CC BY
68Мировой опыт и практика внедрения законодательных основ и методических положений системы ОВОС
сч
CS £
Б
а
2 ©
Попова Александра Константиновна
студент кафедры организации строительства и управления недвижимостью, Московский Государственный Строительный Университет, www.sp93@yandex.ru
Горшков Роман Константинович
доктор экономических наук, профессор кафедры экономики и управления в строительстве, Московский Государственный Строительный Университет, grk54@mail.ru
Оценка воздействия экономической деятельности на окружающую среду является одним из правовых инструментов, которые играют основную роль в современном управлении природными ресурсами, выявлении потенциальных угроз и опасностей.
О кризисном состоянии, прежде всего, говорит нарушение равновесия в экосистемах и в отношениях между человеческим обществом и природой. можно утверждать, что экологические проблемы как результат производства и потребления, сопровождают человеческое общество на протяжении всего его развития. Составляющих у этого кризиса более, чем достаточно. К их числу относят и состояние земель, т.к. сегодня наблюдается активизация процессов эрозии почвы, удручающее состояние лесов, убедиться в чем позволяют такие проблемы, как бесконтрольная вырубка лесов, ущерб, наносимый лесными пожарами, вредителями и действием кислотных дождей; и состояние практически всех объектов гидросферы, доказательством чего является загрязнение пресных вод, отсутствие или неэффективность систем очистки и т.п.
Разработка проекта ОВОС необходима для оценки затрат на реализацию природоохранных мероприятий, выявления и предупреждения НВОС, осуществления контроля за выполнением требований экологических законодательств. В рамках Европейского Союза правовая основа этой процедуры находится в сфере постоянного внимания законодателей. Его изменения происходят в общем контексте разработки оценки воздействия в международном праве. В статье рассмотрен мировой опыт оценки воздействия на ОС. Вопросы по регулированию деятельности с целью уменьшения отрицательного влияния на экологию стали занимать приоритетное место среди основных проблем стран мира. Проанализирована ситуация в США, Канаде, Франции, Нидерландах, Японии и ряде других стран. С учетом зарубежного опыта даны рекомендации для совершенствования системы в России. Ключевые слова: ОВОС, устойчивое развитие, законодательные базы государств, анализ экономического воздействия
Экологическая безопасность и экологический комфорт с каждым годом становятся все более актуальными критериями оценки любой деятельности и бизнеса в том числе. Ведение хозяйственной или любой иной деятельности непрерывно связано с воздействием на окружающую нас среду - будь то локальное использование отдельных природных ресурсов, либо полное вовлечения ресурсного потенциала для обеспечения хозяйственной деятельности. Вопросы регулирования хозяйственной деятельности с целью уменьшения отрицательного влияния на экологию занимают приоритетное место среди основных проблем стран мира. [2]
Под оценкой воздействия на окружающую среду понимают деятельность, которая направленна на определение степени и характера потенциального воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий и выработку мер по охране окружающей среды и рационального природопользования. [9]
Относительно недавно оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) могла осуществляться только в рамках научного сообщества и в результате мы получали лишь научный прогноз по изменениям состояния окружающей среды, которые происходили под воздействием антропогенной деятельности.
Чем весомее экологические последствия антропогенной деятельности, тем раньше их следовало предотвратить - вот к какому выводу пришли советские и американские ученые в результате совместных исследований, которые проводились в 1970-х годах. Иными словами, в тот период требовались не столько эффективные способы устранения негативных последствий хозяйственной деятельности, сколько надежный механизм, который бы помогал предотвратить их появление. [4]
Методика оценки воздействия на ОС объекта за рубежом стала применяться раньше, чем в России. Анализ иностранных методических и нормативных материалов по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) объектов начнем с краткой исторической справки по внедрению и использованию этих методов в практическую деятельность государственных экологических структур и организаций. [8]
Методическая организация и проведение ОВОС основаны на законодательной базе определенного государства. Например, в странах Европейского сообщества в 1985 году появился нормативный правовой документ, такой как Директива № 337/85. В этом документе рассматриваются общие вопросы организации и проведения ОВОС в отношении всех типов объектов, возведение которых планировалось в странах Европейского сообщества.
В этом же документе отмечается факт, что эффективная экологическая политика должна быть направлена на предотвращение загрязнения окружающей среды, а не на устранение экологических последствий загрязнения.
Индустриально развитые страны, столкнувшись с проблемой ухудшения состояния окружающей природной среды (ОПС), были вынуждены приступить к разработке особых систем экспертиз и методик. Экологическую экспертизу начали проводить с 1965 году в Японии, в 1970 году в США, в 1973 году в Канаде, в 1976 году во Франции и Испании, в 1977 году в Нидерландах, в 1979 году в Китае. В СССР экспертные комиссии при Государственном комитете охраны природы были созданы только в 1988 году.
Америка была первой страной, которая разработала систему ОВОС. После выхода в свет в 1962 году «Безмолвной весны», написанной Рэйчел Карсон, социальная осведомленность об экологических проблемах в США достигла невероятных высот и стала основным движением второй половины 1960-х годов. С учетом этих социальных условий было положено начало деятельности под названием «Оценка воздействия на окружающую среду», подписанное Конгрессом Соединенных Штатов в 1969, а затем следовало подписание президентом США в 1970 году «Закона о национальной поли-
тике в области окружающей среды» (Национальный закон об экологической политике - NEPA). Этот законодательный акт был принят для координации деятельности федеральных агентств с тем, чтобы использовать систематический междисциплинарный подход, который бы мог обеспечивать интеграцию естественных и социальных наук, проектирование среды обитания при планировании и принятии решений.
Ответственность за методическую поддержку, а также за анализ выполнения акта возлагалась на Совет по качеству окружающей среды, который был создан специально при президенте Соединенных Штатов.
В соответствии с NEPA, заказчик, прежде чем принимать решение о реализации проекта, должен был подготовить заявление об экологическом воздействии на окружающую среду (EIS). [2]
Несмотря на структурный характер этого законодательного акта, в соответствии с ним была начата активная работа по подготовке документов, сопровождающих разработку экономических решений. Созданное в 1970 году Агентство по охране окружающей среды США также принимало участие в разработке методических материалов для поддержки процесса ОВОС и практической оценки экономических проектов, осуществляемых федеральным правительством. Огромное давление на инициаторов экономической деятельности стали оказывать суды, которые с самого первого дня после вступления в силу NEPA были вынуждены рассматривать дела, связанные с требованиями, предъявленными общественными объединениями экологов и рядовых граждан о несоблюдении заказчиками требований этого законодательного акта.
В 1979 году Совет по качеству окружающей среды США утвердил «Правила проведения процедур ОВОС», созданные NEPA, которые в 1986 году на основе практического опыта были существенно пересмотрены. На основе NEPA юридические службы отдельных штатов разрабатывают и принимают на своих собственных законодательных уровнях правила для внедрения процедур ОВОС.
По инициативе США несколько стран начали предоставлять системы ОВОС; например, Австралия (1974 год), Таиланд (1975 год), Франция (1976 год), Филиппины (1978), Израиль (1981 год) и Пакистан (1983 год).
В 70-е годы, аналогично с США, процесс ОВОС стал использоваться во Фран-
ции, Великобритании, Германии, Нидерландах и Канаде. Процедура ОВОС была предшественником экологической экспертизы в зарубежных странах и, по сути, была ее прототипом. ОВОС впервые была проведена в Югославии (1969) и в 1991 году в России. В настоящее время во многих странах ОВОС регулируется законодательством.
В 1972-1973 гг. федеральное правительство Канады внедрило процедуру ОВОС, выпустив Инструктивную директиву по ОВОС, которая определила характер и цель федеральной экологической оценки. В 1995 году вступил в силу Закон об оценке состояния окружающей среды, принятый тремя годами ранее, и Канадское агентство по оценке воздействия на окружающую среду было преобразовано в Канадское агентство экологической оценки.
Законодательные акты, содержащие элементы процесса оценки воздействия на окружающую среду были приняты в 1974 году в Австралии, в 1976 году во Франции, в 1979 году в Новом Южном Уэльсе. [4]
ОВОС также является ключевым инструментом экологической политики Европейского Союза. В этом году будет 33 года как Европейская экономическая комиссия Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН) приняла Директиву 85/ 337/ ЕЭС для стран-членов ЕЭС. Поправки были внесены в марте 1997 года, когда Совет принял Директиву 97/11/ЕС изменяющую Директиву 85/337/ЕЭС по оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду (ОС). Изменение Директивы 85/337/ЕЭС было необходимо так как требовалось привести её положения в соответствие с Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, принятой в 1991 году в Эспо (Финляндия) под эгидой ЕЭК ООН. Европейское сообщество принимало активное участие по ее разработке и является участником данной конвенции.
Системы Всемирного банка и Европейского Союза различаются в некоторых аспектах, но общими для них являются такие ключевые элементы, как предварительная экологическая оценка (скрининг), формулирование ТЗ на проведение ОВОС (скоупинг), четкие процедуры проведения обзора, общественное участие и послепроектный мониторинг. [5]
Характерной особенностью процедуры ОВОС в странах ЕС является то, что она осуществляется главным образом для
проектов на национальном уровне. Для проектов на региональном и местном уровнях процедура ОВОС не требуется, но процедура отбора (пилотное обследование) предусмотрена по следующим критериям: характеристики деятельности; расположение объекта; наличие чувствительных объектов природы и уязвимости объекта; отношения с другими объектами (кумулятивные воздействия) и характеристики негативных воздействий. [4]
Процедура ОВОС, используемая Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР) и называемая анализом экологического воздействия на окружающую среду (АЭВ) является одним из наиболее важных видов экологических оценок, которые ЕБРР предоставляет в качестве обязательных требований для получения кредита. [3]
Экологические исследования проводятся заказчиком предлагаемой деятельности в соответствии с правилами ЕБРР по внедрению АЭВ для получения достаточной информации, которая позволит Совету директоров Банка принять решение о возможности финансирования проекта.
АЭВ осуществляется при реализации строительных проектов, крупномасштабном расширении или конверсии из-за их потенциальной опасности для окружающей среды, а также в других проектах, которые могут оказать негативное воздействие на защищенные или уязвимые районы. АЭВ состоит из нескольких этапов:
■ этап определения характера деятельности и утверждения концепции проекта
■ установление потребности в АЭВ
■ этап определения объемов АЭВ
■ экологический обзор проекта
Окончательное решение о реализации проекта принимается на момент утверждения Советом директоров ЕБРР. Во время окончательного обзора проект может быть отклонен, если он связан со значительными экологическими рисками или если проектной документацией не предусмотрено в полной мере решение экологических рисков и проблем.
Практически во всех странах имеется законодательство в области ЭО. Большинство стран разработало конкретные нормативные акты или процедуры проведения ОВОС или ГЭЭ, хотя страны в группе Юго-Восточной Европы находятся на начальной стадии подготовки данных документов. В большинстве стран ЕЦА ведомство, отвечающее за ОВОС,
О
3
ю
S
г
2 а
8
es £
Б
а
имеет министерский уровень; во всех странах имеется Министерство окружающей среды (зачастую внутри многосекторного министерства, ассоциируясь с другим сектором).
В начале 1990-х годов, в связи с выявленными проблемами такими как: истощение озонового слоя, глобальное потепления и кислотные дожди, был организован «Саммит Земли» (в 1992 года в Рио-де-Жанейро) на котором были приняты важные обязательства по охране природы, а также был определен вектор по реализации устойчивого развития. В соответствии с этим Япония учредила Закон в 1993 году, актуализируя Основной закон по контролю за загрязнением окружающей среды, а в 1997 году был принят Закон об оценке воздействия на окружающую среду. [6]
Оценка воздействия конкретного проекта на ОС служит предпосылкой для целенаправленного формирования плана осуществления природоохранных мероприятий, которые впоследствии контролируются государственными учреждениями, а источники финансирования этих мероприятий предоставляются заказчиками проекта. [1]
Важным моментом в проведении ОВОС за рубежом является определение границ исследований. Эти границы понимаются как территориальные ограничения исследуемой области, которые, по мнению инициаторов проекта, затронуты, а также четкое определение конкретных научных областей, для которых планируется дальнейшее исследование. Основные направления исследований в отношении оценки воздействия на ОС любого типа проекта (вида экономической деятельности) включают в себя такие составляющие компоненты как: 1) вода, воздух, почва, климат и ландшафт; 2) люди, флора, фауна; 3) материальные ценности и культурное наследие. [2]
По сегодняшний день идет обсуждение методологических подходов к решению отдельно взятых проблем ОВОС. Система ОВОС, разработанная за рубежом, обладает большим количеством методических материалов, которые ус-
пешно могут быть адаптированы к нашим условиям с учетом требований нормативно-правовой базы РФ. Модернизация системы ОВОС, принятой за рубежом применительно к условиям Российской Федерации могла бы способствовать улучшению воспроизводимости экосистем, сохранению биологического разнообразия, а также значительному улучшению человеческого здоровья и качества жизни в РФ. [7]
Литература
1. Манухина Л.А., Якубов Х.Г., Ткачен-ко В.Б. (сост.) Экологическая экспертиза проектов и объектов недвижимости Методические указания. - М.: НИУ МГСУ, 2016. - 34 с. - ISBN 978-5-7264-1368-6.
2. Максименко Ю.Л., Горкина И.Д. Оценка воздействия на окружающую среду Пособие для практиков. - Москва: РЭ-ФИА, 1996. - 70 с.: ил.
3. Bisset, R. 1996. EIA: Issues, Trends and Practice. Nairobi: United Nations Environment Program (UNEP). (ОВОС: Вопросы, тенденции и практика. Найроби: Природоохранная программа ООН).
4. www.worldbank.org [Электронный ресурс] - Режим доступа:
http://documents.worldbank.org
5. Economic assistance-Developing countries-Evaluation. I. World Bank. HG3881.5. W57W6947 2008
6. Sardinia Symposium 2017 [Электронный ресурс] - Режим доступа:
http://www.sardiniasymposium.it
7. Грабовый П.Г. Сервейинг: организация, экспертиза, управление. Часть вторая. Экспертиза недвижимости и строительный контроль: учебник / под. общ. ред. проф. П.Г. Грабового - Москва: Издательство «АСВ», ИИА «Просветитель», 2015. - 424 с.
8. Экология: проблемы и решения: коллектив авторов кафедры «Экологии и природопользования». - Уральск : ЗКФ АО «НЦНТИ», 2011. - 112 с.
9. Экологическая экспертиза: учебное пособие / В.К. Донченко, В.М. Питулько, В.В. Растоскуев [и др.] под ред. В.М. Питулько. - 2-е изд., стер. - М.: Издательс-киий центр «Академия», 2004. - 480 с.
World experience and practice of introducing legislative bases and methodological provisions of the EIA system
Popova A.K., Gorshkov R.K.
Moscow state university of civil engineering (national
research university) The article examines the world experience of impact assessment on the OS. Issues on regulation of activities to reduce the negative impact on the environment have become a priority among the main problems of the countries of the world. The situation in the USA, Canada, France, the Netherlands, Japan and a number of other countries is analyzed. Taking into account foreign experience, recommendations are given for improving the system in Russia. Keywords. EIA, sustainable development, legislative bases of states, analysis of economic impact. References
1. Manukhina L. A., Yakubov, H. G., Tkachenko, V.
B., (ed.) Ecological examination of projects and objects of real estate guidelines. - M.: Russian UNIVERSITY, 2016. - 34 p. - ISBN 978-5-7264-1368-6.
2. Maksimenko Yu. L., Gorkina I. D. environmental
impact assessment Handbook for practitioners.
- Moscow: state Committee of environmental protection, 1996. - 70 p.: Il.
3. Bisset, R. 1996. EIA: Issues, Trends and Practice.
Nairobi: United Nations Environment Program (UNEP). (EIA: Issues, trends and practices. Nairobi: UN Environmental programme).
4. www.worldbank.org [Electronic resource] - access
Mode: http://documents.worldbank.org
5. Economic assistance-Developing countries-
Evaluation. I. World Bank. HG3881.5. W57W6947 2008
6. Sardinia Symposium 2017 [Electronic resource]
- access Mode: http:// www.sardiniasymposium.it
7. 7. Hrabove P. G. Serveying: organization,
examination, management. Part two. Real estate expertise and construction control: textbook / under. Ls. ed. prof. P. G. Grabovogo-Moscow: Publishing house «ASV», IIA» Educator», 2015. - 424 p.
8. Ecology: problems and solutions: a team of
authors of the Department of «Eco-logic and nature management». - Oral : FO JSC «NCSTI», 2011. - 112 p.
9. Environmental assessment: a textbook / V. K.
Donchenko, V. M., Pitulko, V. V. Rastoskuev [and others] under the editorship of V. M. Pitulko. - 2nd ed., erased. - M.: publishing center «Academy», 2004. - 480 p.
2 ©
