CC BY
485
Региональное развитие • № 2 • 2014
УДК 338.46
МОДЕЛИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
© 2014 Пыркова Ольга Михайловна
кандидат экономических наук, доцент
© 2014 Шишова Ирина Александровна
студент
Самарский государственный экономический университет E-mail: [email protected]; [email protected]
Ключевые слова: муниципальное хозяйство, органы местного самоуправления, муниципалитет, коммунальная модель, коммунально-рентная модель, муниципально-рентная модель.
Рассматриваются подходы о допустимой мере участия органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности. Обосновывается выбор оптимальной для России модели хозяйствования для муниципального образования.
MODEL MUNICIPAL SERVICES
© 2014 Olga Mikhaylovna Pyrkova
candidate of Economics, associate professor
© 2014 Irina Aleksandrovna Shishova
student
Samara State University of Economics E-mail: [email protected]; [email protected]
Keywords: Municipal service, local governments, municipality, utility model, utility-annuity model, municipal-annuity model.
Approaches are risen on the permissible extent of participation of local governments in economic activity. The choice of the optimum for the Russian economic model for the municipality.
В России муниципалитеты прилагают значительные усилия с тем, чтобы, несмотря на большие сложности институционального, финансовоматериального, организационного плана, успешно решать задачи по оказанию населению услуг в сфере жизнеобеспечения.
Вопрос о допустимой мере участия органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности и, как следствие, о необходимом составе муниципального имущества -один из ключевых в определении путей дальнейшего развития местного самоуправления в России. В последние годы эта проблема активно обсуждается в муниципальном сообществе, среди участников дискуссии можно отметить А. Г. Воронина, Р.В. Бабуна, В. А. Лапина, Э. Маркварта, А. Н. Широкова и др. Наиболее полно решение этой проблемы аргументирует Э. Маркварт, его поддерживают А. Н. Широков.
68
Э. Маркварт формулирует два необходимых условия, при одновременном наличии которых муниципальные образования только и могут создавать собственные хозяйствующие субъекты (организаций)1:
1) деятельность этих субъектов необходима для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения и соответствует задачам и полномочиям местного самоуправления;
2) соответствующая деятельность в силу объективных причин не осуществляется и не может осуществляться иными хозяйствующими субъектами.
Сохраняющиеся принципиальные проблемы по данному вопросу побуждают сформулировать конструктивные предложения по его решению.
Крайние подходы сторон состоят в следующем:
Первый подход. Хозяйственная деятельность муниципалитетов должна быть сведена
Государственное и муниципальное управление
к минимуму функций, обойтись без исполнения которых в силу объективных причин невозможно или явно нерационально. Муниципалитет - некоммерческая организация и ничего не должен зарабатывать сам. Его задача быть органом местной власти, аккумулировать в своем бюджете налоги, перечень которых установлен государством, и выдавать за счет этих средств муниципальные заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд силами хозяйственных обществ и муниципальные задания для некоммерческих организаций. Соответственно этому состав муниципального имущества также должен быть минимальным и ограничен закрытым перечнем имущества некоммерческого назначения. Земли городов, за исключением земельных участков, на которых расположены объекты государственной и муниципальной собственности, должны находиться в частной собственности. Муниципальных предприятий (за исключением некоторых особых случаев) быть не должно.
Второй подход. Муниципалитет должен быть активным хозяйствующим субъектом -муниципальной корпорацией, обладать всем необходимым для этого имуществом, включая землю и местные природные ресурсы, иметь комплекс эффективно работающих муниципальных предприятий и самостоятельно зарабатывать средства на свое существование, что не исключает поддержку со стороны государства.
Между представленными крайними точками зрения имеется широкий спектр промежуточных взглядов: что-то можно, а что-то нельзя. Очевидно, что степень участия муниципальной власти в хозяйственной деятельности, состав муниципального имущества, источники доходов и объемы расходных обязательств (полномочий) местных бюджетов находятся в неразрывной связи.
В зависимости от объема собственной хозяйственной деятельности и от роли тех или иных элементов муниципального хозяйства в современном мире А.Г. Воронин выделяет три модели муниципального хозяйства: коммунальную, коммунально-рентную
модель и муниципально-рентную модель2.
Коммунальная модель характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на удовле-
творение потребностей муниципальных образований несут сами жители. Органы власти осуществляют процесс накопления и распределения финансовых ресурсов для общественных нужд территории. Муниципалитет не принимает участия в хозяйственной деятельности и не имеет собственного имущества, приносящего доход, следовательно, потребность в финансовых ресурсах является минимальной. Основным источником ресурсов служат налоги. Недостатком этой модели является то, что ресурсы для решения проблем муниципального образования восполняются государством. В современной России этот подход еще не получил своего развития.
Коммунально-рентная модель отличается от коммунальной модели тем, что органы местного самоуправления не только распределяют муниципальные заказы на общественные услуги, но и оказывают жителям бесплатные или частично оплачиваемые услуги, чаще всего социальные. Высокая потребность муниципалитета в денежных средствах восполняется налогами с населения и производителей продукции и дополняется рентными платежами. Для этого в муниципальную собственность передаются основные экономические ресурсы территории - земля и объекты недвижимости. Но в прямой хозяйственной деятельности муниципалитет не участвует. Муниципальных предприятий, как и при коммунальной модели, быть не должно.
При муниципально-рентной модели ведение муниципального хозяйства (обслуживание населения и решение проблем местного характера) возлагается на органы местной власти, так как они являются полноценным хозяйствующим субъектом муниципального образования. Значительные средства идут на жизнеобеспечение населения, поэтому в качестве источников доходов необходимы крупные доходы от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, а также налоги и рентные платежи.
Коммунальная модель соответствует первому из изложенных выше подходов и реально возможна лишь в экономически развитых странах с высоким жизненным уровнем населения.
Муниципально-рентная модель соответствует второму подходу. Коммунально-
69
Региональное развитие • № 2 • 2014
рентная модель занимает промежуточное положение.
Конечно, ни одна из перечисленных моделей не может существовать в чистом виде и в реальной жизни неизбежно их некоторое смешение.
В нашей стране в практической деятельности по управлению муниципальным хозяйством не используется в чистом виде ни одна из моделей, а берется какой-то один из ее элементов. Таким образом, ситуация, имеющая место в современной России, представляет собой сочетание диаметрально противоположных моделей. Выбор той или иной модели зависит от ряда факторов: от объема компетенций органов местной власти, определенного законодательством страны, от наличия и характера основных ресурсов.
С одной стороны, в российских муниципальных образованиях сложилась такая ситуация, что из-за низкой платежеспособности население вынуждает муниципалитет предоставлять большое количество услуг, оплачиваемых частично либо полностью, что говорит о наличии объектов социального значения, находящихся в муниципальной собственности, требующих денежного финансиро-вания3.
С другой стороны, государство провозгласило курс на ограничение хозяйственной деятельности муниципалитетов и резкое сокращение состава муниципального имущества, способного приносить доходы, что характерно для коммунальной модели. Сохраняющиеся в городах муниципальные предприятия являются в большинстве своем не источниками доходов, а скорее получателями бюджетных средств через систему дотаций, многие из них имеют статус казенных (бездоходных) предприятий. Предприятия водоснабжения, теплоснабжения, городского транспорта, вывоза и переработки бытовых отходов и другие вполне могут быть нормальными рентабельными предприятиями и приносить доходы в городскую казну, однако для этого потребовалось бы установить на их услуги более высокие тарифы, неприемлемые для населения. Результатом такого дисбаланса между источниками доходов и расходными обязательствами явился хронический дефицит местных бюджетов. Покрытие 70
этого дефицита осуществляется как за счет дотаций из вышестоящих бюджетов, так и путем прямой поддержки социально важных сфер муниципальной деятельности по линии приоритетных национальных проектов и различных целевых федеральных и региональных программ.
Для решения существующих проблем в развитии муниципального хозяйства России целесообразными представляются следующие меры:
♦ совершенствование управления муниципальной собственностью через эффективную деятельность муниципальных унитарных предприятий;
♦ структурная и количественная оптимизация предприятий муниципальной формы собственности (необходимый уровень контроля органов местного самоуправления над отдельными секторами муниципальной экономики);
♦ увеличение количества и качества муниципальных услуг при сохранении объема ресурсов;
♦ достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;
♦ поступление хотя бы части средств в местный бюджет за счет местных сборов и налогов;
♦ разработка и использование механизма государственно-частного партнерства4.
Для благополучного развития муниципального хозяйства России на современном этапе наиболее приемлемым будет сочетание элементов коммунально-рентной и муниципально-рентной моделей муниципального хозяйства, что наглядно представлено на рисунке.
Предлагаемая авторами модель муниципального хозяйства России характеризуется тем, что органы местного самоуправления:
♦ четко увязывают сферы хозяйственной деятельности муниципальных образований с законодательно закрепленными предметами ведения местного самоуправления и поэтапно освобождаются от выполнения несвойственных публичной власти задач в экономической сфере, в том числе путем реструктуризации, реорганизации и приватизации муниципальных предприятий, у которых
Государственное и муниципальное управление
Предоставление и потребление некоторых муниципальных услуг
Бизнес
Поставщики
Население Эффективное обслуживание населения Муниципальные
Затраты на финансирование предприятия
Налоги, рентные платежи на общественные нужды
Органы МСУ
Накопление и распределение финансовых ресурсов на общественные нужды через систему муниципального заказа
Рис. Предлагаемая модель муниципального хозяйства в России
предметы деятельности не соответствуют задачам местного самоуправления;
♦ максимально широко внедряют механизмы формирования и конкурсного размещения муниципального заказа в жилищном, коммунальном, транспортном хозяйстве и в других сферах;
♦ активно привлекают некоммерческие организации (муниципальные учреждения, благотворительные и иные некоммерческие организации) к предоставлению населению услуг, которые на данном этапе развития не могут быть самоокупаемыми (социальная защита, образование и др.);
♦ активно привлекают частные предприятия и предпринимателей, предприятия иных немуниципальных форм собственности к предоставлению населению услуг, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления;
♦ получают доходы от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий;
♦ привлекают в сферу муниципального хозяйства как внутренние (за счет средств
муниципальных бюджетов и средств, вырученных предприятиями за оказанные населению услуги), так и внешние инвестиции (в первую очередь, частные - как российские, так и зарубежные);
♦ налоги с населения дополняются возможностью налогообложения производителя продукции и услуг на территории муниципального образования. 1
1 Маркварт Э. Особенности создания муниципальных хозяйственных обществ // Местное право. - 2011. - № 3. - С. 21-32.
2 Воронин А.Г. Муниципальное хозяйство и управление: проблемы теории и практики. - М., 2002. - С.41-42.
3 Бабун Р. Хозяйственная деятельность муниципалитетов и состав муниципального имущества // Муниципальная экономика. - 2009. - № 3. -С. 46-47.
4 Полянскова Н.В., Чудилин Г.И. Интегральная статистическая типология муниципальных районов Самарской области по уровню социо-эколого-экономического развития и устойчивости // Вопр. статистики. - 2012. - № 10. - С. 35-41.
71
