 г. Национально-этнические различия в составе населения не получили отражения в государственной структуре США. Основоположники американской федеративной системы (А. Гамильтон, Д. Джей, Д. Мэдисон) предложили, что федеральное правительство осуществляет лишь переданные ему функции, в то время как штаты сохраняют за собой всю «остаточную власть».
В настоящее время широкое распространение приобрели четыре концепции федерализма — договорная, централистская, кооперативная и конкурирующего федерализма, которым соответствует определенный механизм взаимодействия властных структур разных уровней.
Концепция договорного федерализма рассматривает федерацию в виде объединения государств, которые передали на основе договора некоторые права центральному правительству.
Централистская концепция федерализма основывается на том, что социально-экономическая и политическая жизнь должна основываться на решениях общефедеральных органов. «Исходным положением этой формы федерации является тезис о том, что только народ страны образует единственно законный источник суверенной власти, и поэтому правительство, пользующееся поддержкой большинства населения, должно быть верховным над правительствами субъектов федерации» [3, с. 402].
Третья концепция — кооперативная основывается на социально-экономическом сотрудничестве между федеральным центром и субъектами федерации. Особое внимание в этой модели уделяется взаимовыгодному сотрудничеству между властными структурами государства. Впервые это понятие появилось в 1930-х гг. в американской политико-правововой литературе. Эта концепция доминирует в немецкой конституционной практике. В связи с тем, что концепция требует партнерства двух властей — федеральной и субъектов федерации, в конституциях выделилась сфера совместного ведения федерации и ее субъектов. Эта концепция получила широкое распространение на протяжении второй половины ХХ в.
В связи с активизацией процессов глобализации и критического переосмысления опыта кооперативного федерализма возникла концепция конкурирующего федерализма. Идея этой концепции появилась в канадской и американской литературе в 1980-х гг. (родоначальники — канадский экономист А. Бретон и американский политолог Т. Дай).
Суть концепции заключается в том, что «...на смену поддержке отсталых регионов приходит поощрение наиболее динамичных, максимальное развитие их конкурентоспособности с целью привлечения новых инвестиций. Конкурирующий федерализм предполагает соперничество различных органов власти, смоделированное в какой-то мере по аналогии со свободным рынком. Если кооперативный федерализм сориентирован на интересы органов власти, то конкурирующий федерализм (по крайней мере теоретически) в первую очередь призван заботиться об удовлетворении потребностей граждан» [1, с. 6].
В современных федерациях, как правило, используются элементы как конкурирующего, так и кооперативного федерализма. Основные черты современного федерализма заключаются в следующем. Во-первых, это разделение властей по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали (что и составляет ядро
понятия «федерализм»), сопровождающаяся повторяемостью структур власти на разных уровнях. Разделение это не может быть одним на все времена и представляет собой процесс, т. е. подвергается периодической корректировке в установленном законе порядке.
Во-вторых, наличие уровня местного самоуправления, без которого федерализм существовать не может. Естественно, что в основании всего здания федерализма лежат права человека, именно их обеспечение является той целью, ради которой существует федерализм, и тем фактором, который обеспечивает содержание и смысл федерализма.
В-третьих, однородность субъектов федерации — среди них не могут одновременно находиться, например, республики и монархии. В то же время это не значит, что субъекты федерации абсолютно тождественны во всех отношениях. Они могут существенно различаться по территории, численности населения, уровню экономического развития и соответственно иметь, например, разное представительство в законодательной власти. Но юридически они всегда равнозначны. Обеспечение этой равнозначности есть особый предмет техники федерализма, что сопровождается непрерывным процессом преодоления асимметричности субъектов, свойственной в той или иной мере практически любой федерации.
В глобальной экономике органы власти федерации и субъектов федерации должны разработать такую стратегию развития, которая бы усилила сравнительные и конкурентные преимущества регионов и снизила бы издержки глобализации. Эффективность реагирования на вызовы глобализации будет зависеть от системы взаимоотношений между региональными и федеральными органами власти. Федерация только тогда стабильна, когда она демонстрирует свое преимущество по сравнению с независимым существованием ее субъектов. Для этого федерация должна перманентно эволюционировать и разрабатывать стратегии развития с учетом императив, вызовов и тенденций глобальной экономики. Это подтверждает пример федеративного развития США.
На протяжении 220 лет своей истории со времени образования США штаты упорно противостояли «центростремительным» действиям Вашингтона. В начале ХХ в. в связи с бурным развитием государственно-монополистического капитализма процессы централизации взяли вверх над штатами. Процесс «возрождения штатов» стал набирать обороты в 1970-х гг. и в последние три десятилетия
приобрел устойчивую тенденцию. «В финансовом отношении он опирался на более высокие темпы роста доходов на уровне штатов по сравнению с федеральным уровнем... В целом устойчивость процесса «возрождения штатов» связана с такими тенденциями, как совершенствование структуры управления в штатах и на местах, существенное улучшение конституционного законодательства в штатах, рост дефицита федерального бюджета, а с ним и общее разочарование американцев в федеральных институтах власти и рост надежд, связанных с решением своих проблем на уровне штатов» [7, с. 75].
Важной чертой американского федерализма стало участие штатов в международных отношениях. В 1960-х гг. «.лишь у трех штатов были свои представительства за рубежом, в 1985 г. уже 29 штатов имели 55 своих зарубежных представительств за границей на постоянной основе, а в начале 1990-х гг. 43 штата располагали сетью из 163 международных агентств и миссий» [7, с. 75]. В условиях глобализации, прежде всего мирохозяйственных связей, ожесточенной конкуренции за рынки сбыта продукции и приложения капиталов правительство США стало использовать субъекты федерации как относительно самостоятельный, независимый и дополнительный канал своей политики, в частности внешнеэкономической.
В США, так же как и в России, существует резкое неравенство в социально-экономическом положении субъектов. Часть штатов смирилась с ролью бедных и зависящих от финансовой помощи центра, что дает ему возможность оказывать влияние на их политику. Вместе с тем финансовая помощь выполняет функцию перераспределения ВВП для балансирования пропорций отраслевого и регионального развития.
В мире нет двух одинаковых федераций, однако самые общие принципы отношений «федеральный центр — субъекты федерации» одинаковы во всех федеративных государств. Современное федеративное устройство России представлено «единством в многообразии». Единство выражается в государственном суверенитете федерации в целом, в единой природе государственной власти федерации и ее субъектов, а многообразие в существовании различных видов субъектов федерации.
В настоящее время для российского федерализма характерны тенденции централизации и даже унитаризации, что выражается в перераспределении полномочий в пользу федеральных органов государственной власти. «Повсеместно наблюда-
ется экспансия федерального законодательства в сферу ведения регионов, захватывающая все новые области традиционно региональной и местной компетенции. Этот процесс сопровождается падением качества законодательства.. В то же время опыт разграничения компетенции в настоящее время характеризуется тенденцией «рассеивания»: ни центр, ни регионы не стремятся взять дополнительные полномочия, подобный путь формирования компетенционной сферы ведет к отставанию регионов в социально-экономической сфере и раздуванию федеральных органов управления, занимающихся неэффективным хозяйствованием в регионах» [1, с. 12].
Почему политика регионального выравнивания должна занимать особое место в экономических взаимоотношениях внутри федеративных государств обосновывает О. В. Черковец: «Социальные цели такого выравнивания — обеспечение всем гражданам страны (независимо от места их проживания) примерно одинакового уровня государственных услуг, предотвращение нерациональной межрегиональной миграции населения, неизбежно возникающей в случае наличия сильных диспропорций в социально-экономическом развитии конкретных регионов единой страны» [6, с. 47]. Действительно, именно нерациональная межрегиональная миграция населения приводит нередко к межнациональным конфликтам, проблемам и противоречиям на пути строительства федеративного государства.
Глобализация требует новых подходов к формированию стратегии российского федерализма и определенной децентрализации. Регионы становятся все более разнообразными, усиливается их диверсификация, становится все труднее управлять ими из центра, применяя традиционные методы.
Федерализм не является сугубо внутригосударственным явлением, он получает все большее распространение в межгосударственных отношениях. Сильны федералистские тенденции в современной Европе (Европейский союз) и Юго-Восточной Азии (АСЕАН). Федерализм становится ведущей тенденцией в развитии современной государственности и приобретает глобальный характер.
В условиях глобализации принцип федерализма может иметь различное институциональное воплощение, эволюционировать, но при этом часть принципов должна оставаться неизменной. Сюда можно отнести соблюдение принципов федеральной конституции, сокращение диспропорций в социально-экономическом развитии ее субъектов
и обеспечение равных минимальных стандартов гражданам, проживающим на территории разных субъектов федерации.
Необходимо так умело модифицировать российский федерализм, чтобы из чисто правового феномена (формы государственного устройства) превратить его в эффективное средство решения многочисленных социально-экономических проблем, как это сумели организовать развитые государства (Канада, Швейцария, Австралия).
Усиление роли не только государств, но и регионов-субъектов в мировом хозяйстве — одна из устойчивых тенденций глобализации. В настоящее время регион рассматривается как активный конкурентный субъект, а не только как среда функционирования фирм. Уходит в прошлое мнение, что регион выступает лишь средой конкуренции, а непосредственно конкурентами являются фирмы. Сами регионы в настоящее время выступают как предприниматели, для реализации целей которых необходимо обладать конкурентоспособностью.
«Процессы, протекающие в современной глобальной экономике, таят в себе и огромные выгоды, и разрушительные риски. И от того, насколько правильно выбираются приоритеты и точки опоры в этой высокодинамичной среде, зависит, сможет ли Россия занять достойное место в мировой экономической системе» [2, с. 9]. Пока же мы, россияне, по результатам Глобального раунда Программы
международных сопоставлений, вычисленных и опубликованных Всемирным банком, по уровню жизни, если в качестве критерия взять подушевой показатель ВВП, уступаем Экваториальной Гвинее и занимаем 51-е место в мире (в 2005 г. ВВП на душу населения в России составил 11 861 долл. или 28,5 % от уровня США) [8].
ЛИТЕРАТУРА
1. Глобализация и федерализм // Государство и право. 2007. № 7. С. 5—16.
2. Ершов М. В. Россия и рычаги глобализаци-онной политики // Мировая экономика и международные отношения. 2002. № 5. С. 3—9.
3. Ирхин Ю. В. Политология: Учебник /Ю. В. Ир-хин. — М.: Издательство «Экзамен», 2007. — 894 с.
4. Павлов Н. В. Германский федерализм: опыт реформирования // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 10. С. 53—63.
5. Тадевосян Э. В. К вопросу о характере государственной власти субъекта Российской Федерации // Государство и право. 2002. № 3. С. 17—26.
6. Черковец О. В. Экономика и политика федеративного государства // Российский экономический журнал. 2002. № 7. С . 43-52.
7. Шило В.Е. Американский федерализм на рубеже столетий // США-Канада: экономика, политика, культура. 2002. № 1. С. 61-77.
8. http://www.gks.ru/bgd/free/b04_03/IssWWWexe/.
Подписка eUBRARy.RU
Теперь журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
