CC BY
90
МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ ПРОСТРАНСТВЕННЫМ РАЗВИТИЕМ ГЕРМАНИИ
А.В. Котов, канд. экон. наук, старший научный сотрудник Институт Европы Российской академии наук (Россия, г. Москва)
DOI:10.24412/2411-0450-2021-6-2-66-72
Аннотация. Целью статьи является выявление особенностей управления в модели пространственного развития Германии. Используемые методы: анализ основных документов стратегического планирования немецкой пространственной и региональной политики, исторический анализ, региональная компаративистика. В качестве результатов обобщены главные черты городской, сельской политики Германии, развития метрополи-тенских ареалов. Предложена периодизация основных этапов формирования модели. При внешнем разнообразии различных элементов пространственной и региональной политики показано, что они работают скоординированно в направлении поиска механизмов по координации и совершенствованию различных эффектов государственной политики. проводимой по разным направлениям, с целью обеспечения более сбалансированного экономического развития в рамках единой территории страны, в противовес развитию под влиянием исключительно рыночных сил. Обоснована важность пространственного фактора в развитии страны как одного из ключевых факторов развития, обеспечивающих высокий уровень её развития и конкурентоспособности при поддержании соответствующего уровня жизни и социальной сплоченности. Дальнейшее изучение опыта пространственной политики Германии связано с перспективами совершенствования современной системы управления пространственным развитием в Российской Федерации и с возможностью конструктивного использования в российской практике значительного накопленного к настоящему времени аналогичного опыта.
Ключевые слова: Россия, Германия, региональная политика, пространственное развития, модель управления, инструменты поддержки, федеральные земли, стратегическое планирование
Введение. Эффективное управление пространственным развитием в условиях Российской Федерации всегда выступало одной из важнейших государственных задач, учитывая чрезвычайно высокую дифференциацию социально-экономического положения и экономического потенциала ее различных регионов, многообразие территориальных природно-климатических и транспортно-географических условий [1]. В текущих сложных макроэкономических условиях актуальной задачей является поиск дополнительных внутренних источников экономического роста на основе эффективного управления пространственным развитием страны за счет повышения научной обоснованности разработки приоритетов государственного регулирования пространственного развития, определения основных направлений и инструментов федеральной поддержки социально-
экономического развития субъектов Российской Федерации, обеспечения конкурентоспособности их экономики и бюджетно-финансовой устойчивости.
Для решения этой задачи важное значение имеет всестороннее изучение имеющихся в разных странах моделей и подходов к управлению пространственным развитием, а также анализ опыта разработки таких моделей в Российской Федерации. Особенный интерес представляет опыт Германии, поскольку специфические причины её исторических, экономических, миграционных особенностей обусловили необходимость применения различных инструментов государственной региональной политики на разных этапах их экономического развития [2-4]. Германская модель управления пространственным развитием часто в российских исследованиях рассматривается как классический пример
«кооперативного федерализма», характеризующегося вертикальными (между Германией и регионами) и горизонтальными (на региональном уровне) отношениями [5-6]. Актуальность темы состоит в необходимости комплексно рассмотреть конструктивно использовать имеющийся немецкий опыт регулирования пространственного развития при формировании современной его модели в Российской Федерации в условиях необходимости возобновления экономического роста.
Методология. Цель статьи заключается в раскрытии сложившейся на в практике государственного управления системы целенаправленных управляющих воздействий на пространственную организацию страны на национальном, межрегиональном, региональном и муниципальном уровнях, обеспечивающую согласованное, взаимоувязанное и гармонизированное с природной средой развитие системы расселения, организации размещения объектов экономики, социальной сферы и инфраструктурного каркаса. Проанализировать сложившуюся практику управления пространственным развитием Германии на основе документов стратегического планирования, программ регионального развития, ведомственных документов. Для этого используются методы страноведения, региональной компаративистики, чтобы описать механизмы по координации и совершенствованию пространственных эффектов государственной политики, проводимой по разным направлениям, с целью обеспечения более сбалансированного экономического развития.
Результаты и обсуждение. Пространственная политика в Германии важна для достижения сбалансированного экономического развития и уменьшения неравенства в сфере занятости и жизни в разных
регионах. Это отражает конституционную приверженность обеспечению равных условий жизни (нем. «Gleichwertige Lebensverhältnisse») и положению о том, что цели обеспечения справедливости и эффективности являются взаимодополняющими, поскольку повышение эффективности более слабых регионов воспринимаются в интересах экономики в целом [78].
Основу немецкой модели управления пространственным развитием составляет глубоко продуманная система государственной поддержки регионального развития и программные инструменты управления социально-экономическим развитием регионов. Одним из видов поддержки регионального развития является предоставление субсидий для менее развитых регионов. Прямые денежные субсидии позволяют значительно снизить расходы на строительство производственных мощностей.
В Германии развиваются две основные программы, регулирующие распределение таких прямых субсидий: совместная задача по содействию промышленности и торговле (Gemeinschaftsaufgabe «Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur», GRW); специальная программа прямых субсидий для продвижения инвестиционной деятельности в Восточной Германии под названием Инвестиционная надбавка
(Investitionszulage, IZ). В развитии пространственной политики Германии в последние десятилетия можно выделить несколько главных этапов, начиная с поддержки послевоенного восстановления инфраструктуры и до решения принципиально иной задачи наращивания производственного потенциала на новых землях (см. табл.).
Таблица. Эволюция модели управления пространственным развитием в Германии
1950-е 1960-е 1970-е 1980-е 1990-е С 2000-го года
Конституционное оформление децентрализованной региональной политики. Главные задачи - восстановление инфраструкту-ры, жилищное строительство Значительное расширение влияние государства на региональную политику в рамках концепции социального рыночного хозяйства Формирование «Общей задачи совершенствования хозяйственных структур». Изучение планировочных регионов Новые инструменты пространственной политики для трансформации старопромышленных областей Усиление региональной политики после воссоединения Германии (пакт солидарности, помощь городской реструктуризации на Востоке) [9] Сглаживание контрастов между Западом и Востоком [10]. Проекты содействия малому и среднему бизнесу; кластерам. Решение общегерманских задач устойчивого развития
* Составлено автором
В Германии ответственность за пространственное развитие лежит в основном на федеральных землях. Пространственная политика понимается в двух измерениях: физическое пространственное планирование (создание инфраструктурного каркаса) и экономическое пространственное планирование (раскрытие потенциала регионов). Согласно Основному закону (Grundgesetz) Германии, земли в первую очередь отвечают за проектирование и реализацию региональных стратегий, включая выбор проектов, установление ставок помощи и установление приоритетов. Главная роль федерального правительства заключается в координации определенных мероприятия региональной политики между землями.
Совместная политика по совершенствованию региональных экономических структур GRW относится ко второму типу. Эта политика была основана в 1969 году и финансируется из средств структурных фондов ЕС. Цель GRW заключается в сокращении региональных различий в структурно слабых регионах и, следовательно, в сокращении общих различий в развитии [11].
Ещё одним направлением пространственной политики Германии является реализация национальной политики развития городов (Stadtentwicklungspolitik). Она является совместным проектом федерального правительства и ассоциаций региональных правительств и фокусируется на инновационных решениях городских проблем, включая участие гражданского общества, с уделением особого внимания вопросам планирования. Национальная по-
литика городского развития, осуществляемая с 2009 года, объединяет несколько программ финансирования, которые гарантируют создание государственной инфраструктуры в городских районах с целью укрепления городских структур и городов как локомотивов региональной экономики [12]. Одной из основных программ городской политики является реструктуризация городской экономики в новых землях. Программы координируются Федеральным министерством транспорта и цифровой инфраструктуры.
Отдельный блок в городской политике - это развитие немецких метрополитен-ских ареалов (Metropolregionen). В Германии они играют особую роль в политике регионального планирования. Уже в 1995 году на министерской конференции по пространственному планированию было выделено шесть немецких «европейских столичных регионов». В 2005 году их стало в общей сложности 11. С тех пор основные результаты «Постоянного пространственного наблюдения» Федерального института региональных, городских и пространственных исследований для всех одиннадцати столичных регионов публикуются каждые два года под названием «Региональный мониторинг» [13]. По факту, немецкие метрополитенские ареалы (регионы) - это не просто самые крупнейшие города, а города с прилегающими полусельскими территориями, которые ориентируются на глобальное развитие. Следует отметить, что концепция развития метрополитенских ареалов (регионов) является главной концепцией простран-
ственного развития Германии в условиях активной государственной политики по поддержке экономик структурно-слабых территорий и выравниванию межрегиональных контрастов с применением новых методов (в том числе, поддержкой умной специализации (smart specialisation) во всех типах регионов).
Что касается сельской политики, то основным инструментом, с помощью которого правительство Германии определяет свою сельскую политику является совместная задача (программа) по совершенствованию сельскохозяйственной структуры и охраны побережий (Gemeinschaftsaufgabe «Verbesserung der Agrarstruktur und des Kustenschuntzes», GAK) [14]. Федеральный региональный комитет по планированию готовит рамочный четырехлетний план, который устанавливает ставку софинансирования для мер, которые были согласованы в рамках GAK. Также разрабатывается национальный стратегический план для сельских районов - рамочный план для получения и распределения сельскохозяйственных средств ЕС. В 2014 году Министерство продовольствия и сельского хозяйства для поддержки инновационных подходов к развитию сельских районов внедрило Федеральную схему развития сельских районов (BULE).
Относительно новым вопросом в формировании модели управления пространственным развитием Германии стал учет эколого-климатического фактора [15]. Климатические прогнозы до 2100 годов для Германии вызывают тревогу, так как, согласно им, ожидается повышение среднегодовой температуры от 1,5 до 3,7°C. Следовательно, количество, срок и интенсивность летних и жарких дней может возрасти, станут более резкими сезонные перепады погодных режимов и выпадения осадков, будут случаться более часто и интенсивно экстремальные случаи (сильные осадки, штормы, наводнения, подобно случившемуся после выхода из берегов Эльбы в 2002 г.) и др. При этом различные регионы Германии соответственно по-разному будут затронуты влиянием климатических изменений. В связи с этим, на
национальном уровне для снижения негативных последствий от изменения климата и связанных с ним процессов разработан «План приспособления к климатическим изменениям» [16].
Особенное внимание к повышению устойчивости и конкурентоспособности немецких городов и сел в будущем отражает чисто немецкое понятие «штандорт-ная политика» (Standortpolitik), которое не переводимо на другие языки и означает конкретное целостное политико-хозяйственное образование, участвующее во внутренней и внешней конкуренции территорий за факторы производства. В немецкой модели управления пространственным развитием «стандартный» уровень инфраструктурной доступности, оснащенности, достижимости каждого места является ключом к пониманию и обеспечению конкурентоспособности немецких населенных мест в международной конкуренции [17]. Сочетание «жестких» факторов, в числе которых - близость расположения экономических объектов к инфраструктуре автомобильных и железных дорог (Deutsche Bahn), телекоммуникационных компаний (Deutsche Telecom), крупнейших энергетических компаний (E.ON RuhrGas), а также «мягких» факторов, среди которых - экологическое качество территории, культурное богатство, обеспеченность услугами и социальными учреждениями - рассматриваются как основные преимущества в рамках штандор-та. Задачей национальной политики пространственного развития становится координация отраслевых политик для общего развития, реализации общественных и экологических инициатив.
Основными источниками управления на региональном уровне в Германии служат операционные программы, финансируемые Европейским Союзом [18-19]. Например, в операциональной программе для федеральной земли-города Гамбург на 2014-2020 гг. в качестве приоритета заявлено создание бизнес-среды, которая способствует инновациям и устойчивому экономическому росту, обеспечивая при этом привлекательные рабочие места и способствуя экологически безопасному развитию
региона. Приоритеты финансирования сочетаются с реализацией Стратегии «Европа 2020 - во имя умного устойчивого и всеобъемлющего роста». Финансирование ЕС по федеральной земле сфокусировано на развитии уникальных сильных сторон и потребностей развития в этом вольном ганзейском городе [20].
Конкретные цели операционной программы Европейского фонда регионального развития (European Fund of Regional Development, EFRD) в восточно-немецкой земле - Саксонии - связаны с исследованиями, разработками и инновациями, с целью успешного завершения реструктуризации промышленности, которая проходит в последние 20-25 лет после объединения Германии. Операционная программа сосредоточена на следующих приоритетах: укрепление исследований, технологического развития и инноваций; повышение конкурентоспособности МСП; поддержка сокращения выбросов CO2; устойчивое развитие городов. Большая часть средств предусмотрена для укрепления исследований и разработок в саксонской экономике и для совершенствования прикладных исследований и в соответствии с региональной инновационной стратегией [21].
Частью модели управления пространственным развитием в Германии является участие в трансграничных программах сотрудничества. Например, в рамках программы «Интеррег» (Interreg) укрепляется сотрудничество между Францией, Швейцарией и Германией по региону «Верхний Рейн». Она рассматривает наиболее важные трансграничные проблемы, связанные с реализацией стратегии «Европа - 2020» в этом регионе [22]. Рейн как главная водная трасса региона «собирающая сотрудничество» по проекту «Умный рост» (Smart Growth), способствует укреплению трансграничного регионального инновационного потенциала, а также расширению сотрудничества малых и средних предприятий и сектора исследований и разработок без учета (поверх) национальных границ. «Умный рост» означает превращение границы Верхнего Рейна в область знаний и инноваций, конкурентоспособных на международном уровне.
Следует согласиться с позицией О. В. Кузнецовой [2], что опыт изучения территориального развития Германии и управления в этой сфере весьма значим для России. Особенно показательны метод сокращения территориального социально-экономического неравенства, поскольку основной проблемой в Германии является продолжающееся структурное социально-экономическое неравенство между старыми и новыми землями. Также разделяем позицию Романовой Е. В. [6] о том, что передовые формы организации экономической деятельности (производственные кластеры) позитивно влияют на развитие, сокращают разрывы в социально-экономическом развитии и способствуют более оптимальной пространственной организации хозяйства. Новые земли не только продолжают отставать от остальной части республики по ключевым показателям, таким как ВВП на душу населения и уровень безработицы, но в последние годы в них также наблюдается значительный демографический спад, частично из-за выездной миграции молодых, образованных людей.
Заключение. Опыт Германии представляет для России интерес с точки зрения возможности использования мер снижения межрегионального неравенства на примере поддержки экономически слабых районов со структурными проблемами [23]. Особенно полезен опыт проведения санации и сохранения конкурентоспособных промышленных предприятий, проведение региональной политики в целях улучшения размещения промышленных и инфраструктурных объектов, активной политики на рынке труда и создания новых конкурентоспособных рабочих мест. Модель пространственного развития Германии интересна тем, что в этой стране существует множество привлекательных, хорошо функционирующих городов и сельских районов, сильных региональных деловых районов, сложная развитая транспортная сеть и нетронутые природные ландшафты, которые стали результатом точно выверенной системы пространственного планирования. Пространственную политику Германии можно охаракте-
ризовать как политику гармонизации социальных, экономических, политических и культурных условий качества жизни людей.
В перспективе исследования пространственного развития Германии не потеряют своего значения. В ближайшие годы будет актуальным изучение экспертно-аналитической деятельности Федерально-
ственных и городских исследований, обеспечивающей поддержку решения многих пространственных проблем в Германии обеспечивает. В России с учетом разработки Стратегии пространственного развития также возрастает потребность в формировании интегрирующей структуры, выполняющей функции национального центра компетенций в сфере простран-
го института региональных, простран- ственного развития.
Библиографический список
1. Kolomak E. Spatial development of the post-Soviet Russia: Tendencies and factors // 2020 Regional Science: Policy and Practice. - Volume12, Issue4. - P. 579-594. https://doi-org.proxylibrary.hse.ru/10.1111/rsp3.12299
2. Кузнецова О.В. Региональная политика в Германии // География мирового развития: Сборник научных трудов. М.: Товарищество научных изданий КМК, 2016. С. 403416.
3. Региональная политика: зарубежный опыт и российские реалии. Под ред. А.В. Кузнецова, О.В. Кузнецовой. М.: ИМЭМО РАН, 2015.
4. Kubis A., Schneider L. Regional Migration, Growth and Convergence - A Spatial Dynamic Panel Model of Germany // Regional Studies. - 2016. - Volume 50, Issue 11. - P. 17891803. https://doi-org.proxylibrary.hse.ru/10.1080/00343404.2015.1059932
5. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза. Под ред. А.Г. Гран-берга. М.: Экономика, 2000.
6. Романова Е.В. Региональные кластеры и конкурентная экономика (на примере Восточной Германии) // Современная Европа. 2008. № 2(34). С. 90-104.
7. Blum M., McLaughlin E., Hanley N. Accounting for Sustainable Development over the Long-Run: Lessons from Germany // German Economic Review. - 2019. - Volume 20, Issue 4. - P. 410-446. https://doi-org.proxylibrary.hse.ru/10.1111/geer.12148
8. Boltho A., Carlin W., Scaramozzino P. (2018). Why East Germany Did Not Become a New Mezzogiorno. Journal of Comparative Economics. Vol. 46, no. 1. P.. 308-325
9. Dotti N. F., Spithoven A. Economic drivers and specialization patterns in the spatial distribution of Framework Programme's participation // Papers in Regional Science. - 2018. - Vol-ume97, Issue4. - P. 863-882 https://doi-org.proxylibrary.hse.ru/10.1111/pirs.12299
10. Cociuba S. E. The collapse and recovery of the capital share in East Germany after 1989 // Economic Inpuiry 2019 Volume57, Issue4 P. 2035-2057 https://doi-org.proxylibrary.hse.ru/10.1111/ecin.12801
11. Wirtschaft in den Regionen stärken [Эл. Ресурс]. - URL: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Dossier/regionalpolitik.html (дата обращения: 02.06.2021).
12. Grundlagen zur Nationalen Stadtentwicklungspolitik [Эл. Ресурс]. - URL: http://www.nationale-stadtentwicklungspolitik.de/NSP/DE/Grundlagen/grundlagen_node.html (дата обращения: 02.06.2021).
13. Metropolregionen [Эл. ресурс]. - URL: https://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/Veroeffentlichungen/BMVBS/WP/2007/2007_Heft52.html (дата обращения: 02.06.2021).
14. Initiativkreis Europäische Metropolregionen in Deutschland Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und Küstenschutz [Эл. ресурс]. - URL: https://www.bmel.de/DE/Landwirtschaft/Foerderung-Agrarsozialpolitik/GAK/gak _node.html (дата обращения: 02.06.2021).
15. Droste N., Ring I., Schröter-Schlaack C., Lenk T. Integrating Ecological Indicators into Federal-State Fiscal Relations: A policy design study for Germany // Environmental Policy and
Governance. - 2017. - Volume 27, Issue 5. - P. 484-499. https://doi-org.proxylibrary.hse.ru/10.1002/eet.1774
16. Deutsche Anpassungsstrategie [Эл. ресурс]. - URL: https://www.umweltbundesamt.de/themen/klima-energie/klimafolgen-anpassung/anpassung-auf-bundesebene/deutsche-anpassungsstrategie (дата обращения: 02.06.2021).
17. Horbach J., Rammer C. Circular economy innovations, growth and employment at the firm level: Empirical evidence from Germany // Journal of industrial ecology. - 2020. - Vol-ume24, Issue3. - P. 615-625. https://doi-org.proxylibrary.hse.ru/10.1111/jiec.12977.
18. Fratesi U., Perucca G. EU regional development policy and territorial capital: A systemic approach // Papers in regional Science. - 2019. - Volume98, Issue1. - P. 265-281. https://doi-org.proxylibrary.hse.ru/10.1111/pirs.12360
19. Dettmer B., Sauer T. Implementation of European Cohesion Policy at the sub-national level: Evidence from beneficiary data in Eastern Germany // Papers in regional Science. - 2019. - Volume 98, Issue1. - P. 167-189. https://doi-org.proxylibrary.hse.ru/10.1111/pirs.12348
20. OP Hamburg ERDF 2014-2020 [Эл. ресурс]. - URL: http://ec.europa.eu/regional_policy/EN/atlas/programmes/2014-2020/germany/2014de16rfop006 (дата обращения: 02.06.2021).
21. OP Sachsen ERDF 2014-2020 [Эл. ресурс]. - URL: http://ec.europa.eu/regional_policy/EN/atlas/programmes/2014-2020/germany/2014de16rfop012 (дата обращения: 02.06.2021).
22. Программа Верхнего Рейна [Эл. Ресурс]. - URL: http://www.interreg-oberrhein.eu/page-daccueil (дата обращения: 02.06.2021).
23. Модели управления пространственным развитием в развитых странах» // Отчет о НИР (науч.рук. - д.э.н. Гришина И.В., отв. исп. - к.э.н. А. В. Котов и др.), Москва, РАН-ХиГС - 252 с.
GERMANY SPATIAL DEVELOPMENT MANAGEMENT MODEL
A.V. Kotov, Candidate of Economic Sciences, Senior Researcher Institute of Europe, Russian Academy of Sciences (Russia, Moscow)
Abstract. Purpose: to identify the features of management in the model of spatial development in Germany. Methods: analysis of the main strategic planning documents of German spatial and regional policy, historical analysis, regional comparative studies. Results: summarized the main features of the urban and rural policy of Germany, the development of metropolitan areas. The periodization of the main stages of model formation is proposed. It is determined that with the external diversity of various elements of spatial and regional policy, it has been shown that they work in a coordinated manner in the direction of finding mechanisms to improve the various effects of public policy. She pursue in different directions, in order to ensure a more balanced economic development within a single territory of the country, as opposed to development under exclusively influenced by market forces. Scientific novelty: it is emphasized that the importance of the spatial factor in the development of the country is substantiated as one of the key development factors that ensure a high level of its development and competitiveness while maintaining an appropriate standard of living and social cohesion. Practical significance: the study of the experience of German spatial policy is associated with the prospects for improving the modern spatial development management system in the Russian Federation and with the possibility of constructive use in Russian practice of the significant accumulated to date of similar experience.
Keywords: Russia, Germany, regional policy, spatial development, management model, support instruments, federal states, strategic planning.
