CC BY
31
Бюджетное финансирование
МОДЕЛИРОВАНИЕ ЕДИНИЧНОГО НОРМАТИВА ПОДУШЕВОГО БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
О.Н. ВОЛКОВА, кандидат физико-математических наук, профессор, заведующая кафедрой международного бухгалтерского учета, анализа и аудита Санкт-Петербургский филиал Высшей школы экономики
В статье рассмотрены возможные подходы к моделированию единичных (индивидуальных) нормативов бюджетного финансирования образовательных учреждений (ОУ). Обсуждаются достоинства, недостатки, проблемы при формировании в практике региональных бюджетных процессов разных типов моделей нормативов расходов на одного обучающегося и на иные единицы нормирования. Наибольшее внимание уделено подушевым нормативам, формируемым как сумма расходов на обучение одного обучаемого по конкретной образовательной программе. Как наиболее удобная в практическом использовании выделена модель норматива, основанная на учете расходов на заработную плату всех категорий работников ОУ.
Ключевые слова: методика, нормативное финансирование, подушевое финансирование, единичный норматив, норматив финансирования, моделирование, модель норматива, образование, образовательное учреждение, функциональный подход.
В статье рассматриваются возможные подходы к моделированию единичных (индивидуальных) нормативов подушевого бюджетного финансирования.
Исходя из простого научного определения, что модель — это математическая формула, выражающая зависимости одних показателей от других, мы будем формировать норматив в виде формулы. Зависимой переменной будет сам норматив — сумма денежных средств, равная объему финансирования на одного обучающегося по конкретной образовательной программе, в качестве независимых — показатели, связанные с ресурсами, необходимыми для обеспечения реализации этой образовательной программы.
Сама природа подушевого нормативного финансирования определяет круг возможных типов моделей — в данном случае применимы аддитивные (построенные на суммировании независимых факторов) и мультипликативные модели (построенные на перемножении показателей).
Мультипликативные модели норматива
Ранее уже обсуждалась возможность построения норматива путем введения дифференцирующих признаков в показатель расчетного индикатора приведенной численности (РИПЧ). Модель является мультипликативной и иллюстрирует возможность моделирования не только группового, но и единичных нормативов:
ГНФ = БЕ ■ КМ ■ С • РИПЧ, (1)
где ГНФ — групповой норматив финансирования;
БЕ — базовая единица (расчетная величина, устанавливаемая законодательством региона для разного рода расчета объемов бюджетного финансирования, например, в системах оплаты труда работников бюджетных отраслей региона или величина прожиточного минимума в регионе);
КМ— коэффициент мультипликации базовой единицы;
С— коэффициент дифференциации городской и сельской местности (если такая дифференциация предусмотрена региональным законодательством). Для ОУ, расположенных в пределах городских поселений, он равен 1. Для ОУ, расположенных в пределах сельских поселений, он варьируется в разных
регионах и составляет от 1,1 до 1,2 (точная величина подлежит расчету в каждом конкретном случае);
РИПЧ— расчетный индикатор среднегодовой скорректированной приведенной численности обучающихся в данном образовательном учреждении на бюджетный год, в который «заложена» дифференциация образовательных программ по некоторым признакам (например, форме обучения, типу профессии и т. п.).
В случае, когда значение показателя РИПЧ равно единице, формула (1) фактически дает единичный норматив финансирования:
ЕНФ = БЕ ■ КМ ■ С. (2)
Действительно, условие РИПЧ = 1 означает, что за показателем «скрывается» один обучающийся по программе, дифференцирующие признаки которой приняты за единицы, то есть по базовой образовательной программе. В этом случае ЕНФ — сумма расходов бюджета на обучение одного обучающегося по базовой образовательной программе данного уровня обучения.
Мультипликативная модель индивидуального норматива подушевого финансирования прозрачна и проста в использовании, однако оборотной стороной этих достоинств является проблема структурных различий в ресурсных потребностях разных образовательных программ, поскольку ЕНФ для всех программ одного уровня образования одинаков и формируется агрегированно, без учета структуры ресурсов, включаемых в норматив.
Аддитивные модели норматива
Аддитивные модели подразумевают суммирование компонентов, в качестве которых могут выступать разные категории расходов, включаемых в норматив на подушевой основе. Полагаем, что единичный норматив финансирования формируется нормативом расходов на оплату труда (НОТ) и нормативом учебныхрасходов (НУР):
ЕНФ = НОТ + НУР. (3)
Каждое из слагаемых в данной сумме само по себе имеет сложную структуру, и главный вопрос, стоящий перед разработчиками конкретных методик — в каком виде сформировать эти слагаемые, чтобы на следующем этапе работы над нормативами их можно было исчислять напрямую на основе данных бюджетного учета и отчетности.
Очевидно, что нормирование оплаты труда в составе норматива должно вестись через нормы оплаты труда разных категорий работников на одного обучающегося. Однако вопрос о том,
насколько подробно и в каком «разрезе» детализировать категории работников образовательных учреждений для целей нормирования, решается в каждом конкретном случае индивидуально. Форма реализации такого решения зависит от принятой в данном регионе для образовательных учреждений данного уровня образования системы оплаты труда, поскольку она дает возможность использовать дан -ные бюджетного учета и отчетности по действующим формам и алгоритмам, без специальной перестройки учетно-аналитических информационных систем. Целесообразно использовать ту же систему категорий работников, которая уже действует в регионе в рамках региональной ОСОТ1.
Возможны два основных подхода к такой детализации: детализация оплаты труда по функциональным категориям работников и детализация по содержательным блокам в структуре образовательных программ.
Покажем суть второго подхода на примере расходов на оплату труда профессорско-преподавательского состава (ППС) образовательных учреждений уровня высшего профессионального образования. В Государственных образовательных стандартах этого уровня образования выделены следующих блоки учебных планов2: гуманитарные и социально-экономические дисциплины, математические и естественнонаучные дисциплины, общепрофессиональные дисциплины, специальные дисциплины, другие виды подготовки. Модель норматива расходов на заработную плату для отдельной группы образовательных программ (например, укрупненных групп специальностей или направлений подготовки) может быть представлена в виде:
НОТа = РОТ?* + РОГ^ + РОТ,
ац
ОПД
(4)
+РОТ а + РОТ а где РОТ°Утсэ — расходы на оплату труда при подготовке по циклу гуманитарных и социально-экономических дисциплин;
РОТв^МЕЯ — расходы на оплату труда при подготовке по циклу математических и естественнонаучных дисциплин;
РОТ°^опд — расходы на оплату труда при подготовке по циклу общепрофессиональных дисциплин;
1 Отраслевая система оплаты труда. В данном случае для работников бюджетной отрасли образования.
2 На других уровнях образования можно выделить другие
содержательные блоки в образовательных программах. Так, на уровне начального профессионального образования выделяют теоретическое и практическое обучение, и т.д.
РОТ°^сд — расходы на оплату труда при подготовке по циклу специальныхдисциплин;
Р07^другие — расходы на оплату труда по другим видам подготовки;
индекс О обозначает вид образовательной программы (группу специальностей или направлений обучения);
индексы /и ./относятся к возможным дифференцирующим признакам, если они не были введены в другие компоненты модели (те или иные показатели численности обучающихся, такие как РИПЧ); I может нумеровать форму обучения, ау — уровень подготовки (бакалавр, магистр, специалист).
Расчет любого из компонентов РОТ(РОТ^бое) может быть осуществлен по формуле: ЧУПа • ДОа ■ Кува ■ К„
п а у __~ н;
рот а
К 12
ВД , (5)
тах нормативов в денежном выражении достаточно трудно, поскольку она потребует специальной предварительной настройки аналитических счетов бюджетного учета для учреждений.
Более практичен в использовании другой подход к детализации единичного норматива оплаты труда: детализация оплаты труда по функциональным категориям работников. В этом случае4:
НОТ = £ ССОТп ■ СКСп,
(6)
ГНЧ а'у ■ НГа'у
где ЧУП— число часов по учебному плану (всего за период обучения, деленное на количество лет обучения);
Д0°У—средневзвешенный месячный должностной оклад работника категории ППС;
Кув°ч — коэффициент увеличения расходов на оплату труда, связанного с увеличением стажа, повышением квалификации и другими причинами в течение года (рассчитывается экспертным путем);
Кнач — коэффициент, учитывающий начисления на оплату труда;
— коэффициент фонда надбавок и доплат в фонде оплаты труда работников ОУ;
12 — количество месяцев в году;
ГНЧ®] — средняя нормативная годовая нагрузка (в часах) на ставку работника категории ППС;
НГ°ч — средняя нормативная наполняемость группы.
Модель, представленная формулами (4) и (5), должна быть дополнена алгоритмами (формулами) расчета нормативов оплаты труда работников других категорий и нормативов других видов расходов, что делает ее слишком громоздкой как при разработке, так и при практическом использовании3. К тому же такая детализация, как правило, экономически неоправданна из-за отсутствия значимых различий в оплате труда работников, осуществляющих разные виды подготовки. А кроме того, реализовать такую дифференциацию в расче-
где ССОТп — средневзвешенный размер расходов бюджета на оплату труда одного работника п-й категории работников ОУ данного уровня образования;
СКСп — среднее количество ставок сотрудников й-й категории на одного обучающегося;
И— количество категорий работников ОУ.
Как правило, в нормативныхдокументах, определяющих методики формирования оплаты труда, организационных структур и штатных расписаний образовательных учреждений, выделяют четыре категории работников образовательных учреждений, примерно соответствующие основным функциям организации, — административно-управленческий персонал (руководители всех уровней), педагогический (профессорско-преподавательский) состав, специалисты (учебно-вспомогательный персонал), рабочие (прочий персонал). Если в данном регионе это так, то 4, и единичный норматив оплаты труда НОТ состоит из четырех слагаемых, соответствующих разным категориям работников образовательного учреждения.
Единичный норматив учебных расходов также может быть рассчитан путем суммирования произведений нормативов разного вида ресурсов, входящих в категорию «учебные расходы», в натуральном выражении на нормативные цены этих ресурсов на плановый год. Однако исчисление этих норм на практике требует большой экономико-аналитической работы, а во многих случаях и вообще затруднительно. Вместе с тем, многолетняя практика регионального финансирования образовательных учреждений разных уровней образования показывает, что учебные расходы составляют небольшую и вполне определенную долю суммарных расходов учреждений, и величина их сильно коррелирует с расходами на оплату труда. В связи с этим, на
3 Для расчетов по этой модели нормативов оплаты труда в денежном выражении требуется предварительное определение нескольких десятков констант, значительное число которых не выводится аналитическим путем, а требует экспертной, то есть фактически обоснованной лишь опытом экспертов, оценки.
4 В этой формулировке модели также, как и в формулах (4) и
(5) показатели, входящие в формулу, можно было бы снабдить индексами О, I и_/, смысл которых был бы таким же: наличие этих сумматоров позволило бы ввести дополнительные дифференцирующие признаки в модель.
п=1
практике оптимальным способом учесть учебные расходы в единичном нормативе финансирования будет установление коэффициента пропорциональности между ними и расходами на оплату труда работников учреждений. При введении коэффициента учебных расходов (КУР), равного доле от полной величины фонда оплаты труда ОУ, модель единичного норматива принимает вид5:
N
ЕНФ = (1 + КУР) • £ ССОТп • СКСп,
п=1
щеКУР— коэффициент учебных расходов, адругие обозначения те же, что в формулах (3) и (6).
Величина КУР варьируется в регионах в зависимости от уровня образования и типа образовательных учреждений и составляет, как правило, от 15 до 25 % расходов на оплату труда в этих ОУ. Ее можно определить по фактическим данным о расходах по соответствующим статьям бюджетной классификации за несколько прошлых периодов.
На практике расчет всех единичных нормативов в денежном выражении также основывается на бюджетных данных о финансировании образовательных учреждений данного уровня.
Формирование единичных нормативов на иной, нежели подушевая, основе
В состав группового норматива финансирования образовательных учреждений могут включаться единичные нормативы, формируемые на иной, нежели подушевая, основе, как правило, на основе характеристик активов, находящихся в оперативном управлении ОУ. Экономический смысл такого норматива будет следующий: ЕНФ в денежном выражении — это сумма расходов, направляемых в течение бюджетного периода на содержание и эксплуатацию 1 кв. м общей площади (или 1 куб. м объема) зданий и иных активов ОУ.
Подходы к структурированию таких нормативов возможны те же, что и для подушевых. Чистая
5 В данной формулировке модели не предусмотрена дифференциация по признаку городской и сельской местности, которая действует в большинстве регионов РФ в системах оплаты труда некоторых категорий работников образовательных учреждений. Если такая дифференциация предусмотрена региональным законодательством, ее легко учесть путем введения в формулу дополнительного множителя С — коэффициента дифференциации городской и сельской местности. Для ОУ, расположенных в пределах городских поселений, он равен 1. Для ОУ, расположенных в пределах сельских поселений, он может варьироваться в разных регионах и составлять от 1,1 до 1,2 (точная величина подлежит расчету в каждом конкретном случае).
мультипликативная модель вида (2) подразумевает установление базовой единицы, возможно той же, что при формировании подушевых нормативов, и расчетного мультипликатора, который исчисляется по фактическим данным о расходах по кодам, входящим в данный норматив, и остается постоянным при изменении базовой единицы в течение нескольких бюджетных периодов.
Аддитивная модель вида (3) теоретически также возможна, и сумма слагаемых при этом может формироваться как по принципу функционального назначения расходов, так и по принципу назначения самих активов. В первом случае модель единичного норматива будет иметь вид:
ЕНФ = ЕНКР + ЕНТР + ЕНТС + ЕНДр, где ЕНКР — единичный норматив расходов на коммунальные услуги;
ЕНТР — единичный норматив расходов на текущий ремонт зданий;
ЕНТС — единичный норматив расходов на текущее содержание и обслуживание зданий;
ЕНДр — единичный норматив других расходов, связанных с текущими активами (расходы на аренду и т.д.), если обоснована целесообразность их отдельного нормирования.
Модель единичного норматива финансирования расходов, связанных с активами образовательного учреждения, построенная на основе функционального назначения активов, будет иметь вид:
ЕНФ = £ EHAj, j=l
где ЕНА^ — единичный норматив расходов, связанных с активому-го типа;
/ — количество типов активов, находящихся в оперативном управлении образовательных учреждений.
Типами активов в такой модели могут быть учебные здания, производственные мастерские, учебные полигоны, спортивные сооружения, общежития и другие, выделенные по принципу различий в финансовых потребностях в их финансировании.
Впрочем, столь сложной структуре нормативов финансирования расходов, связанных с активами, трудно найти обоснование в конкретных региональных системах образовательных учреждений. При значительных вариациях характеристик активов внутри системы целесообразно оставить сметное финансирование этих расходов, именно оно позволяет более качественно учитывать эти различия. Если же различия в активах не слишком значимы, целесообразно сделать выбор в пользу простой мультипликативной модели.
Опыт российских регионов по разработке и внедрению методик подушевого бюджетного финансирования расходов на образование на данное время довольно значителен по масштабам и разнообразен, региональные методики имеют разную степень формализации и прозрачности формирования нормативов (как моделирования, так и расчета нормативов в денежном выражении). Особое значение обобщение этого опыта приобретает в связи с декларируемыми в последнее время в нашей стране перспективами перехода на подушевое финансирование в других бюджетных отраслях.
Список литературы
1. Волкова О. Н. Об общей проблематике разработки региональных методик формирования и расчета нормативов бюджетного финансирования образовательных учреждений // Финансы и кредит. 2008. № 41 (329). С. 55-60.
2. Волкова О. Н. Проектирование региональных методик подушевого бюджетного финансирования образовательных учреждений: принципы, этапы, состав нормируе-мыхрасходов // Финансы и кредит. 2009. № 35 (371).
3. Волкова О.Н. Моделирование состава и структуры бюджетных нормативов подушевого финансирования образовательных учреждений // Финансы и кредит. 2009. № 36 (372).
