CC BY
48
ЭКОНОМИКА И ПОЛИТИКА
М.А. ВИНОКУРОВ
ректор Байкальского государственного университета экономики и права, доктор экономических наук, профессор,
г. Иркутск e-mail: rector@isea.ru
МОДЕРНИЗАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ: ПОСТАНОВКА ВОПРОСА
В порядке обсуждения представлена нестандартная идея модернизации системы управления России. Предложено решение проблемы чрезмерной концентрации власти в столице России Москве путем переноса части федеральных министерств и ведомств в другие крупные российские города. Приведены аргументы в обоснование данной идеи.
Ключевые слова: модернизация управления Россией, перенос федеральных министерств и ведомств в другие города.
УДК 338.2 ББК 65
M.A. VINOKUROV
Rector of Baikal National University of Economics and Law, Doctor of Economics, Professor, Irkutsk e-mail: rector@isea.ru
MODERNIZATION OF RUSSIAN FEDERAL MANAGEMENT STRUCTURE: PROBLEM PRESENTATION
An original idea of modernizing the management system of Russia is presented as a topic for discussion. The author suggests a solution to the problem of excessive concentration of authority in Moscow by transferring some federal ministries and national departments to other large Russian cities and presents the arguments to support this idea.
Keywords: modernization of control in Russia, transfer of federal ministries and departments to other cities.
Актуальность задачи модернизации. Поставленная президентом России Д.А. Медведевым задача модернизации страны актуальна и безальтернативна. Без ее осуществления Россия на десятилетия, а то и больше, обречет себя на обслуживание государств с развитой экономикой. А это значит, что наша страна окончательно выйдет из «клуба великих держав» и ее роль в мировых политических процессах станет незначительной. При этом сырьевая экономика не позволит в должной мере повысить качество жизни населения и сохранить высокий образовательный уровень россиян.
Необходимость совершенствования управления экономикой становится все более
очевидной, особенно в период мирового финансового кризиса и в свете последних событий в арабском мире.
Глобальная задача модернизации должна касаться не только материально-технических и технологических сфер деятельности. Не менее актуальной является модернизация управления страной. Ведь от эффективности управления напрямую зависят рост российской экономики и повышение благосостояния граждан, а также процесс демократизации всей общественной жизни.
Сейчас для многих очевидна проблема чрезмерной концентрации управления в центре — в столице России Москве, что стало тормозом в дальнейшем динамичном развитии
© МА. Винокуров, 2011
страны и ее отдельных регионов. По данным бюджетной росписи расходов Министерства финансов РФ, в 2010 г. в Москве насчитывалось 102 министерства и ведомства федерального уровня. Чрезмерная концентрация ведет к росту противоречий между центром и регионами и может взорвать власть. И это не просто «страшилки». История Российской империи и СССР свидетельствует, что вслед за чрезмерной концентрацией управления неизбежно наступает «парад суверенитетов» и развал страны. Последние события в мире тоже подтверждают это.
Россия созрела для того, чтобы кардинально пересмотреть федеральную управленческую структуру, включая ее территориальные составляющие. Данная тема широко обсуждается научным сообществом. Высказываются разные варианты решения поставленной проблемы.
История вопроса. Попытки противостоять чрезмерной централизации управления предпринимались всегда. Вспомним: впервые в России кардинальную перестройку управления всей империей осуществил Петр I в начале XVIII в. Он не только изменил
Распределение отраслевых министерств и ведомств по территории России
Министерство, ведомство Место расположения Обоснование
Министерство культуры Санкт-Петербург Исторический и культурный центр России, административный центр Северо-Западного ФО
Министерство здравоохранения и социального развития Ростов-на-Дону Административный центр Южного ФО
Министерство образования и науки Новосибирск Крупный научный и студенческий центр Сибири, административный центр Сибирского ФО
Министерство природных ресурсов и экологии Уфа Крупный культурный и промышленный центр РФ
Министерство промышленности и торговли Екатеринбург Крупный промышленный центр, административный центр Уральского ФО (наиболее промышленно развитого федерального округа РФ)
Министерство сельского хозяйства Краснодар Крупный экономический и культурный центр, столица Кубани
Министерство спорта, туризма и молодежной политики Сочи Крупный приморский город юга России, место проведения Зимних олимпийских игр 2014 г.
Министерство транспорта Казань Самый крупный город Поволжья, с крупнейшим портом на Волге
Министерство энергетики Красноярск Самый крупный город Восточной Сибири и Дальнего Востока, энергетический центр Сибири
Федеральная таможенная служба Хабаровск Административный центр Дальневосточного ФО, граничащего с динамично развивающимися странами АТР
Федеральная служба по тарифам Омск Крупный промышленный центр Сибири
Федеральное космическое агентство Самара Крупный город и важнейший транспортный узел России
Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации Калининград Самый западный областной центр страны, находящийся в окружении стран ЕС
Федеральное агентство по рыболовству Владивосток Город и порт на Дальнем Востоке, один из крупнейших центров рыболовства
Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка Пермь Один из крупнейших экономических центров России
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору Волгоград Крупный промышленный и культурный город юго-востока Поволжья
Федеральное агентство лесного хозяйства Иркутск Административный центр области с наиболее развитой лесной и лесоперерабатывающей промышленностью
Федеральная антимонопольная служба Новгород Исторический центр России
Рособоронэкспорт Воронеж Один из ведущих промышленных центров
Нефтяные и газовые госкорпорации Тюмень Центр нефтегазодобычи
Высший арбитражный суд Нижний Новгород Крупный исторический, культурный и промышленный центр Поволжья, административный центр Приволжского ФО
структуру управления, но и основал новую столицу. Это было в его духе — жесткое, но необходимое решение. И дело здесь не только в том, чтобы «окно в Европу прорубить». Основной задачей было кардинальное обновление управления страной и ее ускоренная модернизация.
Однако, построив новую столицу, Россия ровно через два века столкнулась все с той же проблемой — чрезмерная забюрокра-тизированность верхних эшелонов власти, неэффективность столичного чиновничества. В ходе революционных преобразований В.И. Ленин принял аналогичное решение: перенести столицу обратно в Москву, опять почти полностью обновив управленческий аппарат. При этом сама схема сосредоточения власти в одном столичном городе вновь осталась неизменной. Отсюда постоянное нарастание все тех же проблем.
В период хрущевской административнохозяйственной реформы была поставлена цель разгрузить центр от решения текущих вопросов, освободив его для осуществления стратегических задач, приблизить управление к конкретным территориям. Для этого в 1957 г. ликвидировали отраслевые министерства и создали совнархозы, просуществовавшие до 1965 г.
В мае 2000 г. президент России В.В. Путин своим указом «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе»
создал федеральные округа с городами-центрами. И это был существенный шаг на пути совершенствования государственного управления в современной России.
Вторым не менее значимым шагом стало изменение места постоянного пребывания Конституционного суда РФ — из Москвы он переехал в Санкт-Петербург. В продолжение этой позитивной тенденции мы предложили бы перенести в Санкт-Петербург Совет Федерации Федерального собрания РФ, а в Нижний Новгород — Высший арбитражный суд РФ.
Сейчас интернет-сообществом активно обсуждается возможность переноса столицы с передачей столичных функций другому городу России, в том числе и за Урал. Но вряд ли это даст должный эффект. Ведь механический перенос столицы не решит задачи повышения эффективности управления и лишь переместит клубок существующих проблем в другое место (история это подтверждает).
На наш взгляд, есть более эффективный способ урегулирования проблемы. При сохранении за Москвой столичного статуса необходимо перенести в другие города России ряд федеральных министерств и ведомств. Такими городами должны стать наиболее крупные города и административные центры регионов России, например Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Казань, Ростов-на-Дону и др. (табл., рис.).
Северный Ледовитый океан
• Владивосток
^ *1 Японское
море Ямт
Города России, в которых предлагается разместить федеральные министерства и ведомства
Для осуществления данной идеи сегодня имеются все возможности: технические (революционные изменения в средствах коммуникации), организационные (создание федеральных округов), финансовые (назрела задача рассредоточения средств федерального бюджета по территориям). Но насколько эта идея обоснованна? Какие аргументы можно привести в пользу ее реализации?
Аргументы «за».
1. Снизится чрезмерная и во многом неоправданная концентрация федеральной власти в Москве, будет достигнута равномерность ее распределения по территории страны. Федеральная власть приблизится к населению, у которого появится чувство сопричастности к управлению страной (и реальная основа для этого). В органы федерального управления начнут привлекаться свежие кадры с мест, активнее заработает «социальный лифт» в стране в целом.
2. Существующие территориальные президентские структуры в виде федеральных округов будут дополнены структурами федерального правительства. В результате будет создан реальный тандем президентской и премьерской власти на всей территории страны.
3. Центральный аппарат правительства будет освобожден от текущего управления и в полной мере сможет сконцентрироваться на формировании и достижении стратегических целей развития страны.
4. Разгрузится столичный город Москва, инфраструктура которого уже не справляется с выполнением федеральных функций без ущерба для проживающего в нем населения (пробки, загрязнение окружающей среды, перегрузка коммуникаций и др.). Кроме того, у большой части россиян ослабится негативное отношение к столице.
5. Перемещение отдельных федеральных министерств в другие города России даст новый импульс для развития этих городов и регионов, повышения их статуса. При этом возрастет причастность городов и регионов к управлению страной. Большинство населения России ощущает себя в статусе провинциалов. Рассредоточение федеральной власти по территории страны позволит сгладить негативный оттенок этого понятия.
6. Федеральные министерства и ведомства получат огромный приток свежих про-
фессиональных кадров. Кроме того, станет гораздо проще проводить ротацию и привлекать ведущих специалистов конкретных отраслей со всей страны. Москва — чрезвычайно дорогой город. Привлечение кадров требует покупки дорогого жилья и т.д. Общеизвестно, что аппараты министерств и ведомств сформированы из москвичей, многие из которых не прошли производственной школы, мало знакомы с проблемами регионов и со спецификой производства. Отсюда — непрофессионализм и низкое качество управленческих решений. Так называемые топ-менеджеры зачастую могут только красиво говорить и совершенно не готовы рассматривать конкретные вопросы.
7. Финансовые потоки также будут более равномерно распределяться по территории страны. В России до 85% всех финансовых потоков сосредоточено в столице. В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда в бедной стране, где в регионах с трудом находят средства для поддержания, к примеру, коммунального хозяйства, где велик объем полностью не благоустроенного жилья, в столице под предлогом изношенности сносят громадные здания, возраст которых всего 40-60 лет. Пример — гостиницы «Москва», «Россия», «Интурист». Вспоминается полемика по поводу гостиниц «Москва» и «Россия», когда мэр столицы Ю.М. Лужков убеждал всех, что лучше их снести и построить заново, чем ремонтировать, скрывая главную цель — перераспределение собственности и перекачка средств нужным строительным компаниям.
8. Министерства реально станут штабами инновационного развития подведомственных отраслей. Между ними возникнут элементы конкуренции.
9. Ряд Министерств станут территориально более доступными для субъектов Российской Федерации. Например, Министерство образования и науки вследствие перевода его в Новосибирск окажется в самом центре России и будет равноудалено как от западных, так и от восточных регионов страны. Кстати, министерские чиновники тоже выиграют от того, что окажутся вдалеке от московской суеты в уютном Академгородке на берегу Обского моря.
10. В городах, к которым перейдет часть столичных функций, активизируется
строительство офисных зданий и жилья, что даст мультипликативный экономический эффект. Кроме того, миграционные потоки, которые концентрируются сегодня в нескольких мегаполисах, будут более равномерно распределяться по стране.
11. Реализация проекта даст мощный
толчок для развития транспортных коммуникаций: воздушных, железнодорожных,
автомобильных, водных. Сегодня многие региональные центры, особенно в Сибири и на Дальнем Востоке, страдают от недостатка воздушных коммуникаций. Например, добраться воздушным транспортом из Иркутска до Омска, Томска, Тюмени в настоящее время стало большой проблемой.
12. Рассредоточение управления экономикой страны представляет собой необходимость также с военно-стратегической точки зрения. Да и не только с военностратегической, но и с точки зрения обеспечения безопасности в случае природных катастроф и стихийных бедствий. Пожары в Подмосковье аномально жарким летом 2010 г. и недавнее землетрясение в Японии — тому серьезное подтверждение.
13. Не менее важна и антикоррупционная составляющая: возможность коррупции существенно уменьшится при децентрализации федерального властного аппарата (ограничится возможность «телефонного права» и т.д.).
14. Распределение исполнительной власти по территории страны можно рассматривать как прелюдию к новому, укрупненному административно-территориальному делению России, которое позволит значительно сократить административно-управленческий аппарат (этот вопрос можно выделить в отдельную тему). Решение о рассредоточении исполнительной власти целесообразно будет дополнить изменением налоговой системы в части взыскания налогов с юридических лиц не по месту их регистрации, а по месту расположения и фактической деятельности. Данный вопрос постоянно поднимается в регионах, и необходимость реформирования этой сферы также назрела. Отчисление налогов по месту расположения позволит регионам и муниципалитетам стать реальными субъектами самоуправления, воздействовать на привлечение капитала и экологизацию производства.
И еще один момент: при организации новых федеральных структур их можно размещать в других городах, не обозначенных в предложенной таблице.
В Москве целесообразно оставить Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел, Министерство финансов, Министерство экономического развития, Министерство регионального развития, Министерство юстиции, Министерство связи и массовых коммуникаций, т.е. все силовые министерства и министерства, определяющие внешнюю и внутреннюю политику России, а также Федеральную службу безопасности и Службу внешней разведки, федеральные службы по финансовому мониторингу и финансовым рынкам. Что касается чисто отраслевых министерств, отдельных федеральных служб и ведомств, то они могут быть рассредоточены по крупным городам России, как это представлено в таблице. Отметим попутно, что штаб-квартиры государственных корпораций и крупнейших частных компаний тоже могут быть перемещены из столицы в другие города.
Приведенная таблица предлагается как основа для обсуждения общей концепции модернизации федеральной структуры управления. Разумеется, она подлежит корректировке и дополнению. Здесь важен сам принцип: отраслевое управление должно быть рассредоточено по территории огромной страны, что будет способствовать оптимизации и стимулированию развития регионов. При этом «вертикаль власти» сохранится, но не в ущерб, а во благо развитию регионов.
Возможные опасения. Наши оппоненты могут привести аргументы против изложенного. Насколько они обоснованны?
1. «А как у них?» Перенос столиц практиковался и практикуется во всем мире и во все времена. Достаточно вспомнить, что, например, в Китае столица переносилась много раз. В современном мире столицы также переносятся. Это обусловлено политическими (Казахстан), экономическими (Бразилия), историческими (Германия) и иными причинами.
Вместе с тем надо отметить, что мало стран, в которых существует такая центра-
лизация управления в одном городе, как в нашей. В большинстве стран крупные корпорации давно рассредоточены по территории, а в столицах в основном находятся высшие государственные структуры.
2. «Будет затруднена взаимосвязь между министерствами и ведомствами». Современные средства коммуникации снимают это опасение. Проведение совещаний в режиме он-лайн может полностью заменить традиционные формы оперативного взаимодействия. Более того, руководители будут тратить меньше времени на разные общие заседания.
3. «Чиновники будут сопротивляться передислокации своих министерств». Да, будут. Менять насиженные места мало кто захочет. Но в процессе преодоления этого сопротивления — при твердой политической воле руководства страны — и произойдет реальное обновление всего управленческого аппарата, без чего, как показывает история России, никакая модернизация невозможна.
4. «Возникнут центробежные тенденции, усилятся проявления сепаратизма». Реализация предлагаемой нами концепции вряд ли приведет к возникновению центробежных тенденций. Ведь любая отрасль, подобно единому стержню, призвана объединять регионы. Конечно, столичные амбиции крупных региональных центров, в которые переедут министерства, возрастут. Но не настолько, чтобы затмить Москву. Столица наша останется. Однако противоречия между ней и регионами явно не примут антагонистического характера. При этом москвичи первыми почувствуют облегчение от того, что их город перестанет быть единственным центром притяжения сотен тысяч желающих попасть в столичный рай, который на деле все
больше превращается в ад. Вслед за децентрализацией финансовых потоков произойдет децентрализация потоков миграционных.
5. «Перенос министерств и ведомств будет чрезмерно затратным». Данный аргумент также лишен основания. Реализовав здания в центре Москвы по рыночным ценам, можно получить средства, более чем достаточные для организации офисов соответствующих министерств и ведомств в других городах. При этом высвободившиеся здания можно использовать для размещения в Москве компаний мирового уровня.
Сохранение единства и территориальной целостности страны будет достигаться также благодаря участию в едином процессе управления гигантской, самой крупной по площади страной. Тандем власти президента и премьера будет реализован не только в одной столичной точке, но и во всей стране, поскольку в федеральных округах одновременно с президентскими структурами начнут действовать структуры премьера. В ведении президента и председателя правительства РФ в Москве останутся ключевые министерства и ведомства, определяющие безопасность и стратегию развития страны. При этом возрастет статусность федеральных округов, которая будет выражаться в осуществлении уже не только функций надзора, но и управления.
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что реализация данной концепции увеличит эффективность управления страной и экономикой, обеспечит обновление кадров и привлечение свежих специалистов — профессионалов в своих областях.
Россия станет одним из первых государств мира, принявших такую инновационную схему управления.
