CC BY
243
А. В. ПОБЕДКИН,
профессор кафедры управления органами расследования преступлений, доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России) E-mail: apobedkin71@mail.ru
Научная специальность: 12.00.09 -уголовный процесс.
УДК 347.963
A. V. POBEDKIN,
Doctor of Law, Professor Professor at the Department of Management of Crimes' Investigation by Bodies and Units (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
Scientific speciality: 12.00.09 — Criminal Procedure.
Модель взаимоотношений прокурора, руководителя следственного органа и следователя (с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации)
Model for Cooperation Between Prosecutor, the Head of the Investigative Body and Investigator (Based on Legal Views of the Constitutional Court of the Russian Federation)
В статье рассматриваются современные проблемы соотношения процессуальных полномочий руководителя следственного органа и прокурора. Их решение предлагается искать через исследование предназначения (функций) этих участников уголовного судопроизводства, а также основываясь на правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации. Функцию руководителя следственного органа предлагается ограничить исключительно процессуальным контролем.
Полномочия, функции прокурора, функции руководителя следственного органа, процессуальное руководство, надзор, процессуальный контроль.
The article considers modern problems of procedural authority correlations between prosecutor, the head of the investigative body and investigator. Their decision is recommended to resolve through the investigation of these participants in the criminal justice process purpose drawing on legal views of the Constitutional Court of the Russian Federation. The function of the investigative body is proposed to reduce exclusively by procedural control.
Authority, prosecutor's functions, functions of the head of investigative body, procedural guide, supervision, procedural control.
Процессуальные проблемы взаимоотношений прокурора, руководителя следственного органа и следователя вновь стали предметом острых дискуссий [1, с. 22; 6, с. 54—63; 7, с. 9—29]. Ранее их всплеск наблюдался непосредственно после принятия законодателем в 2007 г. решения перераспределить полномочия прокурора, позволявшие ему руководить предварительным следствием, в пользу руководителя следственного органа.
Занятые оппонентами позиции жестко определены принадлежностью к определенному го-
сударственному органу: представители Следственного комитета Российской Федерации — за сохранение полномочий руководителя следственного органа в их современном виде, должностные лица прокуратуры Российской Федерации полагают, что прокурору необходимо вернуть полномочия, утерянные им в 2007 г., либо полностью, либо частично.
Такие исходные позиции вряд ли могут обусловить достижение правильного результата. Проблему нужно решать, основываясь на на-
118
учных достижениях в области уголовного судопроизводства, в частности — функций его участников и полномочий, проистекающих из этих функций.
Функции участников уголовного судопроизводства понимаются в науке неоднозначно. Однако продуктивным видится привлечение к решению этого вопроса правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (далее — Конституционный Суд), который, хотя и косвенно, но неоднократно высказывался о функциях участников судопроизводства со стороны обвинения. Подходы Конституционного Суда, если не являются решающим аргументом в научном споре, то, как минимум, позволяют определиться с конституционно -стью различных предлагаемых вариантов решения проблемы.
Функцию участника уголовного судопроизводства зачастую понимают как основную его обязанность [14, с. 175], а виды уголовно-процессуальных функций (обвинение, защита, разрешение уголовного дела и др.) выводят из функций участников уголовного процесса [4, с. 10]. Однако такой подход лишает уголовное судопроизводство основных целеполагаю-щий идей, которые обязательно сначала закладываются в концепцию законопроекта, а затем развиваются в нормативном правовом акте. Первоначально должен быть решен вопрос о том, какие уголовно-процессуальные функции как основные направления уголовно-процессуальной деятельности нужны в уголовном судопроизводстве. Затем следует определить, какими участниками эти основные направления должны обеспечиваться, и наделить каждого из них предназначением, для реализации которого необходимо предусмотреть права и обязанности — основу процессуального статуса участника уголовного процесса. Поэтому перспективным считается подход к функции участника уголовного судопроизводства как к его назначению в уголовном процессе, от которого зависит и процессуальный статус [13, с. 36].
При этом функции конкретных участников уголовного судопроизводства и уголовно-процессуальные функции следует различать. Последние — основные направления уголовно-процессуальной деятельности, являющиеся первоосновой для определения системы участников уголовного процесса и их предназначения. Функции участников уголовного судопроизводства могут совпадать или не совпадать с наименованиями уголовно-процессуальных функций. Однако в любом случае основные направления уголовно-процессуальной деятельности (уголовно-процессуальные функции) обеспечиваются функциями конкретных участников судопроизводства.
Отправным пунктом разрешения проблемы соотношения процессуальных полномочий прокурора, следователя и руководителя следственного органа должно стать выяснение их предназначения в уголовном процессе.
Следователь отнесен к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения, однако должен исследовать обстоятельства по уголовному делу всесторонне, полно и объективно1. Фактически предназначение следователя — расследовать уголовное дело и обеспечивать обвинение лишь в случае наличия достаточных доказательств, дающих основания полагать, что преступление совершено конкретным лицом. После формулирования подозрения или обвинения следователь не перестает выполнять функцию расследования, однако она выражается в форме проверки обоснованности выдвинутого обвинения и не теряет свойства всесторонности, полноты и объективности.
Согласно ч. 1 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации2 (далее — УПК) прокурор осуществляет от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Надзор — определяющая функция прокуратуры в России. Прокуратура создавалась для осуществления надзора. Эта функция является для нее основной. Все остальные направления деятельности прокуратуры производны от надзора или обеспечивают его эффективность. Уголовное преследование — способ осуществления прокурорского надзора за обеспечением законности в части привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления. Уголовное преследование требует соответствующих полномочий прокурора. Он наделен ими при производстве дознания и был наделен до 2007 г. при производстве предварительного следствия. Перераспределение этих полномочий в пользу руководителя следственного органа с необходимой логикой требовало и уточнения ч. 1 ст. 37 УПК, где из числа функций прокурора следовало бы исключить уголовное преследование в ходе предварительного следствия, как не обеспеченное соответствующими возможностями. Однако, этого не было сделано. Поэтому уголовное преследование является функцией прокурора, в том числе и при производстве предварительного расследования
1 По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2804.
2 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 352 (ч. I). Ст. 4921.
в форме предварительного следствия3. Вот только реально осуществлять ее прокурор при предоставленном ему наборе полномочий в ходе предварительного следствия на должном уровне не может.
Руководитель следственного органа — фигура, которая была введена в уголовное судопроизводство в 1965 г. как «начальник следственного отдела» большей частью по причине недостаточной юридической подготовки в те времена значительного количества следователей органов внутренних дел. Этот участник уголовного судопроизводства сохранен и в действующем УПК, хотя ввиду сочетания процессуальных и административных полномочий продолжает восприниматься неоднозначно. Административный начальник и процессуальный руководитель в одном лице — благодатная почва для полного подавления процессуальной самостоятельности следователя. С учетом вышеприведенного ограничение возможностей начальника следственного отдела лишь организационными возможностями предусматривалось еще в Концепции судебной реформы в Российской Федерации 1991 г. [5].
Выделение Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в самостоятельный государственный орган — Следственный комитет Российской Федерации — потребовало ресурсов, поддерживающих его равный с прокуратурой статус. Таким ресурсом и стал руководитель следственного органа, полномочия которого вобрали прокурорские возможности определять направление предварительного следствия и активно влиять на его ход.
Обязанность прокурора осуществлять уголовное преследование, в том числе обеспечивать качество расследования, позволяющее эффективно поддерживать в суде государственное обвинение, с него никто не снимал, но действенных средств, необходимых для реализации этой обязанности, прокурор лишился. Мало того, Конституционный Суд возлагает на прокурора ответственность за все ошибки, допускаемые следователем: «Прокурор несет ответственность за ошибки, допущенные органами предварительного расследования, потому что осуществляет надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия»3.
Такого же мнения об ответственности прокурора придерживаются и противники возвращения ему полномочий, позволяющих не допускать и исправлять ошибки следователя
[6, с. 54—63]. Если в 2004 г. Конституционный Суд, имея для этого все основания, отмечал, что «дознаватель, следователь, прокурор и суд, осуществляя доказывание, обязаны принимать в установленных процессуальных формах все зависящие от них меры к тому, чтобы были получены доказательства, подтверждающие как виновность, так и невиновность лица в совершении инкриминируемого ему преступления», то сегодня в этом ряду с гораздо большим основанием, чем прокурор, должен присутствовать руководитель следственного органа.
Подчеркивая, что суд не вправе отменять решений следователя, поскольку не осуществляет уголовного преследования, Конституционный Суд, вероятно, связывает осуществление уголовного преследования с правом их отмены4. Полномочия по отмене лишь нескольких постановлений следователя, хотя бы значимых и рубежных, не позволяют прокурору эффективно осуществлять уголовное преследование и сближают полномочия прокурора с полномочиями суда, хотя эти участники уголовного судопроизводства выполняют различные функции.
Итак, правовые позиции Конституционного Суда ясно свидетельствуют, что прокурор, осуществляя уголовное преследование, полностью отвечает за качество расследования и ошибки, допущенные следователем.
Следовательно, прокурора необходимо наделить полномочиями, адекватными такой ответственности. Они, охватываемые понятием «руководство предварительным следствием», отнюдь не противоречат функции надзора, что законодатель прямо признает, предусмотрев для прокурора полноценные возможности по руководству дознанием. Руководство расследованием — средство надзора (а не наоборот, как иногда полагают [12, с. 73]), необходимое для субъекта, несущего всю полноту ответственности за законность, качество, эффективность и результаты расследования.
Отечественный исторический опыт также свидетельствует, что руководство предварительным следствием — традиционная задача прокурора не только для советского периода, но и по Уставу уголовного судопроизводства 1864 г., когда предварительное следствие рассматривалось как судебная функция. Дознание проводила полиция, следователь проводил следствие, прокурор надзирал за дознанием и следствием. Однако предписания прокурора для следователя и дознавателя были обя-
3 По делу о проверке конституционности отдельных положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина М. И. Бондаренко: постановление Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2017 г. № 28-П // СЗ РФ. 2017. № 48. Ст. 7299.
4 По делу о проверке конституционности положений статей 38 и 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В. В. Ченского: постановление Конституционного Суда РФ от 21 ноября 2017 г. № 30-П // СЗ РФ. 2017. № 49. Ст. 7528.
120
зательны, хотя прокурор сам и не имел права проводить следственные действия. Споры между судебным следователем и прокурором разрешались судом [8, с. 60]. Н. А. Буцковский, председатель уголовного отделения комиссии по составлению проектов судебных уставов, придавал обеспечению эффективности и законности предварительного следствия особое значение. Он писал: «Произвол следователя в собирании доказательств опаснее произвола судьи в определении их силы», поскольку не может быть исправлен: «доказательства со временем уничтожаются» [8, с. 55—56]. Соответственно, для исключения такого произвола прокурор и наделялся правом руководить следствием.
Конечно, уголовно-процессуальное законодательство иностранных государств, даже современное, само по себе не может являться аргументом в решении теоретических споров, однако заметим, что поскольку компаративистский подход признается перспективным [2, с. 9—17], то Уголовно-процессуальный кодекс Украины предусматривает полноценные возможности прокурора по руководству предварительным расследованием.
Руководитель следственного органа, судя по контексту решений Конституционного Суда, рассматривается им сегодня как участник судопроизводства, выполняющий ту же функцию, которую выполняет следователь. По крайней мере субъектом контрольной либо руководящей деятельности руководитель следственного органа Конституционным Судом не именуется. Умалчивается и про его ответственность за законность, качество и эффективность предварительного следствия.
В литературе также весьма распространена позиция о выполнении руководителем следственного органа функции обвинения, которая реализуется через процессуальное руководство или процессуальный контроль [9, с. 117]. Иначе говоря, в связке работают два следователя, один из которых может руководить другим. При этом они оба замыкаются в системе, которая изолирована от этапов, на которых результаты расследования должны признаваться достаточными или недостаточными для решения вопроса о виновности лица. Связующим звеном с возможным судебным разбирательством для предварительного расследования выступает прокурор. Он — «шлюз», обеспечивающий связь задач, решаемых в ходе предварительного расследования с общими задачами уголовного судопроизводства и его назначением. В связи с этим Л. В. Головко видит прокурора как единственного участника процесса на досудебных стадиях, который должен принимать все юридические решения по уголовному делу (квалификация деяния, движение уголовного дела и др.)
[3, с. 25—27]. Как минимум прокурор должен иметь возможность эффективно на них влиять.
Но если ответственность за предварительное следствие несет прокурор, а руководитель следственного органа и следователь — субъекты, выполняющие одну функцию, то фигура «второго» или «старшего» следователя для одного уголовного дела — явно лишняя. Тем более, что уровень юридической подготовки следователей значительно возрос: в органах внутренних дел доля следователей с высшим юридическим образованием в 2017 г. превысила 93 %.
Есть ли место руководителю следственного органа в уголовном судопроизводстве? Оно может быть найдено только в случае, если руководитель следственного органа будет выполнять функцию, отличную от функции следователя (предварительное расследование) и функции прокурора (надзор за законностью предварительного расследования, реализуемый посредством уголовного преследования и руководства расследованием).
Следователь, освобожденный от процессуального руководства начальника, станет в таком случае самостоятельной фигурой, приобретет заметные характеристики процессуальной самостоятельности. Сегодня она все реже упоминается даже в учебной литературе, поскольку ее наличие уже почти невозможно объяснить. Следователь административно и процессуально подчинен руководителю следственного органа. Большинство его действий и решений подлежат судебному контролю. Отдельные решения следователя могут отменяться прокурором. Фактически положение следователя отличается от процессуального положения дознавателя только правом не согласиться с некоторыми указаниями руководителя следственного органа, что ввиду административных возможностей последнего никогда не станет заметной практикой. Впрочем, некоторые авторы продолжают настаивать на процессуальной самостоятельности следователя, невзирая на реальное положение [6, с. 56]. Мало того, они утверждают, что законодатель, ограничив полномочия прокурора, усилил процессуальную самостоятельность следователя, оберегая его от «двойного руководства» [6, с. 58].
Вряд ли существование процессуальной самостоятельности следователя удастся обосновать и его правом обжаловать с согласия руководителя следственного органа ряд решений прокурора (п. 5 ч. 2 ст. 38 УПК) или не согласиться с требованием прокурора об устранении нарушений закона (ч. 3 ст. 38 УПК). Процессуальная самостоятельность, в первую очередь, определяется не возможностями реагировать на требования об устранении нарушений закона или отмененные прокурором постанов-
ления, а правом действовать в ходе расследования самостоятельно, лично принимать решения и нести за них полную ответственность, которую в соответствии с вышеизложенным вынужден принимать на себя прокурор. Пока такая самостоятельность следователя — только теоретический проект [11, с. 79].
Обеспечить процессуальную самостоятельность следователя при соблюдении позиции Конституционного Суда о полной ответственности прокурора за качество предварительного расследования и его результаты можно только в случае ограничения властных процессуальных средств, принадлежащих руководителю следственного органа.
В системе функций должностных лиц, осуществляющих предварительное расследование, у руководителя следственного органа может быть только одно предназначение — процессуальный контроль.
Выявив процессуальные нарушения, допущенные следователем, ошибочность направления расследования или его неэффективность, руководитель следственного органа должен быть наделен одним полномочием: обратиться с ходатайством к прокурору о даче следователю необходимых указаний или отмене его решения.
Действия, предпринимаемые руководителем следственного органа в отношении следователя, по действующей процессуальной регламентации подавляют остатки его процессуальной самостоятельности [10, с. 119], не обеспечивают связи с субъектом, несущим полную ответственность за производство предварительного след-
ствия и обеспечивающим поддержание государственного обвинения в суде — прокурором. При существующей организации процессуальных взаимоотношений следователя, прокурора, руководителя следственного органа ошибочность действий последнего не всегда может быть выявлена и устранена своевременно.
Указания следователю должен давать исключительно прокурор в силу своего процессуального положения, обеспечивающего взаимосвязь стадий уголовного судопроизводства и несущего ответственность за все характеристики предварительного следствия. При этом прокурор должен иметь право давать следователю указания и самостоятельно, без обращения со стороны руководителя следственного органа отменять его постановления.
Таким образом, судя по правовым позициям Конституционного Суда, конституционным является следующее сочетание процессуальных функций участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения: следователь — функция предварительного расследования; руководитель следственного органа — функция процессуального контроля; прокурор — функция надзора за исполнением законов органами, осуществляющим предварительное следствие, реализуемая посредством уголовного преследования (в целях обеспечения общесоциальной потребности в законности путем привлечения к ответственности лиц, совершивших преступления) и процессуального руководства расследованием (в целях обеспечения законности и эффективности предварительного следствия).
Список литературы:
References:
2.
3.
1. Гаврилов Б. Я. Досудебное производство по 1. УПК РФ: концепция совершенствования // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 1 (37).
2. Гмырко В. П., Зинченко И. А. Парадоксы доказательственного права // Библиотека криминалиста. 2014. № 2.
3. Головко Л. В. Реформа полиции в контексте модернизации предварительного производства в российском уголовном процессе // Уголовная юстиция: связь времен: избранные материалы Междунар. науч. конф. (Санкт-Петербург, 6—8 октября 2010 г.). М., 2012.
4. Ильин И. И. Уголовное преследование в до- 4. судебном производстве: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
5. Концепция судебной реформы в РСФСР. 5. Одобрена постановлением Верховного Совета РСФСР 24 октября 1991 года / сост.
С. А. Пашин. М., 1992.
Gavrilov B. Ja. Pre-trial procedure by Code of Criminal Procedure: concept of improving // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2016. № 1 (37).
Gmyrko V. P., Zinchenko I. A. Paradoksy dokazatel'stvennogo prava // Biblioteka krimi-nalista. 2014. № 2.
Golovko L. V. Reforma policii v kontekste mod-ernizacii predvaritel'nogo proizvodstva v rossij-skom ugolovnom processe // Ugolovnaja justici-ja: svjaz' vremen: izbrannye materialy Mezhdu-nar. nauch.konf. (Sankt-Peterburg, 6—8 oktja-brja 2010 g.). M., 2012.
Il'in 1.1. Ugolovnoe presledovanie v dosudeb-nom proizvodstve: dis. ... kand. jurid. nauk. M., 2007.
Koncepcija sudebnoj reformy v RSFSR. Odobre-na postanovleniem Verhovnogo Soveta RSFSR 24 oktjabrja 1991 goda / sost. S. A. Pashin. M.,1992.
6. Карагодин В. Н., Казаков В. А. Регулирование отношений прокурора и следователя в уголовном судопроизводстве // Библиотека криминалиста. 2017. № 6.
7. Колоколов Н. А. «Великое противостояние»: следователь прокурор // Библиотека криминалиста. 2014. № 5.
8. Коротких М. Г. Судебная реформа 1864 г. в России (сущность и социально-правовой механизм формирования) // Судебная власть и уголовный процесс. 2014. № 3.
9. Образцов А. В. Функция обвинения в деятельности руководителя следственного органа // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 4 (44).
10. Огородов А. Н. Реализация следователем процессуальной самостоятельности: теоретико-практический аспект // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2016. № 3 (37).
11. Тимошенко А. А. Выбор путей справедливого развития современной модели уголовного судопроизводства // Философия права. 2016. № 1 (74).
12. Торнакоп О. Г. Актуальные вопросы прокурорского надзора за предварительным расследованием // Юристъ-Правоведъ. 2016. № 5 (78).
13. Победкин А. В., Ерохина О. С. Следователь в судебном заседании в ходе досудебного производства по уголовному делу. М., 2017.
14. Шимановский В. В. К вопросу о процессуальной функции следователя в советском уголовном процессе // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 1965. № 2.
6. Karagodin V. N., Kazakov V. A. Regulirovanie otnoshenij prokurora i sledovatelja v ugolovnom sudoproizvodstve // Biblioteka kriminalista. 2017. № 6.
7. Kolokolov N. A. "Velikoe protivostojanie": sle-dovatel' vs prokuror // Biblioteka kriminalista. 2014. № 5.
8. Korotkih M. G. Sudebnaja reforma 1864 g. v Rossii (su^nost' i social'no-pravovoj mehanizm formirovanija) // Sudebnaja vlast' i ugolovnyj process. 2014. № 3.
9. Obrazcov A. V. Prosecution function of the head of the investigative body // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2017. № 4 (44).
10. Ogorodov A. N. The implementation of the procedural independence by investigator: theoretical and practical aspect // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2016. № 3 (37).
11. Timoshenko A. A. A fair choice of ways of development of criminal justice modern models // Philosophy of Law. 2016. № 1 (74).
12. Tarnakop O. G. Current issues of prosecutorial supervision over the preliminary investigation // Jurist-Pravoved. 2016. № 5 (78).
13. Pobedkin A. V., Erohina O. S. Sledovatel' v sudebnom zasedanii v hode dosudebnogo proiz-vodstva po ugolovnomu delu. M., 2017.
14. Shimanovskij V. V. K voprosu o processual'noj funkcii sledovatelja v sovetskom ugolovnom processe // Izvestija vysshih uchebnyh zave-denij. Pravovedenie. 1965. № 2.
122
