CC BY
9
В статье автор показывает теоретическую несостоятельность и практическую опасность реформирования электроэнергетики в России.
Мифы рыночных преобразований российской электроэнергетики
Е. А. АНТОНОВА,
Петрозаводский государственный университет
Опыт учит
Начиная с 1977 г. в электроэнергетике ряда развитых стран мира (преимущественно в Северной Америке и Западной Европе) произошло около 20 больших аварий с суммарной потерей мощности свыше 200 ГВт. Самая крупная из них случилась в августе 2003 г. на территории США и Канады. На многие часы было отключено свыше 60 ГВт нагрузки на потребителей. В результате 10 мегаполисов этих стран были парализованы, многие тысячи людей оказались запертыми в вагонах метро, лифтах, прекратили работу системы вентиляции, водоснабжения и канализации, отключились системы охранной сигнализации. Непосредственный ущерб от аварии составил около 30 млрд дол.
Этот период повышенной аварийности в энергосистемах различных стран совпал по времени с реализацией предложенной США системы рыночных преобразований в электроэнергетике мира1. Не осталась в стороне и Россия. Начавшееся в 2001 г. реформирование единой энергетической системы в нашей стране под американский суррогат управления отраслью уже успело спровоцировать несколько аварий в масштабах региональных энергосистем.
1 Платонов В.В. О факторах калифорнийского кризиса в электроэнергетике России // Энергетик. 2005. № 9. С.17.
© ЭКО 2006 г.
К1
И это несмотря на совершенно разные у нас и в США принципы построения энергокомплексов. В США электроэнергетический комплекс создан по узловому, островному методу. Американские энергокомпании представляют собой изолированные энергорайоны. В США нет общенациональной сети и нет единого диспетчерского управления. Основой же российской электроэнергетики является уникальная единая электроэнергетическая система - самый крупный в мире высокоавтоматизированный пространственный технико-технологический комплекс, обеспечивающий производство, передачу, распределение электроэнергии и централизованное управление этими процессами.
В мире же до начала 90-х годов прошлого века была широко распространенной так называемая индустриальная (технологическая) модель организации электроэнергетики. Она основана на энергообъединениях с вертикально-интегрированной структурой, когда в рамках одной энергокомпании осуществляется централизованное хозяйственное и оперативно-технологическое управление всеми стадиями процесса энергоснабжения: производством, передачей, распределением и сбытом электроэнергии. Такая компания получает статус естественной монополии. При этом качество услуг монополиста и цены на энергию жестко контролируются и регулируются специальными государственными органами.
С конца 80-х годов в различных странах активно развиваются процессы реформирования электроэнергетического сектора, связанные с демонополизацией. Важнейший принцип - разделение видов деятельности на естественно-монопольные и потенциально конкурентные. На месте прежних вертикально-интегрированных компаний создаются обособленные структуры, специализирующиеся на отдельных функциях.
К естественно-монопольным видам деятельности принято относить передачу и распределение электроэнергии, функции системного оператора, к потенциально конкурентным - производство (генерация) и сбыт электроэнергии, а также ремонтные и сервисные функции.
Наиболее радикальный подход к демонополизации заключается в полном отказе от государственного контроля потенциально конкурентных видов деятельности. Это связано, во-первых, с отказом от собственности в конкурентных сферах (приватизация генерирующих мощностей и сферы сбыта, стимулирование строительства новых электростанций) и, во-вторых, с дерегулированием конкурентных сфер (предоставление покупателям права выбора поставщика, освобождение цен и тарифов).
В России демонополизация провозглашена одним из главных составляющих реформирования электроэнергетики2. Предполагается, что создание рынка электроэнергии со свободным ценообразованием приведет к снижению ее стоимости за счет сокращения издержек производства в результате конкуренции между поставщиками. Российские реформаторы полагают, что конкурентные условия, создаваемые в ходе экономического разделения процессов производства, передачи, распределения и сбыта электроэнергии3 и основанные на переделе собственности в отрасли в пользу частного капитала, будут стимулировать предприятия повышать эффективность: заставят развивать современные технологии, более эффективно использовать топливо, более точно планировать производственную деятельность и т. д. На чем же основаны такие выводы?
Конкуренция
Америка всегда служила эталоном и моделью для наших либерал-реформаторов. Она говорила всему миру: «Либерализуйте и приватизируйте свою экономику по нашему образу и подобию, предоставьте максимум сво-
2 Постановление правительства РФ от 11.07.2001 г. № 526 «Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации».
3 Отечественный и зарубежный опыт показывает, что расчленение естественных монополий далеко не всегда приводит к развитию конкуренции. Разделение единой отрасли на сегменты часто сводится к образованию локальных монополий, которые практически не конкурируют на внутреннем рынке страны.
боды рыночному механизму, и вы добьетесь процветания, которого вы никогда не добились бы в других условиях». Однако следование этим советам почему-то не привело в России к положительным результатам.
Между тем начало XXI века показало, что и американская модель далеко не безупречна - на американском «солнце» обозначились пятна4.
Действительно ли, как провозглашают либерал-реформаторы, «рынок сам все расставит по местам»? Или, если сформулировать этот вопрос по-научному: приведет ли действие механизма неограниченной конкуренции к установлению оптимального распределения ресурсов, которому соответствует одно-единственное рыночное равновесие? А может быть, существует множество равновесий, и почти все они не оптимальны, а достижение оптимального рыночного равновесия, пущенное на самотек рыночной конкуренции, не представляется возможным? Думается, ссылка на свободный рынок, мягко говоря, некорректна и не соответствует экономической теории.
Известный результат модели Вальраса-Эрроу-Дебре о том, что конкурентные рынки среди всех хозяйственных механизмов обладают наивысшей эффективностью, целиком покоится на принципах неоклассической парадигмы.
Существование изолированного, независимого и рационального «гомо экономикус» с устойчивыми преференциями, который руководствуется исключительно интересами максимизации полезности; имманентное стремление экономической системы к равновесию; отсутствие «проблемы экономического знания», то есть получения и использования информации для принятия рациональных решений - все это не является описанием реальной экономики.
4 В XXI век США вступили в условиях экономического спада, серии тяжелейших банкротств и корпоративных скандалов, быстрого нарастания дефицитов торгового и платежного балансов, ослабления позиций доллара как мировой валюты.
В мире, не знающем трансакционных издержек5, внешних эффектов6 и общественных благ7, экономика может быть действительно сведена к взаимодействию атомарных субъектов, стремящихся максимизировать индивидуальную полезность в условиях ограниченности ресурсов. В начале XX века, когда господствовала неоклассика, информация и знания (в частности технологии), общественные блага еще не играли большой роли в жизни общества, а экономика не рассматривалась как эволюционная открытая система, испытывающая постоянные воздействия внешней среды и реагирующая на них.
Современные экономические реалии бросают «вызов» неоклассической теории. Сегодня это, скорее, некий идеальный тип, существующий при очень сильных условиях,
5 Согласно наиболее общему определению, «трансакционные издержки есть эквивалент трения в механических системах». (Уильямсон О. Экономические институты капитализма. Фирмы, рынки и отношенческая контрактация. СПб.: Лениздат, 1996. С. 53).
Избавляясь от аналогии с физикой, к категории трансакционных издержек относят любые издержки, связанные с координацией и взаимодействием экономических субъектов. Они существуют в любой реальной хозяйственной системе. Потому «экономист, игнорирующий существование трансакционных издержек, будет сталкиваться с такими же трудностями при объяснении экономического поведения, с какими сталкивался бы физик, игнорирующий факт трения при описании движения физических объектов» (Капелюшни-ков Р. Экономическая теория прав собственности. М.: ИМЭМО, 1990).
6 Внешние эффекты, или экстерналии, представляют собой побочные результаты любой деятельности, которые достаются не самому экономическому субъекту, а касаются сторонних, третьих лиц. Подобные ситуации складываются, когда индивидуумы при принятии решений не считаются с последствиями своих действий для окружающих. Они недоучитывают либо издержки (отрицательные внешние эффекты), либо выгоды (положительные внешние эффекты), которые достанутся другим. Многообразие форм взаимодействия между экономическими субъектами выражается в многообразии возникающих внешних эффектов.
7 Под общественными благами понимаются блага, для которых отсутствуют как исключительность доступа, так и конкуренция при потреблении. Речь идет о таких благах общества, как оборона, здравоохранение, образование и т.д. Производство общественных благ сталкивается с «проблемой безбилетника», то есть с затрудненностью осуществления взаимовыгодных коллективных действий из-за возможности получения экономическими субъектами выгоды без участия в общих издержках. Рынок не способен решить эту проблему, а значит, обеспечить производство общественных благ. Устранить этот «провал» рынка призвано государство, которое берет на себя функцию по производству общественных благ.
настолько сильных, что их выполнение в реальной экономике не представляется возможным. Поэтому любой шаг в сторону становится опровержением результата модели Валь-раса-Эрроу-Дебре и основанной на нем экономической политики. Дж. Стиглиц в своих трудах неоднократно обращается к мысли, что «невидимая рука» именно потому является невидимой, что она попросту не существует. Рынок уже рассматривается как гораздо более сложная и не такая совершенная система, как считалось сто лет назад.
Стремление преодолеть ограниченность и недостаточность неоклассического подхода при объяснении экономических событий и процессов породило такую научную парадигму, как институционализм. Начнем с удара по модели общего равновесия. Институциональная теория экономики строится на допущениях, что, во-первых, может существовать несколько точек равновесия, во-вторых, точки равновесия не обязательно совпадают с точками оптимума по Парето, и, наконец, равновесие может не существовать вообще8. Жесткой критике подвергается и модель рационального выбора. Согласно теории неполной рациональности Г. Саймона, индивид не только не способен собрать весь объем информации о сделке и о ситуации на рынке, он даже собранную информацию не может обработать оптимальным образом. Институциональной экономикой также ставятся под сомнение экзогенный характер предпочтений индивида и их стабильность.
В отличие от неоклассиков, институционалисты рассматривают экономику через призму категории общественных институтов, в рамках которых разворачивается деятельность экономических субъектов. По словам Р. Коуза, институциональная теория призвана изучать «человека таким, каков он есть, действующим в ограничениях, налагаемых на него реальными институтами»9. Отвергнув представление о человеке как о рациональном атомарном «гомо экономикус»,
8 Данные допущения получили названия «проблема координации», «проблема типа дилеммы заключенных», «проблема неравенства».
9 Цит. по: КапелюшниковР. Экономическая теория прав собственности. М.: ИМЭМО, 1990.
Т. Веблен выдвигает понятие институтов «устойчивых привычек мышления, присущих большой общности людей»10. Какой бы ни была природа институтов, в современной жизни они принимают форму правовых норм, традиций, неформальных правил, культурных стереотипов.
Согласно институциональной теории конкуренция представляет собой особый институт. Она - отнюдь не благо для тех, кто испытывает ее на себе. Конкуренция, в отличие от других институтов, мало способна к самоподдержанию и тем более к саморазвитию. Другими словами, конкуренция - весьма неустойчивый институт и может легко смениться монополией или другой формой несовершенного рынка. Все это превращает институт конкуренции в механизм, нуждающийся в защите и поддержке государства, иными словами, требующий активной антимонопольной политики.
Несостоятельность конкурентного рынка находит свое подтверждение и на практике. Американский опыт реформирования электроэнергетики показал, что свободная конкуренция, даже если она и возникает на старте, неизбежно вырождается в монополию одного субъекта или группы субъектов, которые договариваются о разделе рынка. Как отмечает респектабельное американское издание «Уолл-стрит джорнел», конкуренция, ожидавшаяся на рынках электроэнергии 18 штатов, где отказались от регулирования цен на нее, обернулась мифом11. Реформаторы признали, что образование свободного рынка электроэнергии в США ведет к резкому росту цен на электричество и создает возможности манипулирования рынком в ущерб интересам потребителей. Особенно показателен в этом отношении переход к конкурентному рынку электроэнергии в американском штате Калифорния в 1999-2001 гг. Там независимые энергопроизводители, в том числе Enron, в 3-4 раза увеличили цены на электроэнергию, вызвав искусственный дефицит мощностей12. В 24 штатах США, где не ввели либерализацию, цены на электричество ниже и нарушений в его подаче оказалось меньше13.
10 Цит. по: НестеренкоА.Н. Современное состояние и основные проблемы институционально-эволюционной теории // Вопросы экономики. 1997. № 3. С. 74.
11 Цит. по: Конкуренция не помогла. Электричество в США осталось дорогим // Ведомости. 2005. № 38.
12 Кузовкин А. И. Цели реформирования электроэнергетики: конкуренция или надежность // Проблемы прогнозирования. 2004. № 2. С. 62, 63.
13 Цит. по: Кузовкин А.И. Фиктивный рынок электроэнергии и его обитатели // Промышленные ведомости. 2003. № 17, 18.
В принципе, можно представить ситуацию, когда рынок электроэнергии развивается в направлении, благоприятном для потребителей, однако необходимые для этого условия принципиально нереализуемы без активных действий со стороны государства и достаточно жестких форм контроля.
Приватизация
Одним из итогов реформы должно стать изменение соотношения частного и государственного секторов в российской электроэнергетике. В результате структурной перестройки отрасли государственный контроль сохранится над передачей и распределением электроэнергии, а также диспетчеризацией. В сфере производства и сбыта электроэнергии государство откажется от преобладающего контроля в ряде генерирующих компаний. В то же время оно сохранит абсолютную монополию в производстве атомной энергии. В обозримой перспективе значительная часть крупных гидроэлектростанций также останется под государственным контролем.
Одним из основных доводов против государственной собственности является указание на ее слабость в обеспечении стимулов для эффективного использования ресурсов14. Идеология либерализации и приватизации электроэнергетической отрасли строится на предпосылке, что частные компании по сравнению с государственными работают более эффективно. Предполагается, что только приватизация
14 Критика процесса огосударствления не нова и идет не только от либералов. Так, Ф. Энгельс писал: «С тех пор как Бисмарк бросился на путь огосударствления, появился особого рода фальшивый социализм, ... объявляющий без околичностей социалистическим всякое огосударствление, даже бисмарковское... Когда Бисмарк без малейшей экономической необходимости превратил в государственную собственность главнейшие прусские железнодорожные линии просто ради удобства приспособления и использования их в случае войны, для того чтобы вышколить железнодорожных чиновников и сделать из них послушно вотирующее за правительство стадо, а главным образом для того, чтобы иметь новый, независимый от парламента источник дохода, - то все это ни в коем случае не было шагом к социализму, ни прямым, ни косвенным, ни сознательным, ни бессознательным». (Энгельс Ф. Анти-Дюринг: Переворот в науке, произведенный господином Евгением Дюрингом. М.: Политиздат, 1978. С. 212, 213).
может решить все проблемы неэффективности функционирования энергокомпаний.
Решающие преимущества частнособственнического правового режима западные экономисты связывают с высокой степенью исключительности, присущей частной собственности. Исключительность предполагает, что на собственника и только на него падают все положительные и отрицательные результаты осуществляемой им деятельности, потому он оказывается заинтересованным в максимально полном их учете при принятии решений. Это и есть важнейший стимул, который обеспечивает эффективность принимаемых решений (в смысле преобладания положительных последствий над отрицательными). Однако эти доводы восходят к неоклассической парадигме, которая, как отмечалось выше, не отражает реальности.
Согласно институциональной теории, активы работают тем эффективнее, чем полнее определены и защищены (специфицированы) права собственности, из чего никак не следует, что эффективными могут быть исключительно частные компании. Если любая форма собственности есть порождение определенной системы институтов, то ее эффективность определяется тем, насколько четко и однозначно установлены и защищены институты данной формы собственности. Другими словами, важна собственно спецификация права собственности на ресурс, а не конкретная форма, которую она принимает. Нечеткое определение собственника правомочий, или «размытость» права собственности, препятствует созданию стимулов к эффективному использованию ресурсов.
Согласно теореме Коуза, в мире с нулевыми трансакци-онными издержками первоначальное распределение прав собственности совершенно не влияет на итоговое размещение ресурсов, которое всегда оптимально. Смысл данного тезиса заключается в том, что если права четко специфицированы и издержки их обмена равны нулю, экономические субъекты смогут обмениваться своими правами вплоть до достижения ситуации, когда каждый окажется полностью удовлетворенным набором находящихся у него в распоряже-
нии правомочий. Поэтому непринципиально, кто получил право владения на первом этапе реформы собственности, так как, в конечном счете, это право получит действительно самый заинтересованный в нем и эффективный собственник.
В реальности трансакционные издержки не равны нулю, и, следовательно, первоначальное распределение прав собственности оказывает влияние на эффективность использования ресурсов. В связи с этим определение и защита прав собственности часто невозможны без внешнего принуждения. Инструментом такого принуждения обычно считают государство, которое законодательным и административным путем специфицирует права собственности и с помощью административных, правоохранительных и судебных органов принуждает граждан соблюдать эти права15.
Приватизация, проведенная в 80-90-е годы в электроэнергетике ряда зарубежных стран, показала, что она может быть эффективной только в том случае, если сопровождается усилением, а не ослаблением государственного контроля отрасли16. Таким образом, частная собственность не исключает государственного регулирования, напротив, чем строже государственное регулирование, тем выше эффективность функционирования энергокомпаний как в плане инвестиционной привлекательности деятельности и снижения издержек (эффективность с точки зрения потребителей продукции), так и в плане прибыльности производства (эффективность с точки зрения собственников).
Однако выбирать приходится не между двумя идеальными ситуациями - распределением прав собственности на
15 Альтернатива государственному вмешательству в процесс установления и защиты прав собственности заключается в попытках самих экономических субъектов договориться о правилах доступа к ресурсу. Однако попытки самостоятельной спецификации и защиты прав собственности экономическими субъектами предполагают использование силы сторонами контракта в качестве гарантии его реализации. Отсюда возникают две проблемы. Во-первых, тенденция к решению возникающих конфликтов исключительно на основе агрессии и применения насилия или, по Гоббсу, «войне всех против всех». Во-вторых, отвлечение значительной части ресурсов от производственной деятельности на решение задач защиты прав собственности и обеспечение выполнения условий контракта.
16 Сапир Ж. Естественные монополии: проблемы определения и контроля // Проблемы прогнозирования. 2004. № 6. С. 48-49.
основе функционирующего без издержек рыночного обмена с частными гарантиями исполнения контракта и передачей контроля над обменом правомочиями государству, действующему в интересах сторон контракта, - а между двумя несовершенными альтернативами. «Выбор между рынком и государством является лишь выбором между различными степенями и типами несовершенств»17. В связи с этим О. Уильямсон предлагает оценивать эффективность того или иного варианта распределения прав собственности, сравнивая его не с гипотетическим идеалом, а с реально осуществимыми альтернативами. «Вариант распределения, для которого нельзя предложить альтернативу, которую можно описать и внедрить с большим чистым выигрышем, следует считать оптимальным»18.
Это значит, что противопоставление частных предприятий государственным во многом лишено смысла, а доводы, с помощью которых пытаются доказать, что приватизация или изменение формы собственности способны привести к росту производительности, не отвечают экономическим реалиям.
Специфика отрасли
Действительно, независимо от формы собственности, предприятия сферы крупного товарного промышленного производства, к которой относится и электроэнергетика, прежде всего иерархические, то есть объективно «противоры-ночные» структуры. Само существование этих иерархий косвенно свидетельствует об их большей эффективности, поскольку они функционируют в условиях высоких барьеров для входа и реализуют «эффект экономии от масштаба». Институциональная теория объясняет феномен вертикальной интеграции вдоль технологической цепочки регулярностью трансакций, высокой специфичностью ресурсов, а также трансакционны-ми издержками в условиях слабой защищенности контрактов. Эффективные вертикально-интегрированные энергокомпании действуют в Германии, Франции, Японии, большинстве штатов США и многих других странах.
17 Цит. по: ОлейникА .Н. Институциональная экономика: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2005. С. 351.
18 Олейник А. Н. Институциональная экономика. С. 351.
Напротив, разделение вертикально-интегрированных компаний на независимые генерирующие, сетевые и сбытовые ведет к потере надежности энергосистем. Так, негативным результатом ликвидации вертикально-интегрированных компаний в Новой Зеландии явилось отключение электроэнергии в столице страны. Во время энергетического кризиса в Бразилии в 2002 г. (после реструктуризации электроэнергетики на 20% сократилось производство электроэнергии) правительство ввело лимитирование электропотребления по всей стране. В 2002 г. в Норвегии, которая провела реструктуризацию еще 9 лет назад, образовался дефицит электроэнергии, и свободные рыночные цены на электроэнергию выросли в несколько раз. Среди последствий либерализации электроэнергетики в американском штате Калифорния в 1999-2001 гг. - коллапс энергетического рынка, банкротство крупных энергокомпаний и 50-процентное повышение тарифов на электроэнергию для потребителей19.
Причина неудач кроется в специфике отрасли: невозможность «запасать» электроэнергию и неэластичность спроса (да и предложение находится на пределе производственных возможностей). Во-первых, предполагаемое действие рыночных механизмов в электроэнергетике принципиально не реализуется из-за невозможности быстрого насыщения рынка электроэнергии. Электроэнергия в силу своей физической сущности не может быть запасена впрок. Производство, передача, распределение и потребление электроэнергии - процесс физически единый, неделимый и быстропротекающий. При этом на строительство крупных экономичных электростанций требуется несколько лет, а содержание избыточных производственных мощностей связано с немалыми затратами.
Во-вторых, электроэнергия - универсальный и практически невзаимозаменяемый продукт с низкой эластичностью спроса от цены. Электроэнергия не может быть заменена каким-либо другим товаром у большинства ее потребителей, к которым относятся системы жизнеобеспечения населения и основные технологические процессы в отраслях народного хозяйства. Спрос на электроэнергию в современных
19 Кузовкин А. И. Цели реформирования электроэнергетики. С. 62, 63.
российских условиях, за исключением энергоемких производств, начинает заметно снижаться лишь при двукратном ее подорожании20. По расчетам ученых, рост спроса на электроэнергию на 95-97% определяется динамикой ВВП и лишь на 3-5% - динамикой тарифов на электроэнергию21.
Поэтому генерирующие компании заинтересованы в дефиците электроэнергии и мощности, а также в вытекающем отсюда значительном повышении цен и получении сверхприбыли, а не в долгосрочном и дорогостоящем строительстве новых электростанций. В результате рыночные преобразования в электроэнергетике ведут к тому, что излишние генерирующие мощности ликвидируются, новые мощности не воспроизводятся, и отрасль становится тормозом в развитии экономики.
И это притом, что уже сегодня российская электроэнергетика характеризуется критическим износом основных фондов и низким технико-экономическим уровнем систем электро- и теплоснабжения. Около 25% мощности энергоблоков и более 40% неблочного оборудования ТЭС находится за пределами физической и экономической целесообразности их эксплуатации. Аналогичная ситуация складывается и на ГЭС, где более 50% установленного оборудования отработало нормативный срок. На АЭС в ближайшие годы из-за выработки ресурса будет выведено из эксплуатации 8,4 млн кВт22.
Учитывая высокую социальную значимость электроэнергетики в суровых климатических условиях России и опасность для страны ее необоснованного реформирования, думается, необходимо освободиться от мифов рыночных преобразований и приступить действительно к реальному улучшению положения дел в отрасли. Наконец, следует признать, что «свободные рынки - великая вещь, но не для электричества», и остановить формирование условий для возникновения энергетического кризиса в России.
20 Из неэластичности спроса на электроэнергию нельзя делать вывод о возможности двукратного роста тарифов на электроэнергию, так как это приведет к убыточности энергоемких потребителей и падению ВВП страны.
21 Кузовкин А. Фиктивный рынок электроэнергии и его обитатели.
22 Гительман Л. Д., Ратников Б. Е. Эффективная энергокомпания: Экономика. Менеджмент. Реформирование. М.: ЗАО «Олимп -Бизнес», 2002. С. 66.
