CC BY
202
282
Внешнеэкономическая политика КНР
В.А. Матвеев
МНОГОСТОРОННИЕ ПРОЕКТЫ НА ПРОСТРАНСТВЕ ШОС: ОЦЕНКА МЕХАНИЗМОВ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ
Аннотация. Статья посвящена современным проблемам реализации многосторонних экономических проектов на пространстве ШОС. Обосновывается важная роль механизма государственно-частного партнерства для привлечения инвестиций в крупномасштабное инфраструктурное строительство в Китае и России. Знаковое место среди проблем реализации государственно-частного партнерства занимает совершенствование законодательства в части долгосрочного кредитования и предоставления гарантий для частных инвестиций.
Ключевые слова: ШОС, государственно-частное партнерство, транспортный коридор Восток — Запад, инфраструктурные проекты, законодательство, модель развития, международные финансовые институты, концессии, концепция «Экономического пояса Шелкового пути».
До сих пор большинство многосторонних хозяйственных проектов, намеченных Программой многостороннего торгово-экономического сотрудничества, за единичными исключениями остается на бумаге. Фактически же межстрановое инвестиционное сотрудничество в зоне ШОС осуществляется преимущественно в двухстороннем формате малых стран ШОС с ее лидерами.
В современных условиях настоятелен поиск оптимальной модели экономического взаимодействия в рамках ШОС. И здесь бы весьма пригодился китайский опыт выхода из кризиса путем широ-
Многосторонние проекты на пространстве ШОС...
283
комасштабного строительства инфраструктуры. Недавно Китаем предложена такая модель в форме программы разработки совместных инвестиционных проектов инфраструктурного характера в масштабах ШОС. Это не только ответная реакция на кризис, это и ответ на глобализацию мировых рынков, диктующую необходимость создания новых транспортных коммуникаций в целях обеспечения доступности внешних рынков и внешних ресурсов.
В принятой по итогам Пекинского саммита ШОС в июне 2012 г. Декларации глав государств-членов Шанхайской организации сотрудничества о построении региона долгосрочного мира и совместного процветания отмечено следующее: «Государства-члены придают большое значение развитию транспортной инфраструктуры, призванной стать связующим звеном между Европой и Азией, формированию соответствующих международных транспортных коридоров и повышению эффективности взаимодействия различных видов транспорта. Они намерены и далее стимулировать сотрудничество в решении этих задач»1. Бишкекский (2013 г.) и Душанбинский (2014 г.) саммиты Организации подтвердили приоритетность данного направления.
В настоящий момент можно констатировать, что, несмотря на противоречия и сложности взаимодействия стран Организации, на пространстве ШОС продолжает реализовываться масштабный инфраструктурный проект многостороннего значения, правда, пока единственный. Это автотранспортная магистраль Западная Европа — Западный Китай. В проект вовлечены три страны ШОС: Китай как инициатор и главный спонсор, Казахстан и Россия. В дальнейшем к проекту могут примкнуть и остальные страны шестерки, а также ряд стран, находящихся в статусе наблюдателей ШОС.
Строительство транспортного коридора идет с Востока. В Китае практически дорога уже построена, а в Казахстане — работа в полном разгаре. Недавно стартовал завершающий участок дороги Алматы — Хоргос протяженностью 308 км. Согласно планам, к апрелю
2016 г. все 2800 км трассы в Казахстане будет завершены и на ней будет открыто движение на всем протяжении казахстанского отрезка транспортного коридора2. Однако официальная сдача в эксплуатацию казахстанского участка трассы планируется ориентировочно в
2017 г. с введением в строй таможенных пунктов.
284
Внешнеэкономическая политика КНР
После завершения строительства отрезка трассы для развития сервисных услуг пользователей международного транспортного коридора планируется подключить организации малого и среднего бизнеса. При этом коридор будет использоваться не только для транзитных, но и внутристрановых перевозок. Он обеспечит грузоперевозки пяти самых густонаселенных областей Казахстана — Актюбинской, Кызылординской, Южно-Казахстанской, Жамбылской и Алматинской, где проживает, в целом, более 7,5 млн человек3. В целом объем грузопотока по коридору «Западная Европа — Западный Китай» на казахстанском участке ожидается ориентировочно до 30 млн т в год. Из них только около 1,5 млн т составит транзит4. Таким образом, и Китай, и Казахстан, и даже Белоруссия со своей стороны делают все для бесперебойного автомобильного транзита грузов в направлении Восток-Запад. Новая магистраль уже подошла к границе с Россией в Оренбургской области.
Строительство российской части дороги ведется с трудом, не системно и это самое узкое место транспортного коридора, несмотря на то, что нашей стране из 8,4 тыс. км этой дороги необходимо проложить самую малую часть — 2,2 тыс. км. Для сравнения: длина китайского участка — 3,4 тыс., а казахстанского — 2,8 тыс. км. Российская часть по маршруту Оренбург — Казань — Нижний Новгород — Москва — Санкт-Петербург разбита на отдельные участки. Эти участки находятся в разной стадии готовности, так татарстанский участок частично готов, начато строительство участков Моск-ва—Санкт-Петербург и Центральной кольцевой автодороги вокруг Москвы. Но в целом строительство российского отрезка трассы идет с большим опозданием и с явным недофинансированием.
Впрочем, такому развитию ситуации в России есть объяснения. Главный довод — это отсутствие необходимых финансов для реализации проекта и у федеральных, и у региональных органов государственной власти России. Но ведь справедливо утверждение, что только на бюджетные средства капиталоемкие инфраструктурные объекты не построить. Для такого масштабного строительства нужно привлекать как международные, так и частные инвестиции в рамках финансовой модели государственно-частного партнерства (ГЧП). Собственно, сооружение автомагистрали и заявлено в рамках ГЧП. При этом, кроме средств государства должны быть вовлечены частные
Многосторонние проекты на пространстве ШОС...
285
привлеченные средства, средства банков под государственные гарантии, а также средства различных государственных и негосударственных фондов.
Именно ГЧП является основной формой реализации капиталоемких инфраструктурных проектов в современном мире. В России же государственно-частное партнерство как форма финансовых отношений находится в зачаточном состоянии и до сих пор необходимый проект федерального закона «завис» в Государственной думе России. Сегодня есть инвесторы, они готовы вкладываться в проект, но формы их участия в юридическом плане не прописаны, и главное — нет мер обеспечения гарантий как для инвестора, так для властей.
Такие юридические задержки впрямую сказываются на стоимостных индикаторах сооружения объектов. Показательна расчетная стоимость строительства 1 км трассы автотранспортной магистрали Западная Европа — Западный Китай по отдельным странам. Согласно расчетам, 1 км российской трассы обойдется в 10,45 млн долл., а 1 км казахстанской дороги в 5 раз дешевле — 2 млн долл.5 Именно высокая стоимость дорожного строительства в России — одна из причин того, что России сложнее найти инвесторов для участия в развитии дорожной инфраструктуры, чем Казахстану.
В первый этап строительства российского участка трассы Западная Европа — Западный Китай Минтранс и госкорпорация «Росав-тодор» намеревались вложить бюджетные средства в размере 80 млрд руб., что составляет около половины из необходимых средств6. Остальные средства планируется привлечь за счет российских и международных инвесторов. При этом согласно расчетам, проект окупится приблизительно за 20 лет (заметьте, что в Казахстане срок окупаемости всего 8 лет). Строительство практически всех участков в Казахстане финансируются за счет займов международных финансовых институтов, таких, как Всемирный банк, Евразийский банк развития и реконструкции и Азиатский банк развития7. В Россию же международные инвесторы не торопятся из-за непрозрачности проекта строительства дороги. А частные инвесторы ждут законодательно прописанных гарантий возврата средств.
Между тем эта транзитная автомагистраль имеет многообещающие перспективы. Она свяжет не только Китай, Казахстан и Россию, но и другие страны Центральной Азии — Кыргызстан, Узбеки-
286
Внешнеэкономическая политика КНР
стан, Таджикистан. Весьма важно, что в дальнейшем через этот коридор могут быть организованы транзитные перевозки вдоль восточного побережья Каспийского моря, Туркменистан и далее — в сторону стран Персидского залива. Строительство этого ответвления планируется завершить до 2020 г.8
Кроме упомянутого выше законопроекта о ГЧП, в Государственной думе России на доработке находится проект федерального закона о транзите. Как это ни странно, но в стране, которая явно предназначена быть связующим звеном между Европой и Азией, до сих пор нет ни согласованной государственной политики в отношении транзита, ни механизма координации действий министерств и ведомств, причастных к регулированию перевозок, с компаниями-перевозчиками.
Необходимость развития ГЧП в России вытекает из-за обострения проблем состояния инфраструктуры. Согласно «Отчету о глобальной конкурентоспособности за 2014—2015 гг.», подготовленным Всемирным экономическим форумом, Россия занимает лишь 74-е место среди стран по показателю качества общей инфраструктуры9.
В соответствии с оценками McKinsey Global Institute и экспертной группы McKinsey по инфраструктуре, в течение 2013—2030 гг. расходы страны на инфраструктуру могут превысить 1,5 трлн долл.10 Реализовать масштабные инфраструктурные проекты только за счет государственных средств является нереальным, учитывая нарастающий дефицит бюджета на протяжении последних лет. Исходя из этого, формирование и развитие благоприятной среды для становления и расширения форм ГЧП при реализации инфраструктурных проектов представляется одной из ключевых задач российской экономики на ближайшую перспективу.
Что же мешает этому?
Во-первых, собственно задержка с принятием проекта федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» в Государственной думе РФ. Еще весной 2013 г. Госдума приняла в первом чтении законопроект об основах ГЧП, правда, при условии его последующей доработки. Проектом закона, в частности, определяются основы госрегулирования в указанной сфере, полномочия РФ, регионов и муниципалитетов при реализации соглашений ГЧП. Предполагается, что с его принятием будут расширены возможности для совместной работы государства и
Многосторонние проекты на пространстве ШОС...
287
бизнеса, а также созданы условия для привлечения частного капитала в долгосрочные инфраструктурные проекты. Принятие такого закона сделает более прозрачным взаимодействие государственных компаний с частными партнерами в рамках крупных инфраструктурных проектов. Эксперты дают позитивную оценку данному проекту, хотя насколько он поможет усилить взаимодействие частных инвесторов и государства в части привлечения капиталов к решению инфраструктурных проблем, пока не ясно.
Во-вторых, действующее законодательное поле, не ориентировано на формирование условий для долгосрочного кредитования или выделения долгосрочных государственных гарантий.
Одним из главных препятствий на пути расширения действия государственно-частного партнерства при реализации крупных долгосрочных инфраструктурных проектов со сроком окупаемости более 20 лет является действующий Бюджетный кодекс. Эксперты в качестве проблемных называют следующие законодательные позиции Бюджетного кодекса11. Бюджетным кодексом прямо запрещается предоставление любых государственных гарантий на срок более 10 лет, а государственные обязательства по финансированию любого проекта ограничены сроком трехлетнего бюджета, за пределами которого предприниматель должен нести непомерные политические и экономические риски.
Между тем именно долгосрочные кредиты и гарантии являются источником финансирования большинства проектов в сфере ГЧП, они могут составлять вплоть до 90 % от общего бюджета, необходимого для финансирования проекта.
Проектами ГЧП изначально назывались проекты, направленные на модернизацию экономики, которые бизнес по каким-либо причинам не может реализовать самостоятельно даже при наличии необходимых финансовых ресурсов, например, при длительных сроках окупаемости.
Исследования показывают, что отсутствие политической стабильности, краткосрочность государственного бюджетирования и распространенность практики изменений правил игры также негативно сказываются на развитии ГЧП в России. Немалую ложку дегтя к этим проблемам добавляет отсутствие стратегического целенаправленного подхода к планированию. В большинстве случаев ис-
288
Внешнеэкономическая политика КНР
пользуется устаревший подход к выработке стратегии развития по принципу — найти задачу под имеющиеся деньги, а не средства под задачу. Действующее законодательство не дает возможности реализовывать долгосрочные инвестиционные контракты с привлечением средств инвестора. А сейчас положение усугубляется. Правительство решило пересмотреть нынешние приоритеты Фонда национального благосостояния и вместо вложений в инфраструктуру направить средства фонда на финансирование антикризисных мер12.
Между тем пример активности показывает Китай. В начале XXI века сложившаяся проблема несоответствия между имеющимися государственными средствами на развитие инфраструктуры и фактическим объемом необходимых вложений послужила мощным толчком к дальнейшему совершенствованию государственно-частного партнерства в области инфраструктуры в Китае. В связи с этим ГЧП получило и более широкую политическую поддержку, например, в сфере дальнейшего развития специального законодательства. Правительство КНР признало актуальность внедрения ГЧП-моде-лей, и прежде всего такого вида государственно-частной концессии, как BOT (Build—Operate—Transfer, или в переводе на русский «строительство—управление—передача»). То есть такого вида концессии, где концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию (в основном на праве собственности) в течение установленного срока, после чего объект передается государству .
Тем не менее, несмотря на достаточно широкую реализацию в Китае моделей ГЧП, законодательная основа для привлечения частных инвесторов в проекты ГЧП пока недостаточно доработана. Например, до сих пор нет полного нормативно-правового акта по схемам привлечения частного капитала для финансирования государственных проектов14. Ввиду этого по-прежнему существует высокий риск и для государства, и для частного сектора. Для уменьшения этого риска правовая база нуждается в значительной дополнительной модернизации. Предполагается, что дальнейшее развитие законодательства в сфере ГЧП может обеспечить большее участие внутреннего капитала в развитии по схеме ГЧП. При этом выгоду получит не только государство, но и частный сектор экономики. ГЧП может играть роль не только спасателя государственных финансов. Партнерства будут расцениваться как новая форма управления и включат в себя но-
Многосторонние проекты на пространстве ШОС...
289
вую схему отношений между государством, частными инвесторами и общественными организациями. При этом заинтересованность государства заключается в том, что оно может переложить часть расходов по содержанию и инвестированию имущества на частный сектор.
При наличии недостаточно разработанной правовой базы и государственном доминировании в ГЧП успех проектов во многом зависит от поведения государства, в особенности от местных органов управления. Опыт ГЧП в Китае выявил проблемы, связанные с участием государства, они заключаются в низкой эффективности, коррупции и ненадежности. Тем не менее, объемы применения ГЧП в Китае будут неизбежно увеличиваться под давлением возрастающего спроса на развитие общественной инфраструктуры.
В целом, механизм ГЧП в настоящее время применяется в 120 странах мира, наиболее широкое распространение он получил в Великобритании, а также активно развивается в ЕС, США и других странах.
Сотрудничество государства и бизнеса в реализации крупных проектов, как показывает международная практика, является одним из факторов роста конкурентоспособности страны, ее инвестиционной привлекательности, успешного развития производства и, как следствие, экономики в целом. Мировая практика показывает, что механизм ГЧП является одним из альтернативных инструментов обеспечения необходимой финансовой базы для создания, модернизации, содержания и эксплуатации объектов в условиях ограниченности государственных ресурсов. При его использовании появляется возможность повышения эффективности взаимовыгодного сотрудничества государства и частного сектора, повышения качества предоставляемых услуг, ускоренной модернизации инфраструктуры, необходимой для диверсификации экономики.
Именно механизм ГЧП как ведущая форма партнерства государства и бизнеса встречается в проектах строительства транспортных магистралей и дорог, и это справедливо и для России, и для других стран-участниц ШОС. Частные инвестиции в большинстве случаев превышают 50 %, что свидетельствует о высокой привлекательности таких проектов.
На современном этапе развития получают развитие проекты по ГЧП и в инновационной сфере.
290
Внешнеэкономическая политика КНР
Более того, ГЧП могут стать ключевым компонентом в национальных стратегиях развития как России, так и других стран ШОС на пути перехода от ресурсно-сырьевой к инновационной экономике. Поэтому в современных условиях целесообразно сосредоточить усилия на развитии проектов производственной кооперации в обрабатывающей промышленности: машиностроении, электронике, химической и некоторых других отраслях, прежде всего в изготовлении высокотехнологической наукоемкой продукции.
Указанные направления взаимодействия могут стать пунктами «дорожной карты» долгосрочного развития стран ЦА — членов ШОС.
Выводы
Государственно-частное партнерство может быть ключевым компонентом в национальных стратегиях развития как России, так и других стран ШОС на пути перехода от ресурсно-сырьевой к инновационной экономике. Однако действующее законодательство ограничивает возможности реализовывать долгосрочные инвестиционные контракты с привлечением средств инвесторов и повышает их экономические риски.
В частности, для России целесообразно ускорить совершенствование законодательных норм, направленных на государственное регулирование основ ГЧП. Особенно это касается предоставления долгосрочных государственных гарантий на срок более 10 лет, а также государственных обязательств по финансированию проектов за пределами трехлетнего периода. Кроме того, целесообразно определить устойчивые каналы финансирования проектов ГЧП, научно-аналитического сопровождения и экспертизы проектов.
Существует проблема несбалансированности внешней торговли между странами ШОС, которая объясняется складывающейся в последние годы преимущественно экспортно-сырьевой моделью развития России и практически всех стран Центральной Азии. Это привело к неустойчивости их экономик, что подтвердил ход развития мирового кризиса. В текущих достаточно жестких финансово-экономических условиях целесообразно не фокусировать внимание и не концентрировать силы на преодолении сложившегося дисбаланса,
Многосторонние проекты на пространстве ШОС...
291
поскольку идеального баланса, как правило, не существует. Сейчас требуется выработать механизм создания благоприятных условий и обоснованных преференций для привлечения крупного частного капитала в совместную экономическую деятельность на пространстве ШОС, а именно — разработать механизмы государственной поддержки национальных корпораций в их работе на рынках других стран ШОС.
Объединение усилий РФ и Китая в формировании новых индустриальных черт Центрально-Азиатского региона, на наш взгляд, отвечает фундаментальным интересам и КНР, и России и могло бы быть продуктивным при конкретизации концепции «Экономического пояса Шелкового пути».
Примечания
1 URL: http://ru.china-embassy.org/rus/ztbd/shzzfh/t940307.htm
2 URL: http://yvision.kz/post/414363
3
URL: http://www.primeminister.kz/article/view/25
4 Там же.
5 URL: http://finforum.org/page/index.html/_/world/trassa-rossija-kitaj-perspek tivy-i-realii-projekta-r18880
6 .у.
Там же.
7
URL: http://www.primeminister.kz/article/view/25
8 т.
Там же.
9 The Global Competitiveness Report 2014—2015 // World Economic Forum, Geneva, 2014. URL: http://www.weforum.org/ (дата обращения: 18.09. 2014).
10 URL: http://businessofrussia.com/%D0%B8%D1%8E%D0%BD%D1%8C/ite m/239-novye-infrastrukturnye-proekty.html
11 URL: http://www.kommersant.ru/doc/1549166
12
2 URL: http://kapital-rus.ru/lite/larticle/922
13
URL: www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/China
14 Там же.
