CC BY
33
References:
1. Teslenko P. Evolutionary development of project-oriented organization. Project Management: Status and prospects: Materials of IX International scientific-practical conference, - 2013, - P. 334-336.
2. Project management in the medical business and health care6 available at: URL: http://medvoprosy.com/pro-ektnoe-upravlenie-v-meditsinskom-biznese-i-zdravoohranenii/last visited on - Aprel 07, - 2016.
3. Rudenko S. V., Romanenko N. V. Portfolio-oriented management in health care. East European journal of advanced technologies, - (1/5 (49)), - 2011, - 62-63.
4. Lepskiy V. V. Current state and prospects of development management branch of medicine, - 2015, - 213.
5. Masoud Aghzafi Ali A. Sultan. The formation of a portfolio of small medical companies on the basis of opportunistic campaign. The Dissertation on competition of a scientific degree of candidate of technical Sciences, available at: URL: http://ubgd.lviv.ua:8080/bitstream/handle/123456789/609/%D0%A1%D1%83%D0%BB%D1%82%D 0%B0%D0%BD%D0%9C%D0%B0%D1%81%D0%B0%D1%83%D0%B4_dis.pdf?sequence=1&isAllowed=y, last visited on - Apr 01, - 2016.
6. Chimshir V. Elements of project-oriented management of processes of functioning of complex systems are embedded at the design stage, Bulletin of the Odessa national Maritime University, - (31), - 2010, - 190-196.
7. Teslenko P., Voznyi A., Baryshnicova V., Fesenko T. Two-level project management system. Nowoczesna edu-kacja: filozofia, innowacja, doswiadczenie - Lódz: Wydawnictwo Naukowe Wyzszej Szkoly Informatyki i Umiejçtnosci, - (1 (5)), - 2016, - 156-162.
8. Danchenko O.: Project risk management methods. News of Science and Education, - (4 (4)), Sheffield, UK, -2014, - 68-71.
9. Lepskiy V. V. Project approach to medical sector reform, Visnyk Cherkaskogo Dergavnogo Tehnologichnogo Universytetu (Seria «Technical sciencies»), - 3, 47-52.
10. Bushuev S. D., Bushueva N. S., Babaev I. A. Creative technologies of project and program management: monograph, Sammit-Kniga, - 2010, - 768.
11. Kim E. A. Implementation of large-scale innovative projects based on strategic partnership in project-oriented companies. available at: URL: http://guu.ru/files/referate/2015/kim_e_otz_nau.pdf.
12. Teslenko P. A., Gogunskiy V. D. Trajectory of project development as an organizational and technical system in a multidimensional space of variables, «Management of projects for the development of society»: Materials ofVI International conference, KNUBA, - 2009, - 188-189.
13. Kozlov A. S. Methodology of portfolio and program management: monograph, FLINTA, - 2011, - 194.
14. Illarionov A. V., Klimenko E.Yu. Project Portfolio: Strategic Management Tool, Alpina Publisher, - 2013, - 312.
DOI: http://dx.doi.org/10.20534/EJEMS-17-2-26-31
Melnichuk Larisa Mykhailovna, PhD in public administration, National Academy for Public Administration under the President of Ukraine, Doctoral candidate of social and humanitarian politics department, E-mail: [email protected]
Modernization of public administration of the social development of regions in the context of the reform of decentralization in Ukraine
Abstract: The key vectors of modernization of public administration of the social development of regions are examined in the article. The specific proposals for improving the institutional, functional, organizational and financial bases of state-management influence on social processes in the regions are substantiated. Keywords: decentralization, social development of regions, public administration, local self-governance.
Мельничук Лариса Михайловна, кандидат наук государственного управления, Национальная академия государственного управления
при Президенте Украины, докторант кафедры социальной и гуманитарной политики,
E-mail: [email protected]
Модернизация государственного управления социальным развитием регионов в контексте реформы децентрализации в Украине
Аннотация: В статье рассматриваются ключевые векторы модернизации государственного управления социальным развитием регионов. Обоснованы конкретные предложения по усовершенствованию институционально-функциональных, организационных и финансовых основ государственно-управленческого влияния на социальные процессы в регионах.
Ключевые слова: децентрализация, социальное развитие регионов, государственное управление, местное самоуправление.
Постановка проблемы. Децентрализация выступает одним из приоритетных принципов организации и функционирования публичной власти, диктуется мировым опытом и международными обязательствами Украины, что отражено в ключевых документах государственной политики страны, прежде всего, Стратегии устойчивого развития «Украина-2020» [3]. Кроме того, она является одной из составляющих проведения почти всех отраслевых реформ. При этом, важным фактором успешного осуществления социального реформирования выступает обоснование ключевых направлений модернизации государственного управления социальным развитием регионов, что актуализирует тематику данного исследования.
Анализ последних публикаций и выделение нерешенных ранее частей общей проблемы. Вопросы децентрализации выступают синтетической научной проблемой, находятся на срезе многих общественных наук и являются тематикой многочисленных публикаций исследователей в области социальной и региональной политики. Однако, вне поля зрения научного сообщества остаются вопросы определения роли децентрализации власти в формировании основ качественного обновления государственного воздействия на социальные процессы региональных систем, что обусловливает цели данной публикации.
Цель и задачи исследования. На основании анализа осуществления реформы децентрализации власти в Украине, определить ключевые векторы модернизации государственного управления социальным развитием регионов, выработать предложения по усовершенствованию институционально-функциональных,
организационных и финансовых основ государственно-управленческого влияния на социальные процессы в регионах.
Изложение основного материала. В отечественных условиях реформа децентрализации власти предусматривает передачу значительных полномочий и бюджетов от государственных органов органам местного самоуправления, обеспечения способности местного самоуправления и построение эффективной системы территориальной организации власти в Украине, реализация в полной мере принципов субсидиарно-сти, всеохватности и финансовой самодостаточности местного самоуправления [3]. Соответственно децентрализация предполагает проведение «институциональной реструктуризации» государственного управления путем перераспределения власти, ресурсов и ответственности между институтами государства и местного самоуправления. Следовательно, органы местного самоуправления, в том числе территориальные громады (Согласно законодательству территориальная громада — это жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр), должны стать фактически субъектами государственного управления в целом и социальным развитием регионов, в частности.
В свою очередь, смещение центра тяжести на уровень громады определенной территории, усиление его роли и ответственности во всех сферах жизнедеятельности, в том числе социальной, предусматривает
формирование управленческой способности громад эффективно и ответственно распоряжаться полномочиями и предоставленными ресурсами для их осуществления в социогуманитарной сфере.
Основным механизмом формирования способных территориальных громад Украина избрала их добровольное объединение, процесс которого регламентируется на законодательном уровне [7]. Разработана Методика формирования способных территориальных громад, приняты областными советами и утверждены правительством страны перспективные планы формирования территорий громад для 23 областей (кроме Закарпатской) [1].
Однако, несмотря на то, что за три года проведения реформы объединилось 366 громад городов, поселков и сел, процесс объединения значительной их части состоялся без учета требований Методики по их формированию, соответственно по своим характеристикам они практически не отличаются от большинства существующих (не объединенных) громад. Кроме того, это только половина громад от утвержденного перспективными планами количества. При этом по оценкам экспертов перспективными планами охвачено всего лишь 65% территории страны [5, 408]. Возникли также дисбалансы в системе «ресурсы-полномочия»: средства для предоставления образовательных, медицинских и других услуг предусмотрены в бюджетах объединенных громад, но полномочия по управлению соответствующими учреждениями фактически сосредоточены в структуре районных государственных администраций или зависят от решений районных советов.
Следовательно, для решения указанных и предупреждения возникновения новых проблем в процессе дальнейшего реформирования территориальных громад актуализируется необходимость дальнейшего совершенствования нормативно-правового поля их добровольного объединения, а также активизации организационной, информационно-разъяснительной, методической работы по вопросам реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти.
Кроме того, должно обеспечиваться развитие и других форм повышения институциональной способности территориальных громад эффективно выполнять свои полномочия и оказывать услуги местному населению в социально-гуманитарной сфере. Среди них — межмуниципальное сотрудничество, которое в соответствии с законодательством должно развиваться кроме прочего путем государственного
стимулирования. В то же время анализ практики внедрения межтерриториального сотрудничества показал недостаточное его использование в соци-огуманитарной сфере. Так, по данным реестра договоров о сотрудничестве территориальных громад межмуниципальное партнерство применяется только в двух третях регионов страны (16 областей). Из всех имеющихся проектов менее трети касаются решения социальных проблем или проблем развития объектов социального назначения (22 из 81 проекта) [6]. Поэтому бесспорной, на наш взгляд, возникает необходимость совершенствования механизмов и процедур государственного стимулирования межмуниципального партнерства, финансирования инвестиционных проектов сотрудничества территориальных громад социальной направленности за счет государственного фонда регионального развития.
Кроме того, в расширении нуждается само содержание понятия децентрализации власти до «использования модели институализации коллективных интересов населения, основной целью которого будет выступать активизация социального капитала региона» [4, 47]. В практической управленческой деятельности это будет означать установление партнерских отношений между местными властями и неправительственными организациями по предоставлению публичных услуг, развития социальной инфраструктуры, реализации социальных программ. Кроме того, важность участия общественности в принятии управленческих решений признана во всем мире, приняты соответствующие международные документы и созданные модели для поддержки и усиления участия граждан, которые должны учитываться при рассмотрении инициатив на национальном уровне.
Несмотря на наличие очевидных положительных тенденций приближения украинского законодательства к европейским критериям в этой сфере, импле-ментация существующих норм и процедурных требований все же недостаточна, органы государственной власти сужают взаимодействие с общественностью преимущественно к коммуникации и популяризации нормативных возможностей, информационного освещения двусторонних отношений, в меньшей степени — способствуют реальному взаимодействию. Кроме того, активность самих общественных организаций, в том числе и тех, деятельность которых имеет социально направленный характер, продолжает сосредотачиваться преимущественно на национальном уровне или на уровне крупных городов, соответственно не имеет системного и всеобъемлющего характера.
В этом контексте важным является расширение форм развития гражданского диалога на местном уровне, в частности, использования механизма социального заказа, совершенствование нормативно-правовых, организационных и финансовых основ его осуществления, расширения предмета социального заказа в сфере реализации социальной политики, внедрение программ и мероприятий, направленных на решение социальных проблем конкретной территории.
Реформа децентрализации требует также четкой функционально-компетенциональной определенности в системе государственного управления социальным развитием регионов, то есть разграничение функций и полномочий всех субъектов социального развития регионов с учетом принципа субсидиарности. В то же время учитывая, что социальное развитие регионов является не только прерогативой местных и региональных, но и всех государственных органов власти и уровней управления, соответственно межвластные отношения должны основываться не только на адекватном разделении полномочий, но и сотрудничества. Поэтому следует согласиться с отечественными экспертами [4], что субсидиарность в определении полномочий целесообразно дополнять с субсиди-арностью в определении задач различных органов управления и власти по решению социальных проблем развития регионов. Поэтому на повестку дня выдвигаются вопросы формирования законодательной базы децентрализации властных полномочий в сфере социального развития, четкого определения функций местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления всех уровней по предоставлению услуг в социальной сфере; разработки и внедрения государственных стандартов доступности и качества их предоставления.
Определение соотношения компетенции местных и центральных органов власти зависит не в меньшей степени и от других составляющих децентрализации, в частности, механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления [2, 440]. Поэтому определяющей выступает как горизонтальная координация территориального влияния органов государственной власти на социальные процессы, так и введение многоуровневого управления, призванного синхронизировать действия центральных и местных органов власти, местного самоуправления по социальному развитию отдельных территорий. Следовательно, отечественная практика регионального развития требует, прежде всего, более широкого применения контрактов/договоров между
центральной и региональной/местной властью относительно совместных обязательств по решению социальных проблем развития региона, введения механизма их реализации; усовершенствование практики функционирования региональных агентств развития; создание совместных многоуровневых групп программирования социального развития территорий и тому подобное.
Однако наибольшее влияние децентрализация осуществляет на финансовый механизм государственного управления социальным развитием регионов, что, кроме реформы межбюджетных отношений, заключается в поиске и внедрении новых инструментов финансирования социальной сферы, в том числе, с использованием лучших европейских практик.
На сегодня, благодаря совершенствованию бюджетного и налогового законодательства обеспечена передача органам местного самоуправления дополнительных бюджетных полномочий и закрепления стабильных источников доходов для их реализации, введен новый механизм бюджетного регулирования, повышение расходной автономности местных бюджетов, введены новые субвенции из государственного бюджета местным бюджетам, увеличено инвестиционные ресурсы местных бюджетов. По итогам внедрения финансовой децентрализации наблюдается существенное ежегодное увеличение ресурсной базы местных громад, как за счет роста собственных доходов (в 2015 г. - на 42%, в 2016 г. - на 49%), так и объемов государственных субвенций на социально-экономическое развитие регионов, развитие социальной инфраструктуры объединенных территориальных громад, государственного фонда регионального развития (с 0,5 млрд. грн. в 2014 до 9 млрд. грн. в 2017 г.) [6].
Формируются также правовые и финансовые основы для создания эффективных образовательных и медицинских пространств на уровне громад путем государственной финансовой поддержки развития и оснащения опорных школ, а также внедрения новой модели финансирования первичной медицинской помощи через систему государственного солидарного медицинского страхования [1].
В то же время в условиях отсутствия адекватного механизма финансирования и государственного заказа социальных услуг, господства государственной монополии системы предоставления социальных услуг и сферы социальной защиты населения в целом, чрезмерной централизации, торможения развития рынка социальных услуг актуальным остается вопрос совершенствования механизмов финансирования
и системы социального обслуживания населения. При этом, новым форматом финансового механизма должен стать социальный заказ услуг в рамках бюджетного финансирования, а также развитие рыночных и интегрированных форм финансового обеспечения и содержания социальной сферы.
Поэтому целесообразным, на наш взгляд, является создание системы финансирования учреждений социальной сферы на основе распределения расходов между государством и местной громадой (государство финансирует услуги, местные органы исполнительной власти и/или местного самоуправления обеспечивают развитие учреждений в соответствии с потребностями территории); внедрение системы косвенного бюджетного финансирования социальных учреждений путем установления налоговых и кредитных льгот организациям, предоставляющим услуги населению; обеспечение более широкого использования государственно-частного партнерства в социальной сфере, что будет способствовать привлечению частных источников финансирования через проекты в рамках партнерства, создание новых финансовых ресурсов, повышение эффективности расходования средств; использование государственного фонда регионального развития для финансирования инвестиционных проектов социальной направленности, нацеленных на решение актуальных вопросов социального развития территорий.
В рамках реформы децентрализации предполагается и формирования новой сети социальных учреждений, способной обеспечить равный доступ к социально значимым услугам (образования, здравоохранения, различных форм социальной защиты, прежде всего, социального обслуживания и социальной работы) независимо от территории проживания.
Сегодня продолжается процесс формирования многоуровневой сети учреждений медицинской помощи: базовый уровень на уровне объединенных территориальных громад, создание госпитальных округов на уровне будущих укрупненных районов, единого медицинского пространства на уровне государства, где пациент сможет получить услуги в любом городе страны. Внедряется также механизм автономизации государственных и коммунальных учреждений здравоохранения, предусматривающий переход от бюджетных учреждений к некоммерческим и неприбыльным предприятиям; возможность официально оплачивать за оказанную медицинскую помощь из различных финансовых источников (государственного или местных бюджетов, страховых компаний, фондов, любых
юридических лиц, физических лиц); хозяйственно-административная свобода, возможность самостоятельно решать на что тратить средства (ремонт помещений, медицинскую аппаратуру и другие расходы по необходимости заведения) [1].
Кроме того, наличие значительного количества неэффективных, измельченных местных школьных сетей в сельских районах, которые предоставляют низкое качество образования и одновременно являющихся чрезвычайно затратными для содержания, повлекло за собой необходимость рационализации сети учебных заведений базового уровня. Соответственно с целью повышения качества образования, эффективного использования имеющихся ресурсов, обеспечения условий равного доступа к образовательным услугам продолжаются процессы консолидации образовательной сети путем создания опорных школ и их филиалов (на нач. 2017 г. создано 178 опорных школ почти на всей территории Украины, кроме Закарпатской области) [1].
Создаются правовые основы автономизации молодежных центров и децентрализации работы с молодежью, в частности, предполагается формировать сеть таких центров на принципах автономии и бюджетного финансирования услуг молодым гражданам, а не содержания учреждений.
В то же время осуществляемые в пределах реформы децентрализации меры носят точечный, фрагментарный характер, поскольку не охватывают всего имеющегося в Украине спектра социальных учреждений, к которому принадлежит и разнообразная система центров предоставления социальных услуг, социального обслуживания детей и семей, находящихся в сложных жизненных обстоятельствах, пожилых людей и лиц с инвалидностью. Поэтому, основываясь на достижениях европейской практики не теряет актуальности вопрос демонополизации государством рынка социальных услуг, предоставляемых преимущественно через сеть государственных или коммунальных учреждений, оптимизации сети учреждений, предоставляющих социальные услуги. С этой целью является целесообразным осуществление мероприятий по диверсификации форм предоставления социальных услуг, в частности, путем их деинституа-лизации (оказание услуг за пределами заведения), обеспечение дальнейшего развития института социальных специалистов, системы социального заказа предоставления социальных услуг, формирование многоуровневой системы учреждений социального обслуживания в зависимости от уровня, потребностей и условий территориальной громады.
Communication Barriers in a multi-diversified workplace: The Case of Fujairah International Airport
Выводы и перспективы дальнейших исследований. Таким образом, модернизация государственного управления социальным развитием регионов в контексте децентрализации власти должна осуществляться по четырем основным направлениям: институциональном (расширение спектра форм повышения институциональной способности территориальных громад, развития партнерских отношений местной власти и неправительственных организаций); функциональном (законодательное определение функций и полномочий всех субъектов управления на принципах субсидиарности, развитие механизмов взаи-
модействия органов государственной власти и местного самоуправления всех управленческих уровней); организационном (создание новой сети социальных учреждений, способной обеспечить доступность и качество социально значимых услуг) и финансовом (внедрение новых инструментов финансового обеспечения социальной сферы регионов).
При этом, требуется проведение дальнейших исследований по выработке конкретных технологий реализации выше изложенных предложений с целью практического преобразования системы государственного управления социальным развитием регионов.
References:
1. Decentralization of power, available at: http://decentralization.gov.ua
2. Karabin T. O., "The problems of decentralization of executive power in Ukraine and their possible solution", Forum prava, - 2012. - Vol. 4, - P. 439-444.
3. President of Ukraine - 2015, "Decree "On the strategy of sustainable development "Ukraine - 2020"", available at: URL: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/5Z2015
4. Romaniuk S. A., "Regional development and decentralization: theoretical and practical aspects", Rehional'na ekonomika, - 2016. - Vol. 3, - P. 10-18.
5. The analytical report to the annual President of Ukraine to the Verkhovna Rada of Ukraine «On the internal and external situation of Ukraine in - 2016», available at: URL: http://www.niss.gov. ua/content/articles/files/poslanya_new-cc2e3.pdf
6. The official site of the Ministry for Regional Development, Building and Housing of Ukraine, available at: URL: http://www.minregion.gov.ua
7. The Verkhovna Rada ofUkraine - 2015, "The Law ofUkraine «On a voluntary association oflocal communities»", available at: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/157-19.
DOI: http://dx.doi.org/10.20534/EJEMS-17-2-31-36
Layla Murad Yousif, MBA Student, University of Fujairah, United Arab Emirates
Maryam Abdullah Alsamahi, MBA Student, University of Fujairah, United Arab Emirates
Waleid Rashed Alkaabi, MBA Student, University of Fujairah, United Arab Emirates
Waleed Ali Alnaqbi,
MBA Student, University of Fujairah, United Arab Emirates
Fermin G. Castillo, Jr. (Post-Doc), Associate Professor, MBA Program University of Fujairah, United Arab Emirates E-mail: [email protected]
Communication Barriers in a multi-diversified workplace: The Case of Fujairah International Airport
Abstract: Communication plays a very vital role in every organization especially in a diversified workplace wherein employees come from different social status, age, religion, gender and race/ethnicity. Or-
