CC BY
7Коротина Н.Ю.
к.э.н., доцент, зав. Кафедрой экономики, финансов и бухгалтерского учета Челябинского филиала РАНХиГС
Korotina-nyu@ranepa.ru
МОДЕЛЬ «РАЦИОНАЛЬНОЙ АСИММЕТРИИ» В СИСТЕМЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА РОССИИ НА ОСНОВЕ МЕТОДОЛОГИИ «УМНОЙ СПЕЦИАЛИЗАЦИИ»
Ключевые слова: экономический федерализм, пространственная асимметрия, методология «умной специализации», специализация регионов, рациональная асимметрия.
Проблема межрегиональной асимметрии российского экономического пространства продолжительное время остается нерешенной. Эта тема активно обсуждается отечественными авторами (Артоболевский С.С., Зубаревич Н.В., Лавровский Б.Л., Лексин В.Н., Швецов А.Н/ Селиверстов В.Е., Суслов В.И., Трейвиш А.И., Анимица Е.Г., Силин Я.П., Дворядкина Е.Б., Лаврикова Ю.Г. и др.).
В табл. 1 приведены данные, показывающие отношение максимального и минимального значений отдельных показателей экономического развития российских регионов, свидетельствующие о значительном их разрыве.
Таблица 1
Отношение максимального и минимального значений показателей экономического развития
регионов России, раз
2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г.
ВРП на душу населения 47,33 44,04 55,49 48,71 54,53 н/д н/д
ВРП на душу населения* 16,67 14,89 20,92 16,05 14,76 н/д н/д
Инвестиции на душу населения 50,64 55,69 208,68 163,22 90,05 122,66 н/д
Инвестиции на душу населения* 15,28 13,88 47,91 30,77 21,71 23,25 н/д
Доходы консолидированных бюджетов на душу населения 13,42 14,49 14,64 18,49 20,36 17,72 18,78
Доходы консолидированных бюджетов на душу населения* 6,31 14,49 10,51 15,18 9,89 7,84 8,18
Расходы консолидированных бюджетов на душу населения 15,58 18,19 14,72 16,35 18,98 18,45 20,61
Расходы консолидированных бюджетов на душу населения* 6,30 14,57 8,70 13,82 10,28 8,24 9,57
Источник: Регионы России. Социально-экономические показатели. - https://www.gks.ru/bgd/regl/b18_14p/Main.htm * Данные без учета субъектов: Москва, Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО
Приведенные данные отражают высокий уровень асимметрии показателей экономического развития регионов. Разрыв регионов по удельному ВРП составляет более 50 раз, по инвестициям в основной капитал на душу населения -более 100 раз, по удельным доходам более 18 раз, удельным расходам - более 20 раз. При исключении из анализа столицы и ресурсодобывающих регионов разрыв остается значительным: почти 15 раз по удельному ВРП, свыше 20 раз по удельным инвестициям, 8 и 9 раз по удельным бюджетным доходам и расходам соответственно. По всем приведенным показателям отмечается увеличение разрыва за период с 2012 года.
С одной стороны, региональная наука доказала, что пространственное неравенство объективно, оно является следствием неравномерной концентрации конкурентных преимуществ. Диспропорции в экономических и социальных региональных показателях предопределены исключительным разнообразием природно-климатических условий, ресурсным обеспечением, историческими, демографическими и этническими особенностями, территориально-отраслевой структурой страны. Еще в середине ХХ века Г. Мюрдаль выявил эффект концентрации размещения бизнес-структур на благоприятных для его развития территориях. Теория поляризованного развития (центр-периферийная теория), разработанная Дж. Фридманом, позволяет понять закономерности пространственного развития.
С другой стороны, одним из факторов, усиливающим указанные диспропорции, являются сложившиеся федеративные отношения, отличающиеся высокой степенью зависимости большинства регионов от федерального центра и недостаточной финансовой и хозяйственной региональной самостоятельностью. Так, при сложившейся системе экономического федерализма в России федеральный бюджет аккумулирует 58,4% доходов всех консолидированных бюджетных доходов страны, региональные консолидированные бюджеты соответственно 41,6%. При этом расходы федерального бюджета составляют только 55,7% общих доходов страны, расходы субъектов - 44,3%\
1 Рассчитано автором по данным Федерального Казначейства России за 2017 год: Консолидированный бюджет Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов. - https://roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannyj-byudzhet/
По мнению Е. Бухвальда и О. Иванова1, «проблемы регионального развития выступают той составляющей политики государства, в которой экономическая обоснованность используемых механизмов федеративных отношений приобретает наибольшее значение».
Проводимая государством федеративная политика не нашла комплексного решения по вопросу снятия обострения асимметрии регионального развития. Существующие федеративные отношения в России недостаточно системны и последовательны, неполно учитывают реально существующие проблемы и не в состоянии преодолеть сложившиеся диспропорции в экономическом пространстве. Такие диспропорции являются беспрецедентными в мировой практике, и, по мнению В. Селиверстова и В. Суслова2, служат серьезной угрозой социальной сплоченности, стабильности и целостности страны.
Правильно выстроенная политика экономического федерализма позволяет интегрировать обособленные, автаркические территории в единое экономическое пространство, снижая диспропорции в социально-экономическом региональном развитии.
При таком подходе совершенствование отношений федерализма является одним из условий не только реализации эффективной региональной политики, но и достижения целей и приоритетов социально-экономического развития страны. Поэтому политика регионального развития становится определяющей, важнейшей частью общегосударственной политики страны.
В рамках экономического федерализма осуществляется разграничение полномочий и предметов ведения между органами власти различных уровней на все виды государственных ресурсов. Предметными областями экономического федерализма являются финансовое обеспечение разграниченных полномочий, установление схем и механизмов экономических взаимоотношений участников отношений федерализма. Экономический федерализм на основе взаимоотношений центра и регионов способствует расширению производственных возможностей регионов в виде роста инвестиционного, материально-технического, финансового, инновационного, трудового, инфраструктурного потенциалов регионов и муниципальных образований и приводит в итоге к развитию территорий, способствуя экономическому росту и регионов, и страны в целом.
В современном понимании экономического федерализма присутствуют разносторонние подходы к моделям его функционирования в России: кооперативная модель, модель «параллельного» федерализма, договорная модель, модель «унитарного» или «императивного» федерализма и другие.
Существующие подходы не позволили найти комплексного решения всех возникающих в России экономических проблем федеративных отношений. По нашему мнению, настал такой момент, когда требуется переосмысление действующих методологических подходов к пониманию федерализма. Потребность в переосмыслении обоснована следующим.
Принятые подходы к федерализму позволяют с определенной долей успешности решать экономические проблемы в государстве с многоуровневым устройством в связи с разными ролями уровней власти и управления, используя для этого различные фискальные, функциональные и политические инструменты. Но для решения проблем преодоления региональной асимметрии в имеющихся условиях действующих инструментов недостаточно.
Классическая теория федерализма предполагает взаимодействие федерального центра с регионами по вертикали государственного устройства. Новизна предлагаемого подхода к федерализму заключается в обеспечении не только взаимосвязи федерального центра с конкретным регионом, но и в обеспечении межрегиональной интеграции и межрегионального сотрудничества, выгодного для каждого региона на основе укрепления экономического взаимодействия субъектов Федерации. Этот подход предусматривает активизацию социально-экономического развития каждого региона, способствующего обеспечению территориальной целостности, единства экономического пространства, территориальной связанности и на этой основе развития страны.
Предлагаемый подход строится на дифференцированном выборе способов взаимодействия федерального центра и регионов и мер государственной поддержки с учетом роли конкретного региона в социально-экономическом развитии страны. Все регионы играют разные роли, имеют разное значение для экономического развития страны, самостоятельную экономическую и политическую специализацию, имеют разное значение для народного хозяйства страны. Следовательно, относиться к ним по равному, применять одинаковые инструменты выравнивания и финансовой поддержки нельзя. Автор предполагает, что механизмы государственной поддержки и выравнивания должны зависеть от функций, которые регионы выполняют или будут выполнять в будущем.
Разное значение регионов для экономического развития и политической стабильность, обеспечения единства страны является одной из причин асимметрии регионального развития. Но асимметрию в данном ракурсе следует рассматривать не как острый негативный момент, а понимать, что она обоснована разной функциональностью регионов.
Рассмотрение функциональной роли регионов предопределяет использование подхода «умной специализации» в качестве методологического при исследовании системы экономического федерализма.
В основе предлагаемого подхода лежит концепция «умной специализации» («Smart Specialization»), внедряемая в развитых странах. Этот концептуальный подход был предложен европейскими учеными Д. Фореем, П. Давидом и
1 Бухвальд Е.М., Иванов О.Б. Федерализм как ключевой принцип политики регионального развития в России // Этап: экономическая теория, анализ и практика. 2017. - № 2. - С. 7-23.
2 Селиверстов В.Е., Суслов В.И. Стратегия пространственного развития России: ожидания и реалии // Регион: экономика и социология. 2018. - № 2 (98). - С. 264-287.
Б. Холлом1 в рамках деятельности экспертной группы «Knowledge for Growth» (Знание для роста). Концепция «умной специализации» была предложена с целью повышения международной конкурентоспособности стран Европейского Союза в первую очередь за счет приоритетного инновационного развития, совершенствования их управления, расширения состава заинтересованных сторон.
Каждая страна Европейского Союза в соответствии с «умной специализацией» должна иметь собственную национальную инновационную стратегию, позволяющую найти сильные стороны экономики страны, выявить тенденции развития национального бизнеса, закрепить приоритетные конкурентные преимущества. Национальная стратегия страны должна максимально детализировать свою специализацию с учетом уникальных конкурентных преимуществ территорий. Это позволит в рамках единого европейского экономического пространства достичь согласия в рыночном развитии, избежать дублирования экономических компетенций, дифференцировать меры поддержки инноваций и в целом фрагментировать усилия Евросоюза по экономическому развитию (Веззани А.2, Джианелле, Ц., Гуззо, Ф., Ма-ринелли Е.3).
Концепция «умной специализации» применяется не только в государствах Евросоюза, но и в других странах с целью стимулирования инновационного развития экономики (Бош А, Вонортас Н.4). Российские авторы отмечают возможность и необходимость применения указанной концепции в региональной политике России в качестве инструмента социально-экономического (Гасфорд, А.О.5, Дырдонова А.Н.6, Жексин Я.7, Земцов С.8) и промышленного развития (Чернова О.А., Климчук9).
Применяя правила и положения «умной специализации» для России сформулируем принцип: у каждого региона в экономике страны должно быть собственное место в соответствии с его конкурентными преимуществами и сильными сторонами в интересах единого федеративного государства.
На наш взгляд, задачей политики экономического федерализма должно стать обеспечение функционального разнообразия для выстраивания целостной экономической системы. Российская система федерализма подразумевает правовую равностатусность субъектов, но с позиций экономики каждый регион выполняет свою собственную функцию. Существование специализации региона предполагает, что разные субъекты в системе федерализма играют разные роли, субъекты связаны различными типами связей, но имеют общую цель развития экономики, что способствует региональному развитию. Концепция «умной специализации» указывает на эффективное использование потенциала каждого региона в рамках единого пространства страны.
Каждый регион в силу объективных причин (приграничное положение, климатические условия, наличие залежей полезных ископаемых), а также сложившейся территориально-отраслевой структуры производства может выполнять только свойственную ему роль и функцию.
Применение подхода «умной специализации» к преобразованиям модели экономического федерализма направлено на обеспечение целостности системы, в которой федерация не тратит силы на преодоление издержек конкурирования субъектов между собой, образующих федерацию, а регулирует деятельность и осуществляет государственную экономическую поддержку регионов, исходя из их специализации с учетом функций, выполняемых ими в составе единого государства и будущих потенциальных возможностей.
В основе разграничения территорий по их функциональной роли в едином государстве в данном исследовании использован подход, закрепленный в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года10.
В соответствии с функциональной ролью в составе России выделяются геостратегические территории, агропромышленные и минерально-сырьевые центры, а также территории, в которых сложились условия для формирования научно-образовательных центров мирового уровня.
Геостратегические территории имеют существенное значение для обеспечения устойчивого социально-экономического развития, территориальной целостности и безопасности Российской Федерации. Обладание геостратегиче-
1 Foray D., David P.A., Hall B. Smart Specialization: The Concept // Knowledge for Growth. Prospects for Science, Technology, and Innovation: Selected papers from Research Commissioner J. Potochnk's Expert Group. 2009. - November.
2 Vezzani A., Baccan M., Candu A., Castelli A., Dosso M., Gkotsis P. Smart Specialisation, seizing new industrial opportunities. JRC Technical Report / European Commission. 2017.
3 Gianelle C., Guzzo F., Marinelli E. Smart Specialisation Evaluation: Setting the Scene JRC Policy Insights. 2019. - March. -https://ec.europa.eu/jrc/sites/jrcsh/files/jrc116110.pdf
4 Бош А., Вонортас Н. «Умная специализация» как стимул инновационной экономики в развивающихся странах. Уроки Бразилии // Форсайт. - М., 2019. - Т. 13, № 1. - С. 32-47.
5 Гасфорд А.О. Принципы применения «умной специализации» к региональному развитию России // Экономика: вчера, сегодня, завтра. 2019. - Т. 9, № 3-1. - С. 441-447. DOI: 10.34670/AR.2019.89.3.048
6 Дырдонова А.Н. Устойчивое развитие инновационных промышленных кластеров в рамках концепции умной специализации // Высокие технологии и инновации в науке: сборник избранных статей Международной научной конференции. 2019. - С. 197201.
Жексин Я. Филимоненко И.В. Модели управления развитием регионов на основе Smart-технологий: «умная специализация» // Международный конгресс «Сибирский плацдарм: время новых решений. 2019.
8 Земцов С., Баринова В. Смена парадигмы региональной инновационной политики в России: от выравнивания к умной специализации // Вопросы экономики. - М., 2019. - № 10. - С. 65-81.
9 Чернова О.А., Климук. В.В. Концепция четырехзвенной спирали в стратегиях «Умной специализации» промышленного развития // Естественно-гуманитарные исследования. 2019. - № 25 (3). - С. 179-184.
10 Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2025 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 207-р.
скими территориями дает стране существенное военное, экономическое преимущество, позволяет ускорить процессы интеграции, облегчает решение важных задач в области национальной безопасности, таких как противодействие терроризму и незаконному обороту наркотиков и др. В Стратегии пространственного развития России выделяются приоритетные геостратегические и приграничные геостратегические территории.
К приоритетным геостратегическим российским территориям относят субъекты, характеризующиеся эксклав-ным положением, субъекты, расположенные на Северном Кавказе, субъекты Российской Федерации, расположенные на Дальнем Востоке и субъекты и части субъектов, входящие в Арктическую зону (состав субъектов, входящих в каждую группу территорий, представлен в таблице 2).
К приграничным геостратегическим территориям относят субъекты, граничащие со странами, входящими в Европейский союз и в Евразийский экономический союз, граничащие с другими странами.
Агропромышленные центры специализируются на высокоэффективном агропромышленном производстве. К ним относятся территории, на которых расположены производства разной аграрной специализации, в то числе животноводство, растениеводство, переработка сельскохозяйственной продукции, производство продуктов питания и пр.
Минерально-сырьевые центры включают в себя территории, на которых расположены месторождения полезных ископаемых, ведется их разработка или планируется освоение недр, связанные общей существующей и планируемой инфраструктурой и имеющих единый пункт отгрузки добываемого сырья или продуктов его обогащения в федеральную транспортную систему или региональную транспортную систему.
В Стратегии пространственного развития также выделяются перспективные территории, в которых сложились условия для формирования научно-образовательных центров мирового уровня.
У большинства субъектов определены перспективные экономические специализации. У некоторых субъектов выделены две и более специализаций. Например, Республика Татарстан одновременно является минерально-сырьевым, агропромышленным, научно-производственным и образовательным центром, Тюменская область - геостратегическим регионом, минерально-сырьевым, а также научно-производственным и образовательным центром.
На сегодняшний день пять субъектов Российской Федерации имеют 3 специализации, 20 субъектов имеют 2 специализации, 38 субъектов одну специализацию. Не выделена специализация у 20 субъектов (что составляет 24% от общего числа российских регионов). Этим субъектам в рамках «умного федерализма» необходимо найти и реали-зовывать свою экономическую специализацию.
Автором была проведена оценка пространственной асимметрии территорий исходя из их специализации. Для оценки промышленной составляющей федерализма для каждого региона были проанализированы соотношение инвестиций и валового регионального продукта; для оценки бюджетной составляющей - объем безвозмездных поступлений в доходах региональных бюджетов; для оценки социальной составляющей - расходы социальной направленности (образование, здравоохранение, культура, искусство, физическая культура и спорт, социальное обеспечение и т.п.) в общей величине расходов региональных бюджетов.
Для оценки асимметрии использовались стандартные статистические показатели: коэффициент вариации как мера разброса региональных величин от среднероссийского значения показателя и размах асимметрии как отношение максимального и минимального значения показателя в выборке).
В табл. 2 представлена оценка асимметрии территорий в разрезе элементов экономического федерализма.
Таблица 2
Оценка асимметрии территорий в разрезе элементов экономического федерализма1
Группа регионов Показатель асимметрии Элементы экономического федерализма
Промышленный Бюджетный Социальный
В целом по регионам России Ra 6,4 84,8 2,7
kv 42,9 71,8 13,0
Приоритетные геостратегические территории Ra 4,3 41,2 2,7
kv 42,3 70,1 20,1
Приграничные геостратегические территории Ra 3,1 16,4 1,9
kv 29,9 70,4 15,3
Минерально-сырьевые центры Ra 4,0 28,8 1,9
kv 42,9 71,5 15,3
Агропромышленные центры Ra 2,5 10,7 1,3
kv 26,6 42,8 7,3
Научно-производственные и образовательные центры Ra 2,6 10,7 1,6
kv 25,8 47,7 10,4
Регионы, не определившие перспективную специализацию Ra 2,4 4,3 1,3
kv 22,3 37,5 6,2
Используемые обозначения в таблице: Ra _ размах асимметрии, kv _ коэффициент вариации, %
Анализ показал, что по всем элементам бюджетного федерализма размах асимметрии по каждой из групп территорий ниже, чем в целом по регионам страны. Приведенные в таблице данные свидетельствуют о меньшей асимметрии внутри каждой группы, чем в целом по стране, несмотря на вхождение в группы одинаковой специализации
1 Коротина Н.Ю. Методология «умной специализации» в преодолении пространственной асимметрии отношений экономического федерализма в России // Journal of New Economy. 2020. - Т. 21, № 1. - С. 107-121.
1006
регионов с разным уровнем развития региональной экономики. По коэффициенту вариации наблюдается аналогичная ситуация, что свидетельствует о большей устойчивости анализируемых показателей одной территории. Также данные свидетельствуют о большем росте асимметрии в среднем по стране, чем по каждому виду территории в отдельности.
На основе проведенного анализа автор сформулировал стратегию развития экономического федерализма на основе «умной специализации»: переход от существующей системы выравнивания всех регионов к регулированию асимметрии по территориям на основе их специализации.
Этот подход выдвинут в качестве стратегического ответа на ограничения «единой для всех» регионов модели взаимоотношений с федеральным центром.
Предлагается применять не одинаковые ко всем регионам страны выравнивающие инструменты федерализма, а в зависимости от их функциональной роли, то есть применять модель «рациональной асимметрии». Фактически будет осуществлен переход к такой модели федерализма, которая предусматривает регулирование отношений федерализма не только по вертикали государственного устройства, но и по горизонтали, что позволит преодолеть значительную дезинтеграцию экономического пространства. Безусловно, такой подход не преодолеет региональную асимметрию полностью, но будет создана «рациональная асимметрия», на основе дифференцированного подхода к территориям.
