CC BY
370
МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Айнура ЭЛЕБАЕВА
доктор философских наук, профессор Международного университета Кыргызстана (Бишкек, Кыргызстан)
АННОТАЦИЯ
Рассматриваются различные аспекты современных миграционных процессов в Кыргызской Республике, в частности нормативно-законодательная база и практика реализации миграционной политики страны. Проведен институциональный анализ системы управления миграционными
процессами. На основе результатов социологического исследования выявлены наиболее актуальные проблемы миграционных процессов в постсоветский период. Предложены рекомендации по налаживанию практического взаимодействия всех механизмов управления в сфере миграции.
КЛЮЧЕВЫЕ Кыргызстан, международная миграция, СЛОВА: внешняя трудовая миграция, трудовые мигранты,
страны-доноры, страны-реципиенты, нелегальная (незаконная) миграция, занятость населения.
\ 4
Введение
После обретения независимости и перехода к рыночной модели развития экономики Кыргызстан столкнулся с проблемой миграции населения. Феномен миграции играет немаловажную роль в постсоветском социально-экономическом развитии республики; в связи с этим возрастает научно-практическая значимость его изучения и осмысления. Безусловно, это социальное явление должно рассматриваться прежде всего с политико-правовой точки зрения с учетом необходимости государственного управления миграционными процессами.
На формирование миграционного поведения влияли, главным образом, неустойчивый характер экономической динамики и ухудшение ситуации на внутреннем рынке труда. В результате сужения сфер приложения труда и возможностей получения доходов внутри страны начался миграционный отток населения. Сложившаяся ситуация потребовала сформировать государственную политику в области миграции. В качестве ее приоритетных задач выступают вопросы регулирования, упорядочения и стабилизации миграции. Соответствующее законодательство постепенно совершенствуется, наращивается регулятивный потенциал для управления мобильностью.
За два десятилетия суверенного развития в Кыргызстане сформировались политико-правовые основы национальной миграционной политики и система институциональных механизмов ее регулирования. Однако полного понимания сути и роли миграционных процессов и их влияния на перспективы политического и социально-экономического развития республики еще не выработано.
Совершенно очевидно, что на современном этапе Кыргызстан должен серьезно пересмотреть подходы к миграции, а также к системе управления ею и регулирования миграционных процессов. Необходимо четко определить цели и задачи государственных органов в отношении самих мигрантов. От этого в значительной степени зависит эффективность государственной миграционной политики.
Государственная миграционная политика
Начало формирования государственной миграционной политики можно условно отнести к середине 1990-х годов. Эта политика предполагала использование превентивных мер по расширению возможностей государства в управлении миграционными процессами.
Одним из первых шагов в данном направлении явилось Постановление правительства Республики от 30 июля 1993 года о создании Управления по миграции населения при Министерстве труда и социальной защиты КР.
В 1995 году в связи с ростом числа беженцев из соседнего Таджикистана был учрежден Ошский региональный центр по миграции. В августе 1996 года в Бишкеке приступило к работе региональное представительство Международной организации по миграции (МОМ). Ее важнейшими задачами стали формирование политики в отношении перемещения населения и эффективное управление миграционными процессами. В рамках соглашения, заключенного между Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и МОМ, проводилась большая работа по определению совместной стратегии стран СНГ; в частности, по выработке основ сотрудничества в решении проблем беженцев и мигрантов. 20 марта 1997 года правительство Кыргызстана, УВКБ ООН и МОМ подписали соглашение об открытии в Бишкеке Центра по управлению миграционными процессами.
В августе 1999 года при правительстве КР было создано Государственное агентство по миграции и демографии, которое совместно с заинтересованными министерствами, государственными комитетами и другими республиканскими ведомствами, а также с областными администрациями и местным самоуправлением Бишкека приняло ряд мер по реализации Основных направлений стратегии миграционной политики на 1999—2001 годы. С 2001 по 2005 год миграционные процессы находились в ведении Департамента миграционной службы при МИД КР.
Можно сказать, что после 2000 года процесс разработки и реализации государственной миграционной политики стал более эффективным, так как появилась определенная законодательная база. В апреле 2004 года была разработана и принята Концепция государственной миграционной политики до 2010 года, определившая ее основные предпосылки, цель, задачи и принципы. 13 января 2006 года был принят Закон КР «О внешней трудовой миграции».
Правительство КР разработало и реализует ряд программ, способствующих регулированию миграционных процессов. Среди них, прежде всего, следует упомянуть Стратегию развития страны на 2007—2011 годы, стратегический документ «Национальная политика занятости Кыргызской Республики до 2010 года» (17 августа 2006 г.), Государственную программу КР по урегулированию миграционных процессов на 2007—2010 годы (25 сентября 2007 г.) и др.
В этот же период (2005—2009 гг.) был сформирован Государственный комитет миграции и занятости (ГКМЗ), впоследствии преобразованный в Управление миграции Министерства труда и занятости; он внес важный вклад в реализацию миграционной политики. Задачи и функции данного госоргана в сфере регулирования внешней трудовой миграции были определены ГКМЗ. Речь идет о разработке государственной политики в области миграции и занятости населения на территории КР и за ее пределами и реализации соответствующих нормативно-правовых актов, а также осуществлении контроля за их выполнением, формировании международной договорной базы с партнерами, международном сотрудничестве и т.п.
Для консультации и информирования граждан, обращающихся в территориальные органы по вопросам миграции и занятости, в 2006 году при ГКМЗ был создан Информационно-консультационный центр (ИКЦ). Основной целью деятельности данного структурного подразделения ГКМЗ является предоставление гражданам информационных и консультационных услуг по вопросам трудоустройства как в КР, так и в ближнем и дальнем зарубежье, а также содействие в поиске работодателей.
Решение задач, связанных с разработкой государственной миграционной политики, руководство КР возлагает также на МИД. Одним из первых институтов по регулированию миграции в постсоветский период стал Департамент миграционной службы при МИД КР.
На текущий период в регулирование миграционных отношений вовлечены Министерство труда, миграции и молодежи (МТММ) и МИД. При этом вопросами внешних мигрантов занимается МИД, но это касается только тех граждан Кыргызстана, которые сталкиваются с какими-либо проблемами, уже находясь за рубежом. В свою очередь, МТММ ведает предвы-ездной подготовкой трудовых мигрантов.
В задачи и функции МТММ, равно как и его региональных подразделений и служб, входят консультации и информирование обращающихся в территориальные органы по вопросам, касающимся выездной трудовой деятельности. Большую работу в этом направлении проводил также ИКЦ, стремившийся обеспечить всем слоям населения широкий доступ к информации по обучению и трудоустройству как в ближнем, так и дальнем зарубежье по направлению «внешняя занятость»1.
1 Официальный сайт МТЗМ КР [www.mz.kg].
В 2010 году при Министерстве труда, занятости и миграции (МТЗМ) был образован Центр по трудоустройству граждан КР за рубежом. Его основная задача состояла в содействии гражданам КР в их трудоустройстве за границей. В соответствии с государственной программой, этот Центр занимался в основном поиском работодателей, заключением соглашений и трудоустройством кыргызстанцев в РФ, Южной Корее и Турции2.
В 2012 году в ходе правительственной структурной реформы ИКЦ и Центр по трудоустройству граждан КР за рубежом были преобразованы в единый Центр по трудоустройству, офис которого располагался в Бишкекском городском управлении занятости.
Помимо МТММ вопросами информирования мигрантов занимаются частные агентства занятости (ЧАЗы); в их обязанности входят поиск зарубежных работодателей и обеспечение заключения трудовых договоров.
В стороне от проблем миграционной политики не остались и государственные органы. Так, в сентябре 2013 года была принята Программа содействия занятости населения и регулирования внешней трудовой миграции до 2020 года. Кроме того, подписано Генеральное соглашение между Правительством КР, Федерацией профсоюзов КР и республиканскими объединениями работодателей на 2013—2015 годы.
Таким образом, за годы постсоветского развития в КР были сформированы институциональные основы миграционной политики, заключающиеся в разграничении функций органов исполнительной власти, налаживании межведомственного взаимодействия, а также в координации всей системы механизмов регулирования (органов государственной власти, местного самоуправления и общественных объединений мигрантов).
При всем том содержание государственной миграционной политики КР не свободно от ряда недостатков. Прежде всего, в этой политике не отражены долгосрочная стратегия и пути реализации программы по превращению трудовой миграции в реальный источник стимулирования социально-экономического развития страны и повышения уровня жизни ее населения. Главный акцент в ней делается на сиюминутные позитивные моменты, связанные с зарабатыванием мигрантами финансовых средств, что обеспечивает занятость части граждан Кыргызстана и определенный уровень материального благосостояния их семей, тем самым снижая социальную напряженность в стране.
Однако не следует забывать, что для страны с 5-миллионным населением убывание его наиболее активной и трудоспособной части может в перспективе обернуться катастрофой. Поэтому при определении стратегических параметров трудовой миграции из Кыргызстана важно не переступить тот предел, за которым она может превратиться в угрозу для безопасности страны.
Кроме того, в существующей миграционной политике не заложены механизмы устранения препятствий к ее реализации, привлечения средств мигрантов для развития экономики Кыргызстана и создания условий для инвестирования заработанных за рубежом средств. Необходимо рассмотреть возможности использования финансовых инструментов, которые будут стимулировать мигрантов направлять заработанные ими средства на осуществление долгосрочных проектов.
Следует также поощрять развитие предпринимательства среди возвращающихся мигрантов и помогать им в организации собственного бизнеса, что поможет формированию среднего класса. Для этого необходимо разработать систему льгот в налогообложении, кредитовании, переводах денежных средств и т.д.
Помимо всего прочего, требуется также научное обоснование стратегии регулирования миграционных процессов в стране. Основные направления миграционной политики должны реализовываться на базе изучения и анализа международного опыта стран, которые успеш-
2 [http://www.24kg.org/community/92352-nurdin-tynaev-rabota-dlya-trudovyx-migrantov-iz.html].
но прошли этап ее становления. Принципы миграционного законодательства и миграционной политики универсальны; каждая страна должна изучить их и адаптировать к своим местным условиям.
Нормативно-правовая база миграционного законодательства КР
Несомненно, внешняя миграция является важнейшим социальным процессом, влияющим на все стороны общественной жизни. В связи с этим в Кыргызской Республике сформирована законодательная база регулирования миграционных процессов. Как уже говорилось, в 2004 году была утверждена Концепция государственной миграционной политики и Программа мер по ее реализации. Кроме того, приняты Закон КР «О внешней миграции», Закон КР «О внутренней миграции», Закон КР «О беженцах», Закон КР «О внешней трудовой миграции» и Закон КР «О предупреждении и борьбе с торговлей людьми»3. Постановлением правительства КР от 27 сентября 2012 года одобрен проект закона «О содействии занятости населения».
В современном законодательстве КР обнаруживается стремление максимально учесть мировой опыт и придерживаться положений международно-правовых актов по государственному регулированию внешних миграционных потоков (их международно-правовое регулирование представляет собой единое межгосударственное регламентирование миграционных процессов, основанное на ратифицированных нормативных документах международных организаций и международных договорах). Поэтому государственное регулирование внешних миграционных потоков Кыргызстана, базирующееся на Конституции КР, строится с учетом соответствующих международно-правовых норм, ратифицированных или признанных высшими органами власти4.
Договорно-правовую базу международного сотрудничества Кыргызстана составляют договоры в сфере миграции и в сопредельных с ней областях, заключенные в многостороннем, региональном и двустороннем форматах. Сотрудничество в этих областях касается прежде всего национальной безопасности и направлено на поддержание мира, региональной стабильности, на предупреждение вооруженных конфликтов и формирования потоков беженцев. Помимо всего прочего, оно затрагивает вопросы трудовых отношений и миграции, социальной политики, гражданства и убежища, а также политических, экономических и социально-культурных прав и свобод.
Среди международных правовых актов универсального характера, регулирующих правовое положение людей, в том числе мигрантов, необходимо упомянуть Устав ООН, Всеобщую декларацию прав человека, Пакт о гражданских и политических правах, Пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конвенцию ООН о статусе беженцев (1951 г.) и Протокол к ней (1967 г.), Конвенцию о статусе апатридов (Нью-Йорк, 28 сентября 1954 г.), Конвенцию о сокращении безгражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.), Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Нью-Йорк, 7 марта 1966 г.), Декларацию о территориальном убежище (14 декабря 1967 г.) и Декларацию о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают.
3 См.: Горбачев И. По данным МОТ, большинство потенциальных мигрантов в Кыргызстане — сами кыргызы [http://www.centrasia.ru/newsA.php?st].
4 См.: Конституция Кыргызской Республики. Б.: Раритет Инфо, 2003. С. 5.
Вышеперечисленные и многие другие международные нормативные акты5 определяют основы правового подхода к формированию института прав человека на территориях государств, подписавших указанные документы.
Миграция стала общим трендом всего постсоветского пространства. Несмотря на относительно небольшой срок существования СНГ (20 лет), его государствам-участникам удалось разработать и подписать ряд многосторонних соглашений, охватывающих вопросы правового регулирования основных направлений развития миграционных процессов в рамках Содружества. Было подготовлено и подписано немало соответствующих двусторонних правовых актов; в каждом отдельно взятом государстве — участнике СНГ достаточно активно велась законодательная работа, направленная на разработку и принятие национальных правовых актов, регулирующих внешнюю миграцию.
Впервые условие свободного движения рабочей силы на пространстве Содружества закрепила ст. 19 Устава СНГ, в которой провозглашалось: «Государства-члены сотрудничают в экономических и социальных областях по следующим направлениям: формирование общего экономического пространства на базе рыночных отношений и свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы.. ,»6
В 2000-х годах страны СНГ перешли на новый уровень координации взаимодействия в области миграции.
В 2000 году в Минске решением Межгосударственного Совета на уровне глав государств Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, РФ и Таджикистана были утверждены основные направления сотрудничества в гуманитарной сфере и подписано Соглашение о взаимных безвизовых поездках граждан.
В марте 2005 года государства ЕврАзЭС подписали Протокол к Соглашению, который еще более упростил режим пересечения границ гражданами государств — членов этой организации. После его подписания переезжать из страны в страну стало возможным не только без визы, но и по внутренним паспортам7.
16 сентября 2004 года была одобрена Концепция сотрудничества государств — участников СНГ в противодействии незаконной миграции. Она представляет собой систему основных принципов и направлений взаимодействия органов верховной власти стран СНГ в обеспечении безопасности и защиты государства, общества и личности от угроз незаконной миграции.
Обзор разработанных и принятых в рамках СНГ документов позволяет говорить о начавшемся с 2007 года формировании комплексного подхода к решению задач внутренней, внешней, легальной и нелегальной трудовой миграции8.
На заседании Совета глав государств Содружества, состоявшемся 5 октября 2007 года в Душанбе, была принята Концепция дальнейшего развития СНГ. Она определила приоритетные направления сотрудничества правоохранительных органов и миграционных служб государств — участников Содружества в сфере миграции.
Следующим, не менее важным документом стала Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, подписанная 14 ноября 2008 года главами правительств девяти государств — участников СНГ. Впервые в рамках этой организации был принят базовый документ, создающий правовую основу дальнейшего развития интеграционного сотрудничества в сфере трудовой миграции. Он вобрал в себя многие актуальные положения дей-
5 См.: Международные акты о правах человека: Сб. документов. М., 2000.
6 [htpp://www.cis.minsk.by/main.aspx?uid=6632].
7 См.: Рязанцев С.В., Маньшин Р.В., Письменная Е.Е. Трудовая миграция в ЕврАзЭС: легальная и незаконная. В кн.: Трудовая миграция и пути преодоления нелегальной занятости: Сб. мат. XVII—XVIII Московско-берлинского семинаров по актуальным проблемам миграции. М., 2008. С. 97—107.
8 См. : Состояние и совершенствование миграционной политики Содружества Независимых Государств [htpp:// www/cis.minsk.by/main.aspx?uid=6632].
ствующих универсальных и региональных правовых актов и закрепил основные права трудящихся-мигрантов.
Потоки внешней трудовой миграции между отдельными странами регулируются также межгосударственными договорами и соглашениями. Так, трудовую миграцию между КР и РФ в значительной степени регулируют двусторонние межгосударственные отношения.
Договорно-правовая база двустороннего сотрудничества между Россией и Кыргызстаном нашла отражение в ряде документов (общим числом около 120), в которых определены и скорректированы основные направления, задачи и механизмы взаимодействия двух стран в сфере трудовой миграции.
Значительные изменения в рассматриваемой сфере произошли в последние годы, что во многом связано с решением сторон создать систему организованного привлечения трудовых мигрантов из КР. В октябре 2009 года было подписано Соглашение между КР и РФ по дальнейшему развитию сотрудничества в области регулирования трудовой миграции. Оно предусматривало взаимодействие сторон по вопросам профессионального переобучения, повышения квалификации и квалификационной аттестации трудовых мигрантов, а также приведения уровня их подготовки в соответствие с требованиями рынков труда КР и РФ. В рамках Соглашения планируется создать в Кыргызстане учебный центр по повышению квалификации, обучению преподавательского состава и проведению квалификационной аттестации специалистов в соответствии с требованиями РФ. Кроме того, предусматривалась организация краткосрочных обучающих курсов в РФ9.
В результате неоднократных встреч рабочих групп обеих стран в 2012 году в г. Троицке (Россия) сторонам удалось договориться о создании механизмов организованного набора граждан для осуществления трудовой деятельности на территориях КР и РФ, поддержания системы профтехобразования, повышения ее уровня и решения других задач в деле налаживания цивилизованного трудообмена. Была также достигнута договоренность о возможности оформления и выдачи разрешений на работу в Представительстве ФМС России в Кыргызстане.
11 октября 2012 года в Бишкеке между правительствами КР и РФ были подписаны Соглашение о реадмиссии и Исполнительный протокол о порядке его реализации. Данный Закон подписан Президентом и принят Жогорку Кенешем КР 27 июня 2013 года10.
Совместно с Социальным фондом КР начата разработка механизмов и форм пенсионного и социального обеспечения граждан республики, осуществляющих временную трудовую деятельность за рубежом.
Принимая во внимание актуальность политики государственного регулирования миграционных процессов, включающей активизацию интеграционных процессов между странами СНГ, и необходимость придать ей долгосрочный характер в условиях современной КР, МИД страны разрабатывает Стратегию регулирования миграционных процессов до 2020 года и План действий по ее реализации на период 2013—2015 годов.
Институциональные механизмы управления миграционными процессами
На сегодняшний момент в регулирование миграционных отношений вовлечены МТММ и МИД КР.
9 См.: Достигнуто соглашение о единых квалификационных требованиях между Россией и Кыргызстаном [http://www.mz.kg/ru/news/164/].
10 См.: Кыргызстан ратифицировал соглашение с Россией о реадмиссии [http://for.kg/news-232415-ru.html].
Помимо МТММ вопросами информирования мигрантов, как уже отмечалось, занимаются ЧАЗы. Деятельность Министерства по изменению существующего законодательства предусматривает увеличение ответственности рекрутинговых агентств и усиление контроля за их деятельностью. В настоящее время разработан проект Закона о ЧАЗах, имеющих в своем составе юристов, которые консультируют по вопросам миграционного законодательства РФ11.
За пределами КР основным предметом заботы и вмешательства государства являются защита экономических и социальных прав и интересов трудовых мигрантов, пребывающих на территории других стран. Сложность данной ситуации, кроме всего прочего, состоит в том, что граждане Кыргызстана, выезжающие на работу за границу по трудовому договору, заключенному с зарубежными нанимателями, выходят за пределы сферы действия кыргызского трудового законодательства (в данном случае факт наличия гражданства КР значения не имеет). На них распространяется трудовое законодательство страны приема и международные правила трудовой миграции (в случае если государство их признает).
Поэтому в системе управления миграционными процессами оказываются задействованы зарубежные и международные организации. Их деятельность регулируется соответственно международным законодательством и межгосударственными соглашениями.
Для обеспечения эффективного сотрудничества в практической реализации регулирования миграционных процессов государства создают международные институциональные механизмы.
Некоторые страны современного мира практически не в состоянии в одиночку проконтролировать трудовую миграцию международного масштаба. В связи с этим возникла необходимость создать международные органы регулирования внешней трудовой миграции. К ним можно отнести ряд международных межправительственных организаций, в первую очередь МОМ, УВКБ ООН и Международную организацию труда (МОТ), одной из задач которой является защита интересов трудящихся, работающих за границей, а также содействие осуществлению программ, обеспечивающих полную занятость путем «передвижения рабочих, включая миграцию, в целях устройства на работу»12.
Именно благодаря международным институциональным механизмам реализуются обязательства государств. Они закреплены в нормах и принципах международных соглашений, касающихся урегулирования процессов внешней миграции.
Тем не менее следует признать, что деятельность международных организаций по регулированию миграционных процессов не всегда оказывается эффективной. В процессе признания и ратификации международных соглашений нередко возникают трудности, связанные с неоднозначным толкованием отдельных позиций и возможностью их конфликта с национальным законодательством.
Одним из механизмов по урегулированию миграционных процессов в постсоветских странах стал Совет руководителей миграционных органов государств — участников СНГ. В октябре 2009 года этот Совет утвердил Основные принципы и механизмы организованного привлечения трудящихся-мигрантов для осуществления трудовой деятельности в странах СНГ.
В настоящее время в рамках двустороннего сотрудничества России с Кыргызстаном и с Таджикистаном определены базовые учебные заведения, в которых организована работа по профессиональной подготовке потенциальных трудовых мигрантов13.
11 См.: Воздействие мирового экономического кризиса на трудовую миграцию из Кыргызстана в Россию. Обзор изменений миграционных процессов. Бишкек, 2009. C. 38—39.
12 Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г. В кн.: Сб. международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М.: МОМ, 1994. С. 212.
13 См.: О миграционной ситуации в государствах — участниках СНГ и мерах по ее регулированию [http://rud. exdat.com/docs/index-760341 .html].
Правовым механизмом сотрудничества между определенными государствами являются также межгосударственные договоры и соглашения между странами-донорами трудовых ресурсов и принимающими странами. Как уже указывалось, наибольший объем имеет трудовая миграция между КР и РФ; ее регулируют двусторонние межгосударственные отношения.
Учитывая постоянно растущий объем миграции, с целью более эффективного взаимодействия в 2007 году была создана двусторонняя российско-кыргызская рабочая группа ФМС России и Госкомитета по делам миграции и занятости КР. Ее основной задачей было определено преодоление трудностей, возникающих в связи с регистрацией, продлением ее срока и легальным трудоустройством кыргызских мигрантов.
В начале 2011 года актуальные проблемы миграции обсуждались на двух заседаниях Межправительственной кыргызско-российской комиссии по торгово-экономическому, научно-техническому и гуманитарному сотрудничеству (в феврале в Бишкеке, а в марте — в Москве).
Правительство Кыргызстана при содействии российского негосударственного пенсионного фонда планирует создать новый орган (агентство), который займется оформлением всех разрешительных документов для трудовых мигрантов перед их отъездом в РФ. Уже определено, что агентство откроет офисы в шести городах Кыргызстана14.
Необходимость решения всего комплекса проблем, с которыми пришлось столкнуться мигрантам из Кыргызстана, привела к их консолидации и формированию различного рода НПО. Они призваны защищать права мигрантов в КР и РФ и их общественных объединений, представляющих диаспоры кыргызов, которые начиная с 2000 года стали появляться в различных регионах России.
Представители этих объединений сотрудничают с посольством и консульскими службами КР в РФ и оказывают помощь дипломатическим ведомствам. Наиболее стабильными и активными среди них являются общественные организации, которые расположены в Москве и Московской области: «Совет аксакалов», «Кыргыз биримдиги», Ассоциация учителей, Ассоциация медиков, Ассоциация строителей и др.
Общественные организации имелись и имеются на крупных рынках Москвы; они сформированы по отраслевому или профессиональному признаку. В качестве примера можно назвать бывшую Черкизовскую (она была ориентирована на продвижение продукции швейников), Строгино (на торговлю строительными материалами) и др.
В тесной связи с такими общественными организациями, как «Ата Журт» в Свердловской области, «Кыргызская автономия» в Читинской области, «Биримдик» в Челябинской области и «Союз кыргызов» на Сахалине, работает и генеральное консульство КР в Екатеринбурге.
На сегодняшний день одной из крупных и известных как в республике, так и за ее пределами организаций является созданная в 2003 году Ассоциация кыргызских диаспор (позже она была переименована в международную ассоциацию).
Анализ результатов социологического исследования внешней трудовой миграции
Для изучения процессов внешней миграции Кыргызстана, а также более полного и углубленного анализа причин и последствий их развития, в 2013 году М. Мамыркановым было
14 См.: Мигрантам хотят максимально удешевить получение разрешений для работы в России [http://www. уЬ^233206].
проведено социологическое исследование, которое включало анкетный (890 анкет) и экспертный опросы (37 экспертов) и охватило все регионы КР и два населенных пункта РФ. В разработке его программы и анализе результатов опросов принимала активное участие и автор настоящей статьи.
Целью исследования являлось выявление закономерностей, масштабов, особенностей, тенденций, мотиваций и социально-экономических последствий внешней трудовой миграции в Кыргызстане.
Для реализации поставленной цели необходимо выявить степень удовлетворенности мигрантов качеством своей жизни и условий труда, определить степень их защищенности, получить представление об их планах и действиях, а также о перспективах миграционной активности.
Ниже будут приведены лишь самые общие результаты.
Качественный состав трудовых мигрантов
Опрос трудовых мигрантов показал неравномерность половозрастной структуры. Самой многочисленной оказалась группа респондентов в возрасте 16—36 лет; 16—25-летние составили 44,1% опрошенных, 26—35-летние — 31,4%, и люди старше 36 лет — 6,8%. Таким образом, налицо тенденция омоложения внешней трудовой миграции.
Больше половины респондентов имели среднее (52,2%) и высшее (36,7%) образование.
Что касается гендерного баланса среди трудовых мигрантов, то он выглядел следующим образом: 56,5% мужчин и 43,5% женщин.
Преобладающее большинство среди трудовых мигрантов составили представители кыргызского этноса: 97,2%; доля остальных национальностей не превышала и 1% каждая.
55,1% респондентов имели семью, а 41,9% — это холостая молодежь, часть которой выехала в Россию вместе с родственниками.
Мотивы и формы трудоустройства за рубежом
Основной целью поездок граждан КР в РФ является трудоустройство в качестве наемных работников; об этом заявили более 3/4 респондентов (78%). 12,5% мигрантов занимаются бизнесом; это преимущественно те, кто уже имеет достаточный опыт и смог «встать на ноги» в финансовом отношении.
Процесс трудоустройства в немалой степени зависит от связей и информированности мигрантов. 52,8% опрошенных помогли трудоустроиться их временно проживающие и работающие за границей родственники, 35,1% — друзья и знакомые, 10% нашли работу самостоятельно, и 2,2% — через службы и бюро по трудоустройству. 1,7% респондентов помогли частные лица, занимающиеся рекрутингом, и всего лишь 1% нашли работу через Интернет.
Люди, выезжающие за рубеж в поисках работы, как и прежде, находят ее через сформировавшиеся там социальные сети мигрантов. Использование этого ресурса позволяет мигрантам компенсировать недостатки социальной инфраструктуры.
Порядок пребывания трудовых мигрантов за границей
Исследование показало, что 38,2% респондентов, находящихся в трудовой миграции, по-прежнему не оформляют никаких документов, причем 38,8% среди этой категории составляют люди молодые. В то же время 34,1% опрошенных заключили договор с работодателем, а 17,7% рассчитывали оформить его по прибытии. Лишь 6,3% участников опроса заключили договор через службу трудоустройства, а 3,3% — в рамках соответствующего межгосударственного соглашения.
Результаты опроса подтвердили гипотезу о том, что подавляющее большинство граждан КР в поисках работы в РФ, так же, как и раньше, используют неформальные каналы, что создает предпосылки для нелегальной миграции. Однако обнадеживает тот факт, что количество легально трудоустроенных (законопослушных) граждан Кыргызстана в последние годы значительно возросло.
Многие респонденты имеют неплохое представление о порядке и правилах нахождения иностранных граждан в РФ. В частности, 88,2% осведомлены о сроках и порядке регистрации, 80,5% хорошо ориентируются при нахождении осуществляющих ее учреждений, а 85,3% знают, какие для этого необходимы документы. Кроме того, 75,9% опрошенных имеют временную регистрацию, а 10,4% — постоянную. Только 13,4% живут и трудятся в России без всякой регистрации.
Уровень информированности трудовых мигрантов
Одной из целей проведенного исследования было выяснить, насколько граждане КР обладают всей нужной им информацией и куда бы они обратились за помощью в случае экстренной необходимости. Опрос показал, что почти половина (46,1%) опрошенных обратились бы в первую очередь в Посольство и консульства КР в РФ, а более трети (36%) — к родным, знакомым и землякам.
Значительно меньшим доверием у кыргызстанских мигрантов пользуются государственные органы власти и общественные организации принимающей страны; возможно, это связано с тем, что граждане КР недостаточно осведомлены о порядке их работы. Лишь 13,1% опрошенных могут положиться на помощь ФМС РФ; 9,9% в случае необходимости обратятся в местные правоохранительные органы, а 8,7% — в государственные структуры; местным НПО и правозащитным организациям доверяют всего лишь 2,8%.
Трудовая деятельность мигрантов
Сегодня только 12,8% респондентов работают в России по своей специальности. Остальные 83,6% в качестве причин измены своей профессии называли следующие: отсутствие соответствующих их специальности свободных рабочих мест (17,4%), отказ принимать на работу по специальности, полученной в Кыргызстане (17,9%), безразличие работодателей к специальности и квалификации трудовых мигрантов (19,4%), отсутствие высшего образования (14%) и непризнание работодателями их профессиональной квалификации (7,4%).
67,1% мигрантов трудятся круглый год, и только треть из них — посезонно. Лидирующей сферой трудоустройства мигрантов является строительство, в котором заняты в основном мужчины (95,8%), из них 30% — в возрасте 26—35 лет. Женщины работают в сфере услуг, общепите, швейном производстве и частных домохозяйствах.
Число мигрантов, занятых в сферах, требующих высокой квалификации, очень мало; только 1,3% из них трудятся в финансовом секторе и по 1% — в областях здравоохранения и образования. Бизнесом и предпринимательством занимаются лишь 4% опрошенных, но в перспективе собственное дело в России собираются открыть 12,5%; 2,8% пока являются дольщиками.
Проблемы/риски трудовых мигрантов на рабочем месте
Трудовым мигрантам часто приходится работать в сложных, а порой и тяжелых условиях. Их рабочее место не всегда оборудовано и обустроено должным образом; более того, во время всевозможных проверок, осуществляемых соответствующими контролирующими органами, они периодически сталкиваются с различными проблемами/рисками, часто бывают обмануты недобросовестными работодателями, нередко подвергаются давлению, рэкету и угрозам со стороны криминальных элементов и других деструктивных лиц.
Среди основных проблем/рисков респонденты выделили следующие: неблагоустроенное рабочее место (30%), работа под открытым небом независимо от погодных условий (26,4%), работа в выходные и праздничные дни (26,9%) и работа в антисанитарных условиях (25%). При этом 13,5% респондентов отметили, что на рабочих местах отсутствуют элементарные санитарно-гигиенические удобства (водопроводная вода, туалет). И, наконец, 20,7% опрошенных пожаловались на слишком частые проверки контролирующих органов.
Ко второй условной группе проблем/рисков участники опроса отнесли работу в ночное время (16,6%), сверхурочную работу (14%) и работу без перерывов на обед и отдых (12,9%). Кроме того, мигрантам иногда приходится работать с риском для жизни (12,8%), постоянно выслушивать в свой адрес грубости и оскорбления (9,3%), сталкиваться с невыплатой зарплаты (5,1%); некоторые респонденты стали жертвами рэкета и вымогательств (3,9%), а также регулярных побоев (3,7%).
В целом 40% опрошенных отметили, что им приходится переносить и терпеть все тяготы и лишения мигрантской жизни. 36,8% оценивают влияние негативных и позитивных сторон в соотношении 50:50, в то время как 23,5% респондентов «такая жизнь» в основном устраивает.
Условия жизни трудовых мигрантов
Вследствие дороговизны арендного жилья трудовым мигрантам приходится селиться по нескольку человек в одной комнате. Они проживают, как правило, совместно с друзьями, знакомыми и односельчанами (38,5%), с родственниками (31,8%), с женами или мужьями (18,7%), и очень редко — одни (9,4%).
При этом 45,6% респондентов оценили место своего проживания как вполне благоустроенное, а 41,7%, — как частично благоустроенное, и только 11% отметили, что их жилье было без всяких удобств.
Опрос респондентов, которым предлагалось оценить стоимость жизни в РФ (исходя из цен на продукты питания, одежду, размера заработной платы, условий для проведения досуга и т.д.), показал, что большинство из них (58,1%) считают, что она по всем параметрам обходится им дороже, чем на родине. Обратное указали лишь 12,5% опрошенных, 17,9% отметили, что есть небольшая разница, а 10% считают, что в России условия жизни и цены почти такие же, как и в Кыргызстане.
Доходы трудовых мигрантов и их семей
Заработки в России 33,5% считают одним из главных источников дохода; почти столько же респондентов указали их в качестве основы своего семейного бюджета. Следует отметить, что второе из данных мнений особенно характерно для респондентов в возрасте 16—25 лет (38,5%). Люди более старшего возраста (26—35 лет) считают заграничные заработки основными (40,8%) или одними из основных (34,2%).
Вместе с тем почти половина трудовых мигрантов (49%), участвовавших в опросе, оценили свои заработки как невысокие (средние), а 3% отметили, что они даже ниже среднего уровня. 37,8% опрошенных сочли их средними, и только 8,9% — высокими.
Подавляющая часть респондентов на заработанные ими средства фактически содержат свои семьи. Причем 43,9% оказывают финансовую помощь своим семьям регулярно, 21,5% их полностью содержат, 21,1% делают это эпизодически, и лишь 11,9% опрошенных на иждивении никого не имеют.
Львиную долю в структуре расходов трудовых мигрантов составляют денежные переводы на родину. Так, от 26 до 50% респондентов переводили на родину до 38,2% своих сбережений, от 51 до 75% — 34,7%, и от 76—100% — до 18,8%.
Уровень
удовлетворенности работой на выезде и ее перспективы
В полученных результатах, помимо всего прочего, отразились настроения и психологическое самочувствие трудовых мигрантов. Так, 67,8% опрошенных не жалеют о том, что уехали работать в другую страну; недовольство выразили лишь 7,8% респондентов, а 21,2% затруднились дать конкретный ответ.
Почти 60% опрошенных отметили, что трудовая миграция позволила им улучшить материальное положение своих семей, еще 11,1% указали на то, что смогли приобрести для них необходимые вещи, услуги и имущество. 5,4% респондентов считают, что получили хороший деловой и профессиональный опыт, а для 4,5% положительным было то, что они побывали в другой стране и повидали мир; такие ответы дали в основном молодые участники опроса.
Однако наряду с этим 9,9% заявили, что работа за границей никаких положительных результатов им не принесла. Примечательно, что такой позиции придерживается значительная часть молодежи в возрасте 16—25 лет (36,6%).
Среди отрицательных последствий внешней трудовой миграции почти четверть респондентов назвали ухудшение здоровья (24,7%) и семейных отношений (5,9%). При этом на по-
терю или ухудшение здоровья пожаловались почти все возрастные категории респондентов. Вместе с тем 53,8% опрашиваемых полагают, что выезд на заработки в другую страну не имел для них каких-либо отрицательных последствий.
Позитивный социально-психологический настрой мигрантов в целом отразился и на их дальнейших планах. Подавляющее большинство опрошенных (85,4%) в разной степени считают свои связанные с трудовой миграцией планы сбывшимися (полностью, наполовину и в определенном смысле). Исходя из этого, вполне уместно предположить, что для этой категории мигрантов выезд на заработки в РФ в ближайшей перспективе представляется вполне реальным, равно как и для других граждан КР, которые под влиянием своих соотечественников захотят отправиться в трудовую миграцию в первый раз.
Логическим завершением анкетного опроса стала проработка вопросов, касающихся окончания работы граждан КР в РФ и их ближайших планов по возвращению на родину. Подавляющее большинство опрошенных лиц (71,4%) заявили, что они обязательно вернуться домой, а 18,2% заявили, что обязательно сделают это, но позже. Лишь 4,1% респондентов хотят приехать в Кыргызстан на время, но потом снова вернуться. 2,7% ответили на этот вопрос «скорее нет, чем да»; 1,7% планируют вернуться лишь на время, но затем опять уехать.
Небольшое количество опрошенных хотят остаться в России на ПМЖ или получить гражданство РФ; исследование показало, что 68,4% этого делать не собираются, а около 10% пока не знают, как им поступить.
В числе своих главных задач на ближайшую перспективу 63,7% респондентов назвали, прежде всего, нахождение постоянной работы. 8,1% отметили, что стремятся приобрести новую квалификацию или профессию; столько же желают получить гражданство РФ. 3,4% опрошенных хотят со временем остаться на ПМЖ, чтобы дать образование детям. Наряду с теми, кто указал на ожидание каких-либо положительных изменений, 8,7% ответили, что не видят для себя никаких перспектив.
На вопрос о причинах возможного возвращения в Кыргызстан 36% опрошенных ответили, что опасаются стать жертвами столкновений на межнациональной почве и притеснений со стороны скинхедов, неофашистов и националистов; почти столько же респондентов заявили о существовании и других угроз для своей жизни. 8,3% респондентов отметили, что могут уехать из России в случае ухудшения экономического положения; столько же намерены покинуть страну в случае, если это сделают большинство их родных и друзей. 22% причин для возвращения на родину пока не видят.
Во второй части исследования был проведен экспертный опрос. В качестве экспертов выступили специалисты в области миграции, рынка труда и занятости, представители госорганов КР, международных организаций, Посольства и ФМС РФ в КР и местных НПО, а также сотрудники агентств по трудоустройству и информационно-консультативных центров (всего 37 экспертов).
В ходе этого опроса респондентам было предложено выразить свое отношение к действующим законодательным актам КР, защищающим права трудовых мигрантов в РФ, и мерам, предпринимаемым властями Республики для смягчения негативных последствий внешней трудовой миграции. Кроме того, они должны были оценить уровень обеспечения социальных гарантий и наличие условий, необходимых для безопасного полноправного проживания и труда мигрантов в принимающей стране.
При этом экспертам задавались контрольные вопросы для проверки достоверности ответов анкетируемых. Эксперты были единодушны в том, что проблемы внешней трудовой миграции населения КР в Россию являются чрезвычайно важными. Так же, как и сами трудовые мигранты, в качестве основных трудностей они упоминали проблемы с арендой жилья и получением временной регистрации, а также указывали на сложность культурной и психоло-
гической адаптации приезжих, необходимой для налаживания взаимоотношений с местными жителями. Часть экспертов полагает, что у трудовых мигрантов из КР есть все необходимые возможности для безопасного полноправного проживания и работы в России. Однако эта точка зрения справедлива лишь при определенных условиях, диапазон которых колеблется от легальности их деятельности до получения гражданства РФ.
Эксперты также обратили внимание на факты ущемления прав и свобод мигрантов со стороны правоохранительных и других контролирующих органов, связав это со слабостью и разрозненностью институциональной среды, а также с отсутствием в КР выработанной миграционной политики. По мнению некоторых специалистов, именно поэтому кыргызские трудовые мигранты имеют весьма ограниченные возможности для получения полноценной социальной защиты и поддержки.
Другая часть экспертов полагает, что обеспеченность трудящихся мигрантов социальными гарантиями зависит прежде всего от их статуса.
Относительно перспектив внешней трудовой миграции все эксперты сошлись во мнении, что в ближайшие годы она будет продолжаться.
Заключение
За два десятилетия суверенного развития в Кыргызстане сформировались политико-правовые основы миграционной политики и система институциональных механизмов ее регулирования. Вместе с тем миграционная политика КР еще четко не определена и не соответствует современным реалиям.
Для определения стратегии урегулирования миграционных процессов в 2004 году в стране была разработана и принята Концепция государственной миграционной политики КР до 2010 года. Главным недостатком данного документа является то, что его основные положения носят декларативный характер; он не содержит адресного обращения к определенным государственным и общественным структурам по поводу решения тех или иных задач, которые, как и меры по их реализации, неконкретны.
В рамках исполнения Национальной стратегии устойчивого развития КР на период 2013—2017 годов, разрабатываемой рабочей группой при Аппарате Президента КР под руководством независимого эксперта экс-министра труда и социальной защиты А. Рыскуловой, было принято решение по выработке стратегии формирования концепции миграционной политики и форм ее реализации. Этот документ, по замыслу его составителей, должен принципиально изменить взгляд на миграцию.
По нашему мнению, при разработке новой концепции (стратегии) миграционной политики необходимо осознавать, что миграция — это не краткосрочный проект и что зависимость Кыргызстана от внешних рынков труда, и прежде всего РФ и Казахстана, усиливается. Следует также уделять приоритетное внимание выработке понимания того, что постоянная и долгосрочная миграция представляет собой социально-экономическое явление; именно на это и должна быть нацелена разработка специальных программ или конкретных решений.
Новая миграционная политика КР должна быть направлена прежде всего на сокращение числа нелегально трудоустраивающихся граждан; основным барьером на пути их легализации являются как ограничения миграционного режима, так и теневая занятость, которая лишает людей стимула получать необходимые разрешения.
За последние годы доля легальной миграции увеличилась в несколько раз. Соответственно, возросла и налогооблагаемая база мигрантских зарплат. Повышение уровня легальности миграции способствует улучшению положения мигрантов, в том числе сокращению нарушений их прав и пресечению эксплуатации.
Однако новые подходы к правовому регулированию внешней миграции обнажили множество проблем, требующих безотлагательного решения. Для того, чтобы миграция, в том числе трудовая, стала благом для Кыргызстана, предстоит еще многое сделать.
■ Во-первых, должна быть выработана комплексная миграционная политика, учитывающая региональные различия и отвечающая национальным интересам страны.
■ Во-вторых, необходимо сформулировать не только стратегические цели и конкретные задачи миграционной политики, но и поэтапные шаги для ее осуществления. Государство должно четко заявить о готовности защищать своих граждан, находящихся на заработках за рубежом, и помогать им при трудоустройстве и возвращении на родину. Крайне важно также соответствующее информирование мигрантов, предотвращение дезориентации тех, кто собирается выехать за границу в поисках работы или навсегда переселиться в другую страну.
■ В-третьих, в ходе проведения миграционной политики государство должно предусмотреть специальные меры по защите законных прав и интересов собственных граждан.
■ В-четвертых, должны быть учтены права трудящихся-мигрантов, даже если они находятся на нелегальном положении и их незаконная деятельность связана с действиями третьих лиц. Базовые права человека, в том числе и мигранта, зафиксированные в международном праве, не должны ущемляться ни при каких обстоятельствах. Отправляющая сторона должна сделать все от нее зависящее, чтобы работодатель принимающей страны нес повышенную ответственность за нарушения в сфере использования труда мигрантов. Задачей миграционных служб было и остается содействие в обеспечении и оказании посильной помощи при оформлении мигрантов на работу; эта процедура должна быть максимально простой, прозрачной и быстрой.
■ В-пятых, в качестве приоритетных следует применять те меры, которые будут оказывать на миграционные процессы стимулирующее, а не препятствующее бюрократическое воздействие; кстати сказать, это последнее является одним из факторов недоверия граждан КР к официальным структурам.
■ В-шестых, компромисс в решении проблем, связанных с трудовой миграцией, удастся найти только солидарными усилиями государства, бизнеса, и общественности, то есть на основе партнерства всех секторов общества.
По нашему мнению, реализации вышеобозначенных целей можно добиться при условии создания в структуре правительства КР централизованного органа (совета, межведомственной или правительственной комиссии), способного оказывать содействие в претворении в жизнь миграционной политики и проводить координационную работу совместно со всеми заинтересованными министерствами, ведомствами и организациями, осуществляющими свою деятельность в данном направлении. Следует отметить, что МТММ такими функциями не наделено.
В обязанности будущей проправительственной структуры должно входить создание модели развития миграционных процессов с учетом особенностей социально-экономического и политического положения КР. Необходимо определить направления деятельности нового централизованного органа с целью выработки конкретных шагов и действий по реализации поставленных им задач.
Для обеспечения национальной безопасности страны, ее устойчивого социально-экономического и демографического развития, а также дальнейшего совершенствования управления процессами занятости трудящихся-мигрантов требуется осуществить ряд мероприятий.
Сегодня одной из актуальных задач государства является анализ и определение рисков, связанных с вступлением КР в Таможенный союз; возможные социально-экономические последствия вступления республики в данную организацию пока еще не просчитаны. Не менее важно решить вопрос о минимизации рисков для жизни и трудовой деятельности мигрантов, находящихся на территории России, Казахстана и Беларуси.
