CC BY
129
ПОЛИТИКА и ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО
Милитократия и демократия в России XXI века
Крыштановская О. В.
Милитократия — это власть военных. После победы в 2000 г на президентских выборах полковника госбезопасности В. В. Путина во властные структуры хлынул поток людей в погонах. Теперь в России каждый четвертый представитель элиты — военный, и их число продолжает возрастать. Чем объяснить этот процесс, какие опасности он в себе таит?
Проект
м м О 5 ^ I О < ы оэ =г о
м СГ ^ <
о
24
2/2006
Ольга Викторовна Крыштановская —доктор социологических наук, директор Института прикладной политики, заведующая сектором изучения элиты Института социологии РАН.
Хорошо известно, что Путин стал президентом благодаря тому, что на нем, как на «преемнике», остановила выбор стратегическая группа, работавшая на Б. Н. Ельцина.
Поиски преемника начались уже в 1998 г, когда были согласованы основные параметры личности кандидата на пост президента: довольно молодой военный с опытом политической деятельности и лояльный к действующей власти. Желательно — умный, прагматичный и гибкий. Кастинг кандидатов в «преемники» начался с назначения Н. И. Бордюжи в 1998-м секретарем Совета безопасности РФ. Обсуждались также кандидатуры А. И. Лебедя, Е. М. Примакова, С. В. Степашина, но лучшим был признан
Путин. Почему в итоге было решено, что новым президентом должен стать человек в погонах?
В Советском Союзе военные ведомства служили столпами власти, но никогда не претендовали на прямое вмешательство в политику. Офицеров не принято было назначать на высокие гражданские посты, более того, их ведомства нередко оказывались подчинены гражданским лицам — партийным функционерам. Так, анализ назначений на руководящие посты разных уровней в КГБ СССР за 1989-1991 гг. показал, что каждый десятый руководитель этого ведомства «парашютировал» на свой пост из рядов партийной или комсомольской номенклатуры, а низшие ее этажи служили КГБ источником кадров (40 процентов его руководителей имели в прошлом опыт комсомольской или партийной работы1).
В высших эшелонах власти военные составляли совсем немногочисленную группу: традиционно членами Политбюро ЦК КПСС бывали министры обороны, внутренних дел и глава КГБ, а в 1981-м, при Л. И. Брежневе, — только два министра2. Накануне перестройки к этой группе относилось примерно 10 процентов членов ЦК КПСС, причем «весомее» всех был представлен армейский генералитет (от двадцати до
тридцати человек в разные периоды) и всего лишь один-три руководителя МВД и КГБ3.
При М. С. Горбачеве репутация силовых ведомств была подорвана; общественное мнение оценивало их деятельность резко отрицательно. Начавшийся распад усилился при Ельцине, когда число самостоятельных военных ведомств федерального уровня перевалило за двадцать — главным образом за счет расчленения КГБ СССР. На его базе были образованы Служба внешней разведки РФ (Первое главное управление), Федеральная служба охраны РФ (Девятое управление), Федеральная пограничная служба РФ (Погранвойска при КГБ), Федеральное агентство правительственной связи и информации (Управление правительственной связи), Главное управление специальных программ при Президенте РФ (Пятнадцатое управление) и др. Возникли и совершенно новые структуры, сформированные преимущественно из офицеров КГБ4.
Увеличение числа военных ведомств соответствовало политическим настроениям в обществе, которое видело в военных (и особенно в сотрудниках спецслужб) угрозу гражданским свободам и правам человека, а потому требовало, чтобы были
1 Источник: База данных советской и российской элиты сектора изучения элиты Института социологии РАН (1989-2005).
2 Политбюро (Президиум) ЦК партии в 1917-1989 гг.: Персоналии. — М.: ВКШ при ЦК ВЛКСМ, 1990. С. 13.
3 Например, из 281 члена ЦК КПСС, избранных на XXVII съезде КПСС (1989), военных было 30 чел., в том числе 26 армейских генералов, один глава МВД СССР, три руководителя КГБ СССР (Известия ЦК КПСС. 1989. № 2. С. 43-114.).
4 Подробнее о реформировании спецслужб в России см.: Мухин А. А. Кто есть мистер Путин и кто с ним пришел?: Досье на Президента России и его спецслужбы. — М.: ГНОМ, 2002. С. 135-253.
м м О 5 ^ I О < м са
=г о
м СГ ^ <
о
25
2/2006
расформированы ведомства-«монст-ры», сокращены военные расходы и прекращено преследование инакомыслящих. В результате реформ 1991-1995 гг. КГБ был расчленен и деморализован, а Российская армия обнищала и пришла в упадок. Все это происходило на фоне общего ослабления репрессивного аппарата и сплошной коррумпированности правоохранительных структур.
Масштаб этих разрушительных процессов был настолько велик, что
начал угрожать не только обществу, но и самой элите. В последние годы правления Ельцина стало ясно, что без укрепления государства она может потерять свои позиции. По плану стратегической элиты Путин должен был стать лидером, который бы консолидировал общество, восстановил его управляемость, усилил контрольные функции государства и возродил ряд советских властных институтов — в соответствии со стремлениями как элиты, так и общества.
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
26
2/2006
Восхождение военных
К моменту прихода к власти В. В. Путина общественное мнение явно склонялось к необходимости сильной рукой навести в стране порядок. В отличие от других элитных групп, чей образ граждане прочно связывали с воровством, коррупцией, демагогией, военные сохраняли репутацию честных, ответственных, политически не-ангажированных, исполнительных профессионалов, следующих принципу «сказано — сделано». Кроме того, в условиях общего распада государственных институтов военные сохранили организацию, построенную на дисциплине и единоначалии, а также прямо связанную с федеральным Центром. Многочисленные региональные военные структуры пронизывали все общество, что, казалось, позволяло использовать их как управленческую сеть и «силу порядка».
Президент-военный был призван не только упорядочить работу государственных органов, но и повысить
надежность и исполнительность каждого служащего на всех этажах государственной машины. Кратчайшим путем решения этой задачи виделось привлечение на государственную работу людей, привыкших к военной дисциплине, коллективным действиям и безоговорочному подчинению начальнику. Расчет делался на возрождение бюрократической дисциплины с помощью «мобилизационной политики», то есть призыва на государственную службу людей в погонах. Механическая исполнительность солдата казалась быстрым и простым способом вернуть власти функциональную эффективность.
Массовое привлечение военных на государственную службу было продиктовано и отсутствием институционального кадрового резерва госслужащих. Советская номенклатура была сильна именно своей методичной работой с таким резервом, который формировали постоянно и для
всех уровней власти. Перестройка и последовавшие за ней реформы разрушили этот институт. При Б. Н. Ельцине появилась разночинная по своему происхождению элита, рекрутированная из самых экзотических социальных групп и не имевшая серьезного управленческого опыта. Выходцы из номенклатуры по-прежнему составляли костяк элиты, но претендовать на первые роли они могли только на местах.
Кадровый вакуум вызвал к жизни людей «большого скачка», сделавших головокружительную карьеру. К их числу принадлежал и сам Путин, за пять лет прошедший путь от вице-мэра до президента. Быстро перемещаясь с одного высокого поста на другой, он не успевал подтягивать своих людей и какое-то время оставался почти без поддержки. Это накладывало серьезный отпечаток на проводимые им реформы, вынуждая искать опору в действующих кадрах, даже если те его не устраивали. Кадровая чехарда, сопровождавшая все правление Ельцина, сменилась штилем: никого не увольняли.
В этих условиях новому президенту было особенно важно формирование группы поддержки. Первый призыв затронул тех, кого Путин знал и кому доверял: его сослуживцы и земляки. Опорой главы государства сразу стали офицерский корпус, сотрудники силовых и правоохранительных структур, специалисты воен-
но-промышленного комплекса. Постепенно вокруг Путина сформировалась группа его прежних коллег по работе и знакомцев, которые вслед за своим патроном совершают большой скачок.
Данные исследования «Путинская элита» свидетельствуют о том, что это подтягивание «своих людей» в целом мало отличалось от прежних образцов: земляков тянули за собой в Москву и Брежнев, и Горбачев, и Ельцин. Главными отличительными особенностями путинской элиты были: снижение доли «интеллектуалов», имеющих ученую степень; уменьшение и без того крайне низкого представительства женщин; «провинциа-лизация» элиты и резкое увеличение числа военных5 во власти.
Увеличение представительства бизнеса во властных структурах следует отнести к процессам, связанным в большей степени с объективным изменением роли новой буржуазии в обществе, нежели с личными предпочтениями президента. Снижение же доли женщин, провинциализация и «деин-теллектуализация» элиты стала следствием более чем двукратного увеличения доли военных во всех элитных группах.
Можно констатировать, что весь период демократизации в России сопровождался нарастающим присутствием военных во власти. В 19882002 гг. их доля возросла почти в семь раз. Особенно сильно милитаризация
5 Под «военными» здесь и далее я имею в виду людей в погонах всех типов: офицеров армии и флота, пограничной службы, внутренних войск, служб безопасности, МЧС и пр. Для их обозначения еще в 1990-е гг. в политическом сленге закрепилось понятие «силовики», а совокупность военизированных ведомств России стали называть «силовыми структурами».
м м О 5 ^ I О < м оэ
=г о
м СГ ^ <
о
27
2/2006
затронула высшее руководство страны (двенадцатикратный рост). Беспрецедентное увеличение числа людей в погонах во всех структурах власти было вызвано как объективными факторами (рост числа военных ведомств), так и
субъективными («модой» на избрание военных в депутаты или губернаторы). После 2000-го переход военных в экономику и политику приобрел массовый характер.
м м О 5 ^ I О < ы оэ =г о
м СГ ^ <
о
28
2/2006
военные в регионах
Особенно заметным стало появление военных в регионах, где их представительство среди глав субъектов Федерации увеличилось по сравнению с 1999 г. более чем вдвое. Если еще несколько лет назад принадлежность к органам безопасности избиратели считали большим минусом для кандидата, то после 2000-го настроения и электората, и региональной элиты изменились: именно военным (особенно сотрудникам ФСБ) и те и другие отдают предпочтение. Общество видит в любом чекисте, претендующем на политическую позицию, ставленника Кремля (хотя это далеко не всегда так). Избрание военных губернаторами превращается в моду. Если до 2000 г. эти посты доставались им с большим трудом (например, А. И. Лебедю в Красноярском крае или В. М. Семенову в Карачаево-Черкесии), то после прихода к власти В. В. Путина победы следуют одна за другой: в ноябре 2000-го в Калининградской области побеждает адмирал
В. Г. Егоров, в декабре того же года в Воронежской области — начальник местного управления ФСБ В. Г. Кулаков, а в Ульяновской области — армейский генерал В. А. Шаманов. В мае 2002 г. губернаторами становятся сразу два генерала ФСБ — М. М. Зязиков в Ингушетии и В. Н. Маслов в Смоленской области6. Всего же к середине 2002-го среди 88 глав областных администраций (без Чечни) девять были военными.
Однако самое стремительное «нашествие» военных связано с созданием нового «этажа» федеральной власти — аппаратов полномочных представителей президента в семи федеральных округах (20002001 гг.). У каждого полпреда — от шести до десяти заместителей, а аппарат насчитывает примерно 150 человек, включая главных федеральных и просто федеральных инспекторов с помощниками. Общая численность новой группы элиты составила примерно полторы тысячи человек7. Пять полпредов
Профиль. 2000. 27 ноября. С. 8; Там же. 2001. 15 января. С. 9-10; Там же. 2002. 13 мая. С. 7; Там же. 2002. 27 мая. С. 6.
Регионы России в 1999 г. / Под ред. Н. Петрова. — М.: Московский центр Карнеги, 2001. С. 173-196; Эксперт. 2001. № 5. С. 67.; Еженедельный журнал. 2002. 30 апреля. С. 6-8; http://www.dosye.ru/russia/ru_prez14.htm.
имеют звание генерала, а их заместители на 70 процентов состоят из высших офицеров. Среди главных федеральных инспекторов, курирующих отдельные субъекты Федерации, люди в погонах составляли 34,5 процента, 37,5 процента из них были выходцами из структур КГБ/ФСБ, 12,5— из МВД, 12,5— из Федеральной службы налоговой полиции (ФСНП) и 7,5 процента— из контрольных управлений региональных администраций.
Чтобы лучше координировать деятельность силовых и правоохранительных ведомств в каждом округе, были созданы советы безопасности, куда вошли руководители всех соответствующих органов региона (начальники военных гарнизонов, руководители управлений ФСБ, МВД, ФСНП, прокуроры и пр.). Тем самым полпреды консолидировали силы федеральных структур и противопоставили их региональным. Из-под контроля губернаторов постепенно уходила их главная опора — управления внутренних дел. Деятельность начальников региональных отделений ФСБ, МВД, ФСНП и др. координировали теперь не губернаторы (как это было де-факто до 2000 г.), а полпреды, что лишило местную элиту серьезных рычагов власти. Выстроив вертикаль «президент— полпреды — федеральные инспекторы», Кремль приобрел разветвленную сеть опорных групп во всех без исключения регионах, в значительной степени состоящую из военных. Ни одна из прослоек политической элиты не «военизирована» в такой мере.
Путинские федеральные инспекторы начали проверять деятельность региональных администраций и сразу же обнаружили массу несоответствий и нарушений, причем не только в сфере законодательства. В большинстве регионов сразу же обозначился конфликт между новыми федералами и региональной элитой. Губернаторы чувствовали себя униженными из-за потери почти полной бесконтрольности своей власти. В их дела вмешивались теперь не только чиновники из администрации президента и полпреды, но и федеральные инспекторы — по большей части совсем молодые и неопытные чиновники. Раздражение губернаторов вызывала также неопределенность функций полпредов и инспекторов, которые могли заниматься любыми региональными проблемами. С критикой новой системы выступил президент Татарстана М. Ш. Шаймиев, сказавший, что «параллельные функции федеральных и окружных структур плодят новые армии чиновников и ведут к полной неразберихе»8.
Однако расплывчатость функций имела свои плюсы: она позволяла президенту лучше маневрировать при управлении регионами. К тому же реформа была построена на испытанном принципе, которым часто пользовались органы госбезопасности советского времени, — внедрении «смотрящих». Функция полпредов состояла не столько в систематическом и реальном контроле, сколько в том, чтобы служить президенту опорой там и тогда, где и когда это может понадобиться. Кроме задач, обозначенных в «По-
Еженедельный журнал. 2002. 30 апреля. С. 8.
ЕЕ ОИ КН СА ЕВ
ЧО Нр
Е
АЛ
О К
29
2/2006
8
ложении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе»9 (работа по реализации основных направлений внутренней и внешней политики России, организация контроля за исполнением решений федерального Центра, осуществление кадровой политики президента, представление ему регулярных докладов), полпреды выполняли и так называемые особые поручения. Так, их важными, но не афишируемыми задачами стали мобилизация «административного ресурса» во время региональных выборов и подбор кандидатов на высшие посты исполнительной власти в регионе.
Кроме создания новых структур федеральной власти в регионах, администрация Путина начала перевербовывать «старых» федералов — руководителей территориальных управлений всех силовых и правоохранительных ведомств, которые за годы правления
Б. Н. Ельцина все явственнее переходили в подчинение губернаторам. Особенно это затронуло структуры МВД, налоговые органы, суды и прокуратуру. Зависимость возникала в результате выплаты надбавок к зарплате, предоставления жилья, автотранспорта и прочих материальных благ, которые зависели от благоволения глав областных администраций. Связи же с центральным ведомством становились все эфемернее: оно нередко задерживало мизерные зарплаты, а кадровые решения стали практически невозможными без согласования с регионом. Губернаторы стали даже поговаривать о передаче в их ведение назначений руководителей силовых и правоохранительных ведомств. Если бы это стало реальностью, оборвалась бы последняя ниточка, связывающая федеральные структуры с Центром.
ЕЕ ОИ КН СА ЕВ
ЧО Нр
Е
АЛ
О К
30
2/2006
военные в правительстве
Если в советской системе правительство практически целиком подчинялось председателю Совета Министров (кроме министров иностранных дел, обороны и председателя КГБ, входивших в Политбюро ЦК КПСС и негласно подчинявшихся напрямую генеральному секретарю ЦК), то в новой России возникло, по сути, два правительства:
«правительство премьер-министра» и «правительство президента». Впервые КГБ, МВД и Минобороны подчинил себе Б. Н. Ельцин указом, изданным в 1991 г.10. Впоследствии новое положение было закреплено Федеральным конституционным законом РФ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О правительстве Российской Федерации», ст. 32
9 Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // http://www.rg.ru/oficial/doc/ykazi/849.htm.
10 МухинА. А. Указ. соч. С. 148.
которого гласит: «Президент Российской Федерации как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, своими указами и распоряжениями направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий»11.
Тем самым разделение правительства на две части было институционализировано. К маю 2000-го из 58 федеральных органов исполнительной власти уже 16 ведомств, или 27,6 процента состава правительства, были прямо подчинены президенту. Причем «правительство премьер-министра», объединяющее 72,4 процента руководителей федеральных ведомств, контролировало главным образом экономический блок, а основные силовые структуры подчинялись президенту. Их руководители по должности входят одновременно в Совет Безопасности РФ (из девяти его членов восемь — это министры-члены «президентской команды»).
В 2002 г. в «правительстве Путина» силовые структуры были представлены не только министерствами обороны, внутренних дел и Федеральной службой безопасности, но и Министерством по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Государственной фельдъегерской службой, Службой внешней разведки, Федеральной службой железнодорожных войск, федеральными службами налоговой полиции, охраны, специального строительства, Федеральной пограничной службой, Федеральным агентством правительственной связи и информации, российскими агентствами по боеприпасам, обычным вооружениям, системам управления и проч., то есть не только «военной» частью кабинета, но и Советом безопасности — коллективным органом, возглавляемым президентом.
Стремительно росло число военных в структурах власти, не связанных с обороной и безопасностью страны. Начиная с 2000-го люди в погонах занимают вторые и третьи позиции в должностной иерархии всех федеральных ведомств, превращаясь, пожалуй, в самую заметную группу кадрового резерва. Причем если о назначениях первых лиц средства массовой информации пишут много, то приход военных на должности заместителей министров или начальников ключевых управлений экономического блока правительства проходит для общественного мнения практически незамеченным. По данным нашего исследования, среди заместителей министров, назначенных в 2000-2002 гг., военные составили 34,9 процента, а в экономических ведомствах— 7,1 процента. При этом особенно активно рекрутировали на эти посты военных в министерства
Государственная служба: Сборник нормативных документов. — М.: Дело, 1999. С. 222.
м м О 5 ^ I О < м оэ
=г о
м СГ ^ <
о
31
2/2006
м м О 5 ^ I
0 < ы оэ =г О
1 С^
м СГ ^ <
о
32
2/2006
экономического развития (четыре), промышленности (два) и связи (три), возглавляемые земляками президента Г. О. Грефом, И. И. Клебановым и Л. Д. Рейманом. Вторые лица в погонах присутствуют также в министерствах печати, иностранных дел, транспорта, имущественных отношений, юстиции, путей сообщения, по делам Федерации, налогам и сборам и в других ведомствах. Наиболее массовый приток военных в экономические федеральные ведомства происходил, во-первых, из органов безопасности (ФСБ, СВР) — 45,2 процента всех военных, назначенных заместителями министров в невоенные ведомства, во-вторых, из армейских структур (38,7) и, в-третьих, из МВД (16,1).
То, что президент прежде служил в Первом Главном управлении КГБ СССР, наложило свой отпечаток на назначения в политических и собственно военных ведомствах: министром обороны стал «гражданский» генерал и бывший разведчик С. Б. Иванов, его заместителем — генерал-лейтенант СВР М. А. Дмитриев12, а вторым человеком в МИДе — бывший директор СВР В. И. Трубников.
Однако особенно важно, каким образом военные переходят на работу в экономические ведомства. По данным нашего исследования, в большинстве случаев это происходит не по представлению соответствующего министра, а по «направлению» Кремля. Такие заместители министров остаются офицерами действующего резерва. Этот статус появился еще в советское время и поныне официально сохраняется в орга-
12 Профиль. 2000. 27 ноября. С. 8.
нах безопасности. Его суть в том, что, не прекращая своей службы в военном ведомстве, получая там зарплату и текущие задания, офицеры переходят на работу в другую организацию. В отличие от ее прочих сотрудников они выполняют дополнительные функции: составляют ежемесячные отчеты для «материнской структуры». За ними сохраняются офицерские льготы (вторая зарплата, доплаты за звание и выслугу лет, удостоверение действующего офицера, не только играющее роль пропуска, но и дающее гарантии личной неприкосновенности). Статус офицера действующего резерва всегда считался чрезвычайно престижным. Обладающие им лица, формально стоя вровень с 10-15 другими заместителями руководителя организации, играют в ней, как правило, роль «серого кардинала». В советское время деятельность таких офицеров была засекречена, теперь же из их прошлого не делается тайны. Более того, после укрепления Путина у власти чекистским прошлым стали гордиться.
Привлечение такого рода кадров на работу в правительственные структуры — показатель того, что президентская администрация активно создает новый резерв «комиссаров при командирах». Это доверенные лица президента, призванные стать «оком государевым» в экономике и тем самым усилить контрольную функцию Кремля. Пока неясно, займут ли через некоторое время эти «комиссары» ключевые посты в государстве, что свидетельствовало бы о дальнейшем укреплении милитократии, или же останутся в тени.
Военные в бизнесе
В результате реформирования военных ведомств в первой половине 1990-х гг в запас были уволены десятки тысяч старших офицеров и генералов, не достигших пенсионного возраста. Эти относительно молодые отставники искали себе применения на гражданской службе, чем и воспользовались коммерческие структуры, ставшие основными потребителями услуг офицеров и генералов. Коммерческие структуры стали создавать службы безопасности, охрану, экономическую разведку, информационно-аналитические управления. Ценность кадров такого рода заключалась не только в их профессионализме. Они располагали связями в государственных структурах, в том числе в правоохранительных ведомствах. Именно этого очень не хватало предпринимателям, чей успех прямо зависел от государства. Особенным спросом пользовались выходцы из КГБ, так как их интеллектуальный и профессиональный потенциал котировался высоко, а «специальные навыки» особенно ценились. В 1990-е гг. в штате каждой уважающей себя частной компании было по меньшей мере одно подразделение, возглавляемое генералом КГБ. Чекисты, занимавшие там раньше самые высокие посты, работали в крупнейших банках и нефтяных компаниях. Прослойка военных в бизнес-структурах год от года росла, так как уже попавшие в штат фирм офицеры нуждались в помощниках и использовали любую возможность, чтобы перетащить бывших сослуживцев на высокооплачиваемую работу.
Другая часть отставников создавала собственные компании — главным образом частные охранные предприятия, занимавшиеся не только своим прямым делом, но и экономической разведкой, лоббированием и информационно-аналитической деятельностью. Еще одно типичное занятие бывших офицеров — военная коммерция, то есть работа в многочисленных организациях, торговавших оружием и «сопутствующими товарами».
Отставные офицеры, рассеянные по частным фирмам, не порывали связей друг с другом и с материнской организацией. Напротив, по мере того как в процессе их новой деятельности возникали новые задачи, их контакты ширились. Если офицерам, находящимся на действительной службе, была свойственна некоторая корпоративная замкнутость (чекисты общались с чекистами, милиционеры — с милиционерами, а армейские — с армейскими), то «военные подразделения» внутри коммерческих структур активно налаживали связи с бывшими и действующими военными всех родов войск. Отставники, работающие в бизнесе, образовали своего рода братство, отмеченное взаимопониманием и взаимопомощью. Его члены создали ряд общественных ветеранских организаций, сумевших провести своих кандидатов в законодательные органы.
Массовый переход военных в бизнес не был заранее спланированной операцией государства. Оно не внедряло офицеров в коммерческие струк-
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
33
2/2006
ЕЕ ОИ КН СА ЕВ
ЧО Нр
Е
АЛ
О К
34
2/2006
туры намеренно, в расчете использовать позднее как агентов влияния (хотя и отмечены отдельные случаи такого рода). Последствий «милитаризации бизнеса» никто не просчитывал. Да и не все отставники, проработав какое-то время в частном секторе, сохранили преданность материнским ведомствам. Многие ассимилировались, утратили связи с коллегами. Однако исследования показали, что большинство военных сохранили корпоративные связи. В основе их солидарности лежит идеологическая общность.
В советское время офицерская среда была особенно сильно идеологизирована. Высшие военные учебные заведения усиленно пропагандировали советские ценности и воспитывали патриотизм. Офицеры отличались особой склонностью к коммунистической ортодоксии и великодержавности. Среди них почти невозможно было встретить критиков режима или диссидентов. Массовый уход военных из армии в 1990-е гг. был для них болезненным: они оказались в среде, которую считали враждебной. Молодые пенсионеры с коммунистическими взглядами перешли на работу к нуворишам, которых изначально ненавидели. Однако материальные стимулы сыграли свою роль. Чем дольше эти люди работали в бизнес-структурах на олигархов и «новых русских», тем либеральнее становились их взгляды. Новая зависимость была сродни наркотической: привыкнув получать из рук магнатов высокие зарплаты, дорогие автомобили и прочие блага, бывшим военным уже было трудно расстаться с прелестями нового образа жизни. Взгляды отставников стали меняться: коммунистический пафос осла-
бевал, а советская мифология теряла былую власть над их умами. Но и полностью отречься от прежних убеждений эти люди тоже не могли. Они презирали «предателей-перевертышей» и гордились тем, что по-прежнему голосуют за компартию. Но постепенно отставники-бизнесмены отвыкали от советской демагогии. Марксистско-ленинскую фразеологию сменила патриотическая и славянофильская, а экономические взгляды приблизились к рыночным. Бывшие офицеры сохранили ностальгию по Советскому Союзу как великой державе и временам, когда военные ведомства играли совсем иную роль. Работая на нуворишей, они, тем не менее, свято верили: придет время, когда начнется настоящая борьба с коррупцией и казнокрадством. Продолжая считать себя коммунистами, бывшие офицеры стали носителями идеологии патриотизма и государственности.
Такую же идеологическую трансформацию проделал и сам В. В. Путин, став из оперативного работника помощником одного из самых известных деятелей перестройки — А. А. Собчака. Метаморфоза нынешнего президента России типична для бывших советских военных с амбивалентным сознанием. Они принимают рыночные реалии, продолжая разделять идеи великодержавности и социальной справедливости. Как и у многих других военных, взгляды Путина эклектичны: они одновременно и левые, и правые. Впитав идеологию социализма, российский президент приспособился к демократическим веяниям и научился говорить на языке западных ценностей. В его мышлении, как в капле воды, отразились все противоречия эпохи.
Именно потому, что Путин так близок и понятен военным-отставникам, работающим в бизнесе, они стали, пожалуй, самыми последовательными и верными сторонниками президента. Многие из них были бы не
прочь вернуться на «государеву службу» в случае политической мобилизации (если та будет подкреплена материально), но готовятся к иной задаче — представлять интересы государства в бизнесе.
Советская политическая система была бюрократической, моноцентрической и имела институционализированную иерархию власти в виде номенклатуры. На вершине пирамиды находилась коллегия высших чиновников, называемая Политбюро ЦК КПСС. Персональная власть генерального секретаря ЦК партии была ограниченной: он не мог действовать единолично, не считаясь с мнением своих коллег. Решения принимались коллегиально, голосованием. Структура Политбюро зависела от того, какие должности считались в тот момент ключевыми. Обычно к их числу относили посты секретарей ЦК КПСС, курировавших идеологию и экономику, председателя правительства и его заместителей, министров иностранных дел, обороны, культуры, председателей КГБ и Комитета партийного контроля, председателей обеих палат Верховного Совета СССР и шесть-семь первых секретарей ЦК компартий некоторых союзных республик. Всего в Политбюро входили 2025 человек.
Вопрос о вершине нынешней власти и ее геометрии изучен слабо. Стратегическая группа элиты законспирирована, а механизм принятия решений скрыт от внешнего наблюда-
теля. Власть Путина производит впечатление единоличного президентского правления. Однако коллективные органы управления страной существуют, но они расположены на втором (сверху) уровне и принимают решения только по частным вопросам в пределах их юрисдикции. Особое место в этой иерархии занимал орган, который не играл особой стратегической роли и находился в тени политического процесса, объединяя, тем не менее, всех ключевых игроков. Это Совет безопасности РФ, который и по численности, и по должностной структуре превратился за годы правления Путина в аналог Политбюро. Он включает в себя руководителей всех коллективных органов власти второго уровня, а возглавляет его, как прежде Политбюро, первое лицо государства.
И по численности, и по структуре Совет безопасности был в 2002 г. гораздо больше похож на Политбюро, чем в 1993-м. В начале своего правления Ельцин отдавал предпочтение членам правительства, составлявшим половину всех «ключевиков» (жаргонное словечко российской элиты). К 1999 г. он увеличил присутствие силовиков и ввел в состав Совбеза руководителей парламента. Однако
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
35
2/2006
ЕЕ ОИ КН СА ЕВ
ЧО Нр
Е
АЛ
О К
36
2/2006
регионалов в этот орган Ельцин по-прежнему не допускал. Путин восстановил их присутствие, не выделяя при этом, как это было в СССР, отдельные регионы, а введя в Совет безопасности всех полномочных представителей. Состав этого высшего коллективного органа позволяет отчетливо прочесть приоритеты нынешней власти: основу путинского «политбюро» составляют силовики и контролеры.
Есть и другие аналогии: в Политбюро существовала строгая внутренняя иерархия, фамилии его членов перечисляли, как правило, не по алфавиту, а по значимости, деля на две группы — членов и кандидатов в члены. Структура Совбеза тоже двухслойна: он состоит из постоянных членов (5 чел.) и просто членов (19 чел.). Ранжированы только члены первой группы. Согласно указам Президента РФ № 486 от 26 апреля 2001 г. и № 83 от 24 января 2002 г. постоянные члены Совета безопасности РФ перечислены в следующем порядке: председатель Правительства РФ, секретарь Совета безопасности, министр иностранных дел, министр обороны и директор Федеральной службы безопасности РФ. Эта последовательность как нельзя лучше дает представление о реальных приоритетах власти: формально высшие чины государства (спикеры верхней и нижней палат парламента) на деле уступают по важности министрам иностранных дел и обороны, а также директору ФСБ13.
Однако при всей структурной схожести Политбюро и Совбеза их
13 См.: ИПр//\м«\«.зоуЬе1.доу/
роли в государстве и функции, конечно же, различны. Политбюро решало все важные вопросы жизни общества, а Совбез занимается только вопросами безопасности (хотя и понимаемой расширительно). Решения Политбюро были директивами для всех других политических институтов, а решения Совета безопасности часто носят рекомендательный характер. К тому же последний (в отличие от Политбюро) не решает кадровых вопросов власти (впрочем, некоторые назначения согласовываются с его членами).
Рост политического влияния Сов-беза долгое время был обусловлен главным образом двумя причинами: войной в Чечне и длинной чередой техногенных катастроф. Чеченский конфликт стал камнем преткновения для политиков, поставив как никогда остро вопрос о дееспособности армии и спецслужб России. Бесконечные катастрофы, происходящие из-за изношенности оборудования, инженерных сооружений и техники, привели к тому, что незаметное прежде ведомство, отвечающее за гражданскую оборону, превратилось в одно из самых влиятельных силовых министерств — МЧС. Эта военизированная структура стремительно расширяла сеть своих подразделений в стране, так как чрезвычайные ситуации возникали повсеместно и все чаще. Глава ведомства молодой генерал Сергей Шойгу становился все популярнее. В 1999 г. он стал лидером создававшегося кремлевской администрацией блока «Единство», а
позднее — одним из лидеров влиятельнейшей партии «Единая Россия».
У Совета безопасности есть «внутренний» руководитель — секретарь, руководящий аппаратом СБ. В разное время его роль то поднималась до уровня важнейшего лица в государстве, то становилась почти незаметной, технической (что произошло после назначения на этот пост Владимира Рушайло).
Итак, с приходом к власти Путина удельный вес военных во властных структурах заметно возрос. Причины этого кроются не только в том, что президентом стал военный. Скорее наоборот: приход на высший государственный пост офицера госбезопасности обусловлен объективными факторами, возникшими в годы реформ, приведших страну к системному кризису. Крайнее ослабление
государства, разрушение управленческих сетей, коррупция и беззаконие привели к тому, что Кремль фактически перестал контролировать ситуацию. Губернаторы превратились в удельных князей, олигархи возомнили себя правителями страны, медиа-магнаты шантажировали власть, депутаты держали президента на грани импичмента, а чиновники брали взятки за исполнение своих прямых обязанностей. Всем им казалось, что теперь они правят страной,ставят условия и определяют правила игры. В такой ситуации появление проекта «президент-военный» было логичным. Кто еще мог остановить расползание «политического желе», в которое превратилась Россия? Кто мог предотвратить дальнейший распад государства, грозивший международной безопасности?
Милитаризация власти часто следует за политическими кризисами, расшатывающими основы государственности. Ложно понятые демократические свободы привели страну к социальной нестабильности, чреватой распадом и хаосом. В такой ситуации самый быстрый и простой способ укрепить государство — это опереться на военных, как на главную силу порядка.
После победы В. В. Путина на президентских выборах 2000-го началась активная милитаризация власти. Отчасти она шла стихийно: новый президент приглашал на работу коллег из Петербурга, а те в свою очередь, обо-
сновавшись в московских кабинетах, звали бывших сослуживцев. Число людей в погонах росло, как снежный ком. После двух лет правления Путина насыщение власти военными стало настолько ощутимым, что напрашивается вопрос: насколько этот процесс стихиен и не осознан самой властью? Не проглядывают ли здесь контуры того самого «проекта Путина», о котором столько спорили политики и эксперты? А если это так, то каковы подлинные планы Кремля по укреплению государства и президентской власти?
Как я уже упоминала, правление Ельцина привело к кризису легитимно-
ЕЕ ОИ КН СА ЕВ
ЧО Нр
Е
АЛ
О К
37
2/2006
ЕЕ ОИ КН СА ЕВ
ЧО Нр
Е
АЛ
О К
38
2/2006
сти, расшатало властные институты, нарушило их субординацию и породило функциональный хаос. Политическая система утратила стабильность. Были нарушены традиционные связи между социальными субъектами, их роли стали неопределенными. Социальная поддержка власти ослабла. Государственная машина перестала (или почти перестала) выполнять свои репрессивные и контрольные функции. Почти все управленческие сети оказались разрушены, а гражданское общество так и не сложилось. На смену политическим организациям (КПСС и ВЛКСМ), поддерживавшим связь между властью и народом, так и не пришла иная, но столь же разветвленная и эффективная система. Связи между этажами политической пирамиды оказались нарушены, а единые «правила игры» упразднены. Существенный ущерб понесла и сфера экономики: после коллапса СССР были порваны горизонтальные и вертикальные хозяйственные связи, перестали существовать единые принципы управления.
Менее всего пострадали бюрократическая и военная иерархии. Первая из них была, однако, крайне коррумпированной и плохо управляемой. Новый президент не доверял чиновничеству, рекрутированному Ельциным из «разночинцев». Военных же он хорошо понимал, поскольку вышел из их среды. Военные институты хотя и ослабли, но все же сохранили единоначалие, идеологию патриотизма, строгую дисциплину и каналы развития карьеры. Их меньше поразила коррупция, ими было легче управлять, они продолжали подчиняться приказам, сохранили систему санкций за
провинность, в военной среде руководителей можно было назначать и снимать без всяких демократических процедур. Путину было проще начать укрепление власти с восстановления сети силовых структур, которые послужили бы ему опорой личной власти и основой усиления контрольных и репрессивных функций государства.
Кремль не скрывал своего намерения контролировать все: выборы, парламент, гражданское общество, в том числе частный бизнес и независимую прессу. Усилия путинской администрации 2001-2002 гг. были направлены на проведение Гражданского форума, создание центристского блока в Думе, изгнание из страны медиа-магнатов Владимира Гусинского и Бориса Березовского, придание нового статуса общественным организациям, уполномоченным работать с бизнесменами, — Торгово-промышленной палате, Российскому союзу промышленников и предпринимателей и др. Всюду, где остро стояла проблема восстановления государственного контроля, появлялся человек в погонах — кремлевский «смотрящий». В регионах ими стали полпреды и инспекторы, в правительстве — заместители министров и начальники управлений, в бизнесе — руководители общественных организаций, объединяющих предпринимателей и отставников, работающих в коммерческих структурах.
В 2000-2002 гг. новая власть усиленно работала не только над созданием управленческой вертикали. Рассаживая высших офицеров на вторые и третьи этажи властных структур, Кремль создавал и управленческую горизонталь, призванную контролиро-
вать все направления политики и экономики. Насыщение военными экономических и политических ведомств становится при Путине основной тенденцией кадровой политики.
Агенты влияния Центра рассеяны теперь по всему политическому пространству, а потому нет необходимости возвращать службе безопасности мощь и авторитет советского КГБ. Президентские структуры отчасти берут его задачи на себя, действуя теми же способами. Кремль расширяет зоны своего контроля, заполняя ответственные посты во всех ветвях власти офицерами, получающими приказы не от военных, а от политических ведомств.
Усиление государства шло параллельно с укреплением личной власти главы государства. Наряду с командой президента складывалась и группа его поддержки. Из военных
комплектовали кадровый резерв — опору режима Путина. Внедрив новый «этаж» федеральной власти, президент не только усилил Центр, но и создал группу лично ему преданных чиновников. Федералы, действующие от имени президента в регионах, постепенно накапливали силы, создавая так называемые координационные советы по безопасности или по экономическим вопросам. Тем самым они выводили военные и финансовые ресурсы из-под полного контроля губернаторов. Власть местных чиновников ослабевала, а федеральные представители набирали вес и влияние. Путинская «вертикаль» обретала устойчивость. Военные, рассеянные по государственным и коммерческим организациям, осевшие в парламенте и правительстве, в партийных организациях, образовали коалицию Путина.
Какие опасности таит в себе милитаризация? Способна ли она повлиять на демократическое развитие страны? Ведь политика во многом зависит от тех, кто приходит к власти, от их ценностей, убеждений и уровня культуры.
Рекрутируя в элиту военных, президент и его окружение задали тем самым вектор предстоящим реформам. Политика приобретает специфические особенности, характерные для профессиональных качеств военных — группы, формирующейся в замкнутом иерархизированном соци-
альном пространстве. Входе социализации военных приучают, не рассуждая, подчиняться приказам, строго следовать уставам, безусловно уважать старшего по званию. Творческую составляющую их мышления систематически подавляют за счет исполнительности. Военная среда авторитарна, и демократический стиль управления для нее неприемлем.
Конечно, и военные в разной степени привержены авторитарным методам управления. Поэтому если бы речь шла о нескольких генералах, перешедших в политику, разговор об
ЕЕ ОИ КН СА ЕВ
ЧО Нр
Е
АЛ
О К
39
2/2006
ЕЕ ОИ КН СА ЕВ
ЧО Нр
Е
АЛ
О К
40
2/2006
опасностях этого обстоятельства для общества мог быть беспочвенным. Однако мы наблюдаем наполнение всех ветвей и этажей власти военными, численность которых в различных элитных группах доходит до 15-70 процентов. Количество, как известно, переходит в качество, а потому присущий военным структурам авторитарный стиль управления может быть перенесен на все общество.
Правда, военные «путинского призыва» прошли школу демократизации, работали в коммерческих структурах или за границей. Их внутренний авторитаризм трансформировался, стал условнее. Стремление к тотальному контролю ограничено теперь рамками закона, западными стандартами, оглядкой на реакцию мирового сообщества. И все же, мирясь с существованием институтов, которыми не удается руководить открыто, современная российская милитократия не оставляет стремления к контролю. Он принимает иные формы: назначение «комиссаров при командирах», или кремлевских «смотрящих», использование административного ресурса на выборах, создание новых институтов гражданского общества, внедрение агентов влияния в бизнес, средства массовой информации и т. п. Эти методы, используемые спецслужбами всего мира, знакомы и российскому президенту, в прошлом разведчику.
Неоавторитаризм путинской мили-тократии сосуществует с плюрализмом мнений и частной собственностью. Демократические институты и свободы формально сохраняются, но федеральная власть чувствует себя все увереннее: исход согласительных процедур
почти всегда заведомо известен, а итоги выборов прогнозируемы. Новая управленческая сеть, основу которой составляют военные, восстановила контроль практически над всеми ключевыми общественными процессами. Идет выхолащивание демократии, она приобретает характер имитации. Образцом такой квазидемократии было советское общество, где формально существовали три ветви власти, выборы и закрепленные в конституции демократические свободы. Не та ли же опасность подстерегает нас сегодня, после массовой мобилизации военных в политику? Не идем ли мы по пути советизации режима?
Милитаризация власти опасна еще и дальнейшим экспоненциальным ростом числа военных в органах государственного управления. Формирование кадрового резерва из людей в погонах чревато большей милитаризацией в ближайшей перспективе. Уже не за горами время, когда военные возглавят администрацию президента и некоторые экономические ведомства, а все больше губернаторов и мэров оденутся в камуфляжную форму. Цветом элиты станет хаки. Это неминуемо скажется на российской политике: она будет больше внимания уделять вопросам обороны, безопасности и положению в армии. Эта тенденция уже сейчас очевидна: военный бюджет растет, власть пытается вернуть военным былой привилегированный статус.
При Б. Н. Ельцине стратегическая группа элиты состояла главным образом из экономистов: Е. Т. Гайдар, А. В. Чубайс, Е. Г. Ясин и им подобные определяли магистральное на-
правление реформ. Теперь центр принятия важнейших решений сместился в сферу безопасности. Группа либеральных экономистов в окружении президента не играет принципиальной роли; реформа вяло идет в заданном направлении, никаких существенных изменений в экономическом курсе не ожидается. Но военные, занимающие ключевые посты, становятся все влиятельнее.
Другое опасное последствие милитаризации власти — клановость, в основу которой на сей раз лягут не родственно-финансово-криминаль-
ные связи «семьи», а корпоративный дух единения силовиков. Новая клановость режима Путина — это корпоративный дух спецслужб. Сети агентов влияния, специфические каналы обмена информацией, методы манипулирования людьми делают офицеров, работающих или работавших в КГБ/ФСБ, особой кастой, спаянной солидарностью. Когда человек, владеющий навыками этого «братства», получает власть, вся страна превращается в арену оперативной работы. Как сказал сам Путин, «бывших чекистов не бывает — это на всю жизнь»14.
уПрАВЛЕНЧЕСКОЕ КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ
14 См.: Дроздов Ю., Фартышев В. Юрий Андропов и Владимир Путин: На пути к возрождению. — М.: Олма-пресс, 2001. С. 143. 41
2/2006
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ СЕВЕРО-ЗАПАДНОЙ АКАДЕМИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
