CC BY
32
Regional development
Шеломенцев А. Г.
Shelomentsev Л. G.
доктор экономических наук, профессор, заведующий отделом исследований региональных социально-экономических систем ФГБУН Института экономики УрО РАН, г. Екатеринбург, Российская Федерация
УрО РАН, г. Екатеринбург,
наук, доцент, заведующий
сектором региональной предпринимательской
Института экономики
Российская Федерация
доктор экономических
политики ФГБУН
Дорошенко С. В.
Doroshenko S. V.
Валько Д. В. Valko D. V.
кандидат экономических
наук, заведующий лабораторией социально-экономических исследований,
ОУВО «Южно-Уральский институт управления и экономики», г. Челябинск, Российская Федерация
УДК 332.1: 338.2
МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ И ОЦЕНКА УРОВНЯ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ УрФО
В статье на основе оригинальной методики выполнен межрегиональный анализ и определен уровень развития института оценки регулирующего воздействия (ОРВ) в муниципальных образованиях Уральского федерального округа РФ, а также сравнительный анализ первых итогов развертывания оценки регулирующего воздействия за 2015-2016 годы. Составлен рейтинг субъектов Уральского федерального округа РФ на основе оценки состояния институциональной базы и информационной прозрачности применения оценки регулирующего воздействия на муниципальном уровне.
Для решения поставленных задач нами использовался широкий круг методов. В рамках системно-компаративного подхода к изучению состояния институциональной базы был применен контентный и институциональный анализ развертывания ОРВ на муниципальном уровне. Отбор первичных данных осуществлялся на основе сплошного (в части общих сведений) и выборочного (в части отчётов и заключений по ОРВ) мониторинга, а их подготовка достигалась эмпирическими методами экспертизы, агрегации и ранжирования. Для разработки системы критериев оценки и дальнейшего межрегионального сопоставления использовались методы формализации и функционального анализа.
Основным публичным источником первичных сведений об ОРВ в муниципалитетах явились официальные сайты последних. Кроме того, в процессе исследования использовалась статистическая и аналитическая информация, размещенная на федеральном портале Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России и региональных порталах по административной реформе, а также в отчетах и заключениях по ОРВ, размещаемых на официальных муниципальных сайтах.
Сравнительный анализ первых итогов за 2015-2016 годы демонстрирует более высокую готовность муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа и Челябинской области к развертыванию ОРВ по сравнению с муниципалитетами других регионов УрФО. При этом, учитывая поправку на число муниципальных образований, разрыв между рассматриваемыми регионами не выглядит столь значительным.
Региональное развитие
Ключевые слова: оценка регулирующего воздействия, муниципальные образования, местное самоуправление, межрегиональный анализ, институциональная среда, Уральский федеральный округ.
INTERREGIONAL ANALYSIS AND DEVELOPMENT LEVEL ESTIMATION OF THE REGULATORY IMPACT ASSESSMENT IN MUNICIPALITIES OF URAL FEDERAL DISTRICT
In the article described the results of interregional analysis and assessment of the development level of the regulatory impact assessment (RIA) in municipalities of the Ural Federal District of the Russian Federation. Based on original methodic we provide a comparative analysis of the first results of the deployment of the regulatory impact assessment for 2015-2016. The rating of the subjects of the Ural Federal District of the Russian Federation was made on an assessment of the institutional base and information transparency of the regulatory impact assessment at the municipal level.
We used a wide range of methods. In the framework of a system-comparative approach to the study of the state of the institutional base, a content and institutional analysis of the deployment of RIA at the municipal level was applied. Selection of primary data was carried out on the basis of continuous (in terms of general information) and selective (in terms of reports and conclusions on RIA) monitoring, and their preparation was achieved by empirical methods of examination, aggregation and ranking. To develop a system of evaluation criteria and further interregional comparison, methods of formalization and functional analysis were used.
The main public source of primary information on RIA in municipalities was the official websites of the latter. In addition, the study used statistical and analytical information posted on the federal portal of the Department for Regulatory Impact Assessment of the Ministry of Economic Development of Russia and regional portals for administrative reform, as well as in reports and conclusions on RIA posted on official municipal websites.
A comparative analysis of the first results for 2015-2016 demonstrates the higher readiness of municipal entities of the Khanty-Mansiysk Autonomous Okrug and the Chelyabinsk region to deploy RIA in comparison with municipalities in other regions of the Ural Federal District of the Russian Federation. However, given the amendment to the number of municipalities, the gap between the regions in question does not look so significant.
Key words: regulatory impact assessment, municipalities, local government, interregional analysis, institutional environment, Ural Federal District.
Введение
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) уже около 40 лет активно используется в процессе нормотворчества странами-членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Так, к концу 2014 года 32 из 35 юрисдикций ОЭСР одобрили формальные требования в этой сфере [1]. За это время инструментарий ОРВ обогатился методиками анализа совокупных издержек, рисков, воздействия на конкуренцию, экологической оценкой, оценкой социальных эффектов, инклюзивного развития и др.
Внедрение принципов нового государственного менеджмента (New Public Management) ориентирует систему государственного управ-
ления на достижение результативности. В этой связи с позиции управленческого (экономического) подхода ОРВ рассматривается как публичный инструмент повышения качества вмешательства органов власти в функционирование конкретных рынков (Д. Болдуин и др. [2]), направленный на «исправление неэффективности рыночного регулирования». В соответствии с данным подходом, ОРВ, с одной стороны, способствует важным изменениям в сфере оказания муниципальных услуг и местного регулирования путем сокращения совокупного объема администрирования (П. Хэмптон [3]), с другой, способствует выявлению антиконкурентного
Regional development
регулирования, ограничивающего местные рынки.
Как показывает практика, положительные эффекты ОРВ, дедуцируемые в рамках той или иной теоретической концепции, детерминированы типом модели интеграции ОРВ в государственно-управленческий цикл, продолжительностью и характером процесса её институционализации. При этом на сегодняшний день трудно выделить какую-то общую тенденцию в мировой практике. Например, в Венгрии [4] с 1987 года муниципальные указы отнесены к актам, подлежащим ОРВ, а в Нидерландах [5] нормативные акты муниципалитетов (провинций) ОРВ не подлежат. Анализ влияния регулирования на муниципальный уровень предусмотрен процедурой ОРВ в Финляндии с середины 1970-х годов [6]. Последствия регулирования для округов и муниципалитетов анализируются в рамках ОРВ в Норвегии [7]. В Германии [8] в рамках ОРВ муниципалитеты относятся к основным стейкхолдерам наряду с федеральными землями. В Швеции последствия регулирования, касающиеся местного самоуправления, принимаются во внимание в соответствии с национальным законодательством [9], но при этом отсутствуют систематические требования к ОРВ на муниципальном уровне.
В России ОРВ на муниципальном уровне находится на начальном этапе, поэтому еще не нашла отражения в научных публикациях. Ситуацию осложняет и тот факт, что практически отсутствуют статистические сведения о внедрении ОРВ на местном уровне, необходимые для анализа и обобщения процессов внедрения этого института.
Целью настоящей работы является оценка состояния институциональной базы и информационной прозрачности применения ОРВ на муниципальном уровне на основе межрегиональных сравнений.
Объектом исследования выступают муниципальные образования, расположенные на территории субъектов Уральского федерального округа, выбор которого был обусловлен следующими обстоятельствами:
— ключевая роль и центральное положение в региональной архитектуре экономики страны при среднем уровне социально-экономического развития;
— наличие пилотных регионов и значительное число регионов-лидеров по развертыванию ОРВ с начала ее внедрения;
— сопоставимое число городских округов и муниципальных районов в составе муниципальных образований в субъектах УрФО;
— присутствие субъектов федерации с различными отраслевыми профилями муниципальных образований (промышленных, сельскохозяйственных, смешанных) и различными уровнями их развития.
Информационная база исследования
Основным публичным источником первичных сведений об ОРВ в муниципалитетах явились официальные сайты последних. Кроме того, в процессе исследования использовалась статистическая и аналитическая информация, размещенная на федеральном портале Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России и региональных порталах по административной реформе, а также в отчетах и заключениях по ОРВ, размещаемых на официальных муниципальных сайтах.
Следует отметить существующие требования информационной открытости и прозрачности деятельности местных органов самоуправления, закрепленные действующим законодательством. Так, создание официального сайта и организация открытого доступа населения к информации о деятельности органов МСУ, размещаемой в сети Интернет, регламентируются Федеральным законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Кроме того, Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» были поставлены задачи повышения прозрачности государственных органов и органов местного самоуправления. Как показал анализ, все 203 муниципальных образования УрФО, где обязательно внедрение ОРВ в 2015-2017 годах,
Региональное развитие
имеют официальные сайты в сети Интернет, при этом существенно различающиеся по степени полноты представления и актуальности размещаемой информации.
Методы исследования
Для решения поставленных задач нами использовался широкий круг методов. В рамках системно-компаративного подхода к изучению состояния институциональной базы был применен контентный и институциональный анализ развертывания ОРВ на муниципальном уровне. Отбор первичных данных осуществлялся на основе сплошного (в части общих сведений) и выборочного (в части отчётов и заключений по ОРВ) мони-торингов, а их подготовка достигалась эмпирическими методами экспертизы, агрегации и ранжирования. Для разработки системы критериев оценки и дальнейшего межрегионального сопоставления использовались методы формализации и функционального анализа.
Общая методика (этапы) исследования
Для разработки методики оценки формирования института ОРВ в муниципальных образованиях нами был изучен подход Минэкономразвития России, который в настоящее время осуществляет анализ лучших практик организации и проведения процедуры ОРВ в субъектах РФ и органах местного самоуправления по следующим позициям:
— определены ли альтернативны достижения цели регулирования;
— учтены ли выводы, содержащиеся в заключении по ОРВ;
— проведены ли качественные публичные консультации;
— размещена ли в открытом доступе информация об ОРВ;
— используется ли дифференцированный подход в зависимости от значимости проектов нормативных правовых актов (НПА);
— используются ли количественные методы в ОРВ.
Поскольку в большинстве субъектов РФ региональные законы, определяющие перечень муниципальных образований, в которых проведение ОРВ является обязательным, уже приняты и установлены для муниципалитетов
конкретные сроки, имеет смысл обратиться к блоку в методике Минэкономразвития России, оценивающему органы местного самоуправления. Согласно методике [10], основными критериями оценивания ОРВ в муниципальных образованиях являются:
— проведение ОРВ проектов муниципальных НПА закреплено в законе субъекта РФ;
— осуществляется проведение ОРВ проектов муниципальных НПА городского округа, являющегося административным центром субъекта РФ;
— осуществляется пилотное внедрение ОРВ проектов муниципальных НПА иных муниципальных образований;
— утвержден порядок и проводится мониторинг фактического воздействия НПА, прошедших ОРВ;
— специалисты региональных органов государственной власти принимают участие в мероприятиях, организованных Минэкономразвития России;
— проводятся региональные мероприятия, посвященные теме ОРВ, а также по информационной поддержке института ОРВ в СМИ.
С учётом итогов работы Департамента ОРВ данные позиции можно признать опорными для целей оценки регулирующего воздействия, но не достаточными. Следует заметить, что аналогичная работа ранее была проведена Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) в рамках мониторинга [11] с 15 по 25 февраля 2015 года в отношении административных центров субъектов РФ. Она была направлена на изучение наблюдаемой активности в административных центрах субъектов РФ, изучалась информация, представленная на официальных сайтах административных центров субъектов РФ, официальных сайтах субъектов РФ и в информационно-правовых системах «Консультант Плюс» и «Гарант». По итогам мониторинга был сформирован ранжированный балльный рейтинг административных центров субъектов РФ по степени внедрения ОРВ. К сожалению, на сегодня отсутствуют актуальные сведения,
- 87
Regional development
которые бы описывали картину развёртывания ОРВ на муниципальном уровне в субъектах РФ.
Одним из элементов нашего исследования является актуализация и верификация данных упомянутого мониторинга. В этой связи система критериев нами дополнена с учётом наличия планов ОРВ действующих муниципальных нормативных актов. При этом в анализ включены все муниципальные образования субъектов УрФО, где внедряется ОРВ. Помимо этого, в отличие от представленной, изолированной оценки административных центров, в нашей работе акцент сделан на межрегиональном сопоставлении в системе субъектов РФ и проведении интегральной оценки по федеральному округу.
Конкретизировав некоторые позиции методики оценивания ОРВ в муниципальных образованиях Минэкономразвития России, а также на основе расширения и актуализации методики НИСИПП, в качестве основных критериев развертывания оценки регулирующего воздействия в муниципалитетах нами обозначены:
1. Наличие в открытом доступе (на официальном сайте) утвержденных регламентов, в частности:
1.1 постановления о назначении уполномоченного органа по ОРВ;
1.2 постановления об утверждении порядка проведения ОРВ;
1.3 постановления об утверждении методических рекомендаций по проведению ОРВ;
2. Наличие в открытом доступе утвержденного плана ОРВ действующих муниципальных нормативных актов на 2015/16/17 годы и его полнота;
3. Наличие специализированного раздела на официальном сайте муниципального образования, предназначенного для размещения уведомлений о публичных консультациях, отчётов и заключений по итогам ОРВ;
4. Наличие отчетов и заключений по ОРВ (органы МСУ приступили к ОРВ в 2016 году).
Оценка готовности муниципальных образований по обозначенным критериям в субъектах УрФО проводилась в рамках сплошного мониторинга в течение декабря
2016 года, а предварительные итоги по результатам ОРВ за 2015/16 гг. подготовлены на 25 декабря 2016 года (в целях наиболее полного охвата двух лет работы).
Количество муниципальных образований субъектов РФ в составе УрФО, подлежащих применению ОРВ, представлено в таблице 1.
Основные результаты по субъектам УрФО
Рассмотрим состояние институциональной базы и информационной прозрачности развития ОРВ на муниципальном уровне в разрезе субъектов УрФО.
В Свердловской области оценке регулирующего воздействия подлежат муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие новые или изменяющие предусмотренные ранее обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности
[13].
Итоговые данные анализа развития ОРВ по муниципальным образованиям региона представлены на рисунке 1.
По данным официального отчёта [14], по итогам 2015 года в 67 муниципальных образованиях (91 %) разработана и утверждена нормативная база, необходимая для проведения процедуры ОРВ, созданы специальные разделы на официальных интернет-сайтах и организовано взаимодействие при проведении ОРВ с организациями сфер бизнеса.
В целом, выполненный анализ позволил сделать вывод, что не более 70 % муниципальных образований в Свердловской области готовы к развертыванию ОРВ и только 30 % от общего числа приступили к данной деятельности (из них 5 % проводят ОРВ с 2015 года). При этом полностью соответствуют указанным критериям лишь 8 муниципальных образований (11 %): Волчанский городской округ, Городской округ «город Лесной», Городской округ Богданович, Городской
Региональное развитие
Таблица 1. Муниципальные образования субъектов УрФО, где обязательно внедрение ОРВ с 1 января 2016 года
Субъект РФ Подлежащие внедрению ОРВ Городские округа Муниципальные районы Городские поселения Сельские поселения
Свердловская область 73 68 5 5 16
Курганская область 26 2 24 13 419
Тюменская область 26 5 21 - 292
Ханты-Мансийский автономный округ 22 13 9 26 57
Челябинская область 43 16 27 27 242
Ямало-Ненецкий автономный округ 13 6 7 6 36
Всего по УрФО 203 110 93 77 1062
Приступили к ОРВ в 2016 г. ШШШ 22
Наличие спейиалпшрованного раздела на официальном сайте 47
Наличие в открытом доступе утвержденного плана ОРВ Ш888 8
Методические рекомендации по проведению ОРВ 13
Постановление о порядке проведения ОРВ ШШШШШШШШШШШ 50
Постановление о назначении уполномоченного органа по ОРВ ШШШйШШШвгШ? 51
0% 20% 40% 60% 80% 100% Ш 50 Число муниципальных образований, соответствующих критерию
Рисунок 1. Развитие ОРВ в муниципальных образованиях Свердловской области, %
округ Красноуральск, Городской округ Ревда, Муниципальное образование «город Екатеринбург», Муниципальное образование «город Каменск-Уральский», Полевской городской округ. В четырех образованиях: в Каменск-Уральском, Лесном, Полевском, Ревде — ОРВ реализовывалась с 2015 года в пилотном режиме.
Отдельного внимания заслуживает региональный портал, посвященный административной реформе в Свердловской области, который содержит раздел оценки регулирующего воздействия по проектам и экспертизе НПА муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области (http://ar.gov66.ru/evaluation). В рамках данного раздела централизованно размещаются уведомления о публичных консультациях, проекты НПА, отчеты и заключения по ОРВ муниципальных образований области. Однако на 1 декабря 2016 года в данном разделе размещено всего два проекта НПА с уведомлениями: Камышловского городского округа и Городского округа Рефтинский.
В Челябинской области оценке регулирующего воздействия подлежат муниципальные нормативно-правовые акты, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов [15].
Итоговые данные анализа по муниципальным образованиям Челябинской области представлены на рисунке 2.
По результатам анализа можно сделать вывод, что около 80 % муниципальных образований в Челябинской области готовы к развертыванию ОРВ и практически 72 % из них приступили к данной деятельности (из них 14 % проводят ОРВ с 2015 года). Полностью соответствуют указанным критериям лишь
Regional development
Приступили к OP 13 в 3016 г. ШШШ'ШШШШШШ 31
Наличие специализированного раздела на официальном сайте ШШШ1ШШШШШ1 36
Наличие в открытом доступе утвержденного плана ОРВ ШШШЩШ®? 11
Методические рекомендации по проведению ОРВ 17
Постановление о порядке проведения ОРВ ШШШШШШШШШ 35
Постановление о назначении уполномоченного органа по ОРВ iliSiiffiSlillliilili 34
0% 20% 40% 60% 80% 100% 50 Число муниципальных образований, соответствующих критерий
Рисунок 2. Развитие ОРВ в муниципальных образованиях Челябинской области, %
Приступили к ОРВ в 2016 г. ШШШ 9
Наличие специализированного раздела на официальном сайте ^^^^^^^^^^^^^^^^^ 13
Наличие в открытом доступе утвержденного плана OPii §§ 1
Постановление о порядке проведения ОРВ 16
Постановление о назначении уполномоченною органа по ОРВ 16
0% 20% 40% 60% 80% 100% 50 Число муниципальных образований, соответствующих критерию
Рисунок 3. Развитие ОРВ в муниципальных образованиях Курганской области, %
10 муниципальных образований (23 % от общего числа) — Ашинский муниципальный район, Еткульский муниципальный район, Златоустовский городской округ, Копейский городской округ, Коркинский муниципальный район, Магнитогорский городской округ, Троицкий муниципальный район, Чебаркульский городской округ, Челябинский городской округ, Чесменский муниципальный район. При этом с 2014 года в пилотном режиме ОРВ внедрялась в Челябинске, Магнитогорске, Златоусте, Кыштыме, Троицке, Аргаяшском и Саткинском муниципальных районах.
Процедура ОРВ в Курганской области проводится в отношении актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности [16].
Итоговые данные по муниципальным образованиям Курганской области представлены на рисунке 3.
В целом, с внедрением ОРВ на муниципальном уровне в регионе сложилась следующая ситуация. В 2015 году от регионального правительства в муниципальные районы и город Шадринск были направлены инфор-
мационные письма об организации работы по внедрению процедуры ОРВ, утверждению нормативных правовых актов, закрепляющих процедуру ОРВ в муниципальных районах и городских округах до 1 августа 2015 г. Однако в 2015 году к ОРВ приступил только город Курган, в 2016 году приступили 9 муниципальных образований (35 %). Ни в одном муниципальном образовании нет отдельно утвержденного постановления (решения) относительно назначения уполномоченного органа по ОРВ, поскольку такой орган в большинстве случаев явно конкретизирован в самом порядке проведения ОРВ. Кроме того, во всех муниципальных образованиях отсутствует отдельно утверждённая, адаптированная к местным особенностям методика проведения ОРВ. В результате муниципалитеты Курганской области ориентируются на региональную методику (Приказ Департамента экономического развития, торговли и труда Курганской области № 17-ОД от 2 февраля 2015 года «Об утверждении методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных норматив-
ных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов»). С точки зрения централизации и единства процедуры — это эффективное решение. Однако, с точки зрения открытости и адаптивности процедуры ОРВ такое решение нельзя признать адекватным. К тому же на официальных сайтах муниципальных образований отсылка к данным методическим рекомендациям в большинстве случаев отсутствует. Вместе с тем, можно сделать вывод, что фактически только 35 % приступили к данной деятельности и лишь около 62 % муниципальных образований в Курганской области в достаточной мере готовы к развертыванию ОРВ. Полностью соответствуют (без учёта методик) предложенным нами критериям лишь 2 муниципальных образования (8 %) — город Курган и Звериноголовский муниципальный район.
В Ямало-Ненецком автономном округе согласно порядку, установленному региональными нормативными правовыми актами, оценке регулирующего воздействия подлежат проекты и действующие муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности [17].
Итоговые данные оценки по муниципальным образованиям ЯНАО представлены на рисунке 4.
В целом, развертывание ОРВ в муниципалитетах ЯНАО, как и в Курганской области, отличается назначением уполномоченного органа в самом порядке проведения ОРВ, а также отсутствием отдельных местных мето-
Регионапьное развитие
дик, регламентирующих подготовку отчетов и заключений по ОРВ. Анализ показывает, что к развертыванию ОРВ в округе готовы не более 70 % муниципальных образований и 46 % из них приступили к данной деятельности (из них городские округа Муравленко и Салехард проводят ОРВ с 2015 года). Полностью (без учёта методик) указанным предложенным критериям оценки соответствуют 5 муниципальных образований (38 % от общего числа) — городские округа Губкинский, Лабытнанги, Муравленко, Ноябрьск и Пуровский муниципальный район.
В Ханты-Мансийском автономном округе оценке регулирующего воздействия подлежат проекты нормативных правовых актов, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, за исключением:
1) проектов законов автономного округа, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих региональные налоги, а также налоговые ставки по федеральным налогам;
2) проектов законов автономного округа, регулирующих бюджетные правоотношения [18].
Итоговые данные анализа по муниципальным образованиям ХМАО представлены на рисунке 5.
Результаты исследования показали, что муниципалитеты ХМАО в большей степени институционализировали процедуру ОРВ по сравнению с муниципалитетами других
Приступили к ОРВ в 2016 г. ШШШШШШШ 6 Наличие специализированного раздела на официальном сайте 10 Наличие в открытом доступе утвержденного плана ОРВ 6
Постановление о порядке проведения ОРВ ШЩЩЩЩЩЩШШШШ 9
Постановление о назначении уполномоченного органа по ОРН ^ШШШШШШШ^ШШ&Ш 9
0% 20% 40% 60% 80% 100% 50 Число муниципальных образований, соответствующих критерию
Рисунок 4. Развитие ОРВ в муниципальных образованиях Ямало-Ненецкого
автономного округа, %
Regional development
регионов УрФО. Ссылки на информационные разделы об ОРВ официальных сайтов органов местного самоуправления всех 22 муниципальных образований представлены на центральном портале Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России [19]. Без учёта муниципальных методик по процедуре ОРВ, которые приняты только в 8 муниципалитетах (36 %), общая готовность муниципальных образований в округе достигает 100 %. На отчетную дату к данной деятельности приступили 20 муниципалитетов из 22 (91 % от общего числа), при этом 3 муниципалитета приступили к ОРВ ещё в 2015 году.
ОРВ в Тюменской области проводится в отношении всех проектов региональных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также обязательность проведения экспертизы действующих нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности [20].
Итоговые данные анализа и оценки по муниципальным образованиям Тюменской области представлены на рисунке 6.
Анализ показал, что 85 % официальных сайтов муниципальных образований Тюменской области размещаются на единой платформе admtyumen.ru и доступны как домены третьего уровня (например, город Ишим доступен по ссылке ishim.admtyumen.ru). Это должно облегчать работу с официальными сайтами на основе единства интерфейса и структуры контента. Однако мониторинг показал, что более чем в половине разделов муниципальных образований не корректно функционирует поисковый модуль, а структуры контента, меню и разделов третьего уровня и ниже различаются. В результате оказывается весьма затруднительно для лица, заинтересованного в ОРВ, обнаружить такую информацию, а тем более передать предложения в ходе публичных консультаций.
Анализ показывает, что к развертыванию ОРВ в области готовы около 85 % муниципальных образований и только 35 % из них приступили к данной деятельности. В муни-
Приступили кОРВ в 2016 г. ШШШШШШШШШШШШ 20
Наличие специализированного раздел» на официальном сайте ШШШШШШШШШШШШШШШШШ 21
Наличие r открытом доступе утвержденного плана OPI1 ШШШШШШШШШШШШШШШ 20
Методические рекомендации но проведению ОРВ 8
Постановление о порядке проведения ОРВ 1Ш1Ш1111ШШ1111Ш1Ш 22
Постановление о назначении уполномоченного органа по ОРВ ШШШШМШШШШШШШШШШШ 22
0% 20% 40% 60% 80% 100% 50 Число муниципальных образований, соответствующих критерию
Рисунок 5. Развитие ОРВ в муниципальных образованиях Ханты-Мансийского
автономного округа, %
Приступили к ОРВ вШИБ г. Ш§ШШШШ Э
Наличие специализированного раздела на официальном сайте ^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^ 16
Наличие в открытом доступе утвержденного плана ОРВ 6
Постановление о порядке проведения ОРВ 22
Постановление о назначении уполномоченного органа по ОРВ ШШШШШШШШШЩШШШШ 22
0% 20% 40% 60% 80% 100% 50 Число муниципальных образований, соответствующих критерию
Рисунок 6. Развитие ОРВ в муниципальных образованиях Тюменской области, %
ципальных образованиях отсутствуют местные методики по ОРВ и не существует единых областных рекомендаций для муниципалитетов. Полностью (без учёта методик) соответствуют указанным критериям 6 (23 %) муниципальных образований — Тюмень, Тобольск, Ялуторовск и муниципальные районы Нижнетавдинский, Уватский, Юргинский.
Межрегиональный анализ уровня развития ОРВ в муниципальных образованиях УрФО
Выборочная оценка муниципальных отчетов и заключений по ОРВ показала организационную и институциональную неполноту внедрения этой процедуры на муниципальном уровне. Обобщенные данные по муниципальным образованиям УрФО показывают, что в среднем готовность к развертыванию ОРВ не превышает 60 %, а действительная работа по этому направлению в среднем выполняется на 48 % (таблица 2).
В целях объективного межрегионального сравнения, а также обеспечения возможности дальнейшего мониторинга ОРВ в муниципалитетах субъектов РФ предлагается построение агрегированного рейтинга (на основе порогового агрегирования, применяемого для задач многокритериального оценивания). Для этого на основе относительных значений используемых критериев каждому региону присваиваются стандартизованные ранги от 1 до 6. Затем, путем сравнения и перестановки, определяются итоговые значения рангов в агрегированном рейтинге (таблица 3). При итоговой перестановке зна-
Региональное развитие
чение имеет количество худших рангов по совокупности критериев.
Из таблицы 3 видно, что лучший результат по совокупности критериев показывает Ханты-Мансийский автономный округ, занимая вторую позицию только по наличию методических рекомендаций по проведению ОРВ. Второе место занимает Челябинская область, поскольку по совокупности критериев она занимает лучшие позиции, а также имеет две вторых позиции по критериям, связанным с активной работой по ОРВ. Четвертое место принадлежит Тюменской области благодаря наличию двух вторых позиций, а также лучшей позицией по результатам ОРВ в 2016 году.
Выводы
Как показывает практика, межрегиональные и внутрирегиональные различия формирования ОРВ достаточно сильны [21], а диффузия институтов с регионального на муниципальный уровень весьма продолжительна, что временной лаг запаздывания фактического развертывания ОРВ неизбежен.
Сравнительный анализ первых итогов за 2015-2016 годы демонстрирует более высокую готовность муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа и Челябинской области к развертыванию ОРВ по сравнению с муниципалитетами других регионов УрФО. При этом, учитывая поправку на число муниципальных образований, разрыв между рассматриваемыми регионами не выглядит столь значительным.
Таблица 2. Развертывание ОРВ в среднем по муниципальным образованиям УрФО
Критерии оценки % в общем числе муниципальных образований
Наличие специализированного раздела ОРВ на официальном сайте 70
Наличие на официальном сайте в открытом доступе утвержденных постановлений: ~75
— о назначении уполномоченного органа по ОРВ 76
— об утверждении порядка проведения ОРВ 76
— об утверждении методических рекомендаций по проведению ОРВ 19
Наличие на официальном сайте в открытом доступе утвержденного плана ОРВ действующих муниципальных нормативных актов 26
Наличие отчетов и заключений по ОРВ (приступили к ОРВ в 2016 году) 48
Regional development
Таблица 3. Рейтинг субъектов Уральского федерального округа
Регионы УрФО
№ Критерии оценки Ханты-Мансийский автономный округ Челябинская область Ямало-Ненецкий автономный округ Тюменская область Свердловская область Курганская область
1.1 Постановление о назначении уполномоченного органа по ОРВ 1 (100 %) 3 (79 %) 5 (69 %) 2 (85 %) 4 (70 %) 6 (62 %)
1.2 Постановление о порядке проведения ОРВ 1 (100 %) 3 (81 %) 4 (69 %) 2 (85 %) 5 (68 %) 6 (62 %)
1.3 Методические рекомендации по проведению ОРВ 2 (36 %) 1 (40 %) 5 (-) 5 (-) 3 (18 %) 5 (-)
2 Наличие в открытом доступе утвержденного плана ОРВ 1 (91 %) 3 (26 %) 2 (46 %) 4 (23 %) 5 (11 %) 6 (4 %)
3 Наличие специализированного раздела на официальном сайте 1 (95 %) 2 (84 %) 3 (77 %) 5 (62 %) 4 (64 %) 6 (50 %)
4 Приступили к ОРВ в 2016 г. 1 (91 %) 2 (72 %) 3 (46 %) 4,5 (35 %) 6 (30 %) 4,5 (35 %)
Место в итоговом рейтинге 1 2 3 4 5 6
С учетом того что во всех анализируемых муниципальных образованиях ОРВ должна была внедриться к началу 2016 года, можно констатировать значительную инертность этих процессов. Это проявляется и в подготовке к развертыванию ОРВ, и в непосредственной работе по обсуждению регулирования, учёту замечаний и рекомендаций, опубликованию итогов работы. Отчасти диф-
фузия институциональных новаций на муниципальный уровень во многом связана с низкой информированностью и активностью заинтересованных сообществ [22]. Также дополнительного исследования, как видно на примере Свердловской области, требуют организационные барьеры регионального масштаба.
Список литературы
1. О стимулировании инклюзивного роста с помощью более совершенного регулирования: роль оценки регулирующего воздействия // 12-е собрание Комитета по регуля-торной политике, 15-16 апреля 2015 г. Конференц-центр ОЭСР. Париж, 2015. URL: goo.gl/TFvJZN (дата обращения: 25.12.2016.).
2. Baldwin R., Cave M., Lodge M. The Oxford Handbook of Regulation. Oxford: Oxford University Press, 2010. 279 p.
3. Hampton P. Reducing Administrative Burdens. Effective Inspection and Enforcement. London: HM Treasury, 2005. 147 p.
4. EVIA Country Fiche Hungary, 2008. [Электронный ресурс]. URL: goo.gl/G3TEz9 (дата обращения: 25.12.2016).
5. Better Regulation in Europe: The Netherlands / OECD. Paris, 2010. [Электронный ресурс]. URL: goo.gl/VUxF28 (дата обращения: 25.12.2016).
6. Impact Assessment in Legislative Drafting. Guidelines / Ministry of Justice, Finland. 2008. [Электронный ресурс]. URL: goo.gl/XNb4je (дата обращения: 25.12.2016).
7. Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries / OECD. 1997.
URL: goo.gl/gE5mmq (дата обращения: 25.12.2016).
8. Comparative Study on the Purpose, Scope and Procedures of Impact Assessments Carried out in the Member States of the EU / European Parliament. 2011. [Электронный ресурс]. URL: goo.gl/FSXKss (дата обращения: 25.12.2016).
9. Multi-Level Regulatory Capacity in Sweden. OECD Reviews of Regulatory Reform / OECD. 2007. [Электронный ресурс]. URL: goo.gl/E6IGKI (дата обращения: 25.12.2016).
10. Департамент оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России: Официальный сайт. URL: orv.gov.ru/Content/ Item?n=11664 (дата обращения: 25.12.2016).
11. Павлов Д.В. Мониторинг внедрения института оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений в Российской Федерации на муниципальном уровне. М.: НИСИПП, 2015. 60 с.
12. Стратегия социально-экономического развития Уральского федерального округа на период до 2020 года. 2010. [Электронный ресурс]. URL: https://rg.ru/2011/10/17/ural-site-dok.html (дата обращения: 25.12.2016).
13. Закон Свердловской области № 74-ОЗ от 14.07.2014 г. «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Свердловской области и проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов Свердловской области и муниципальных нормативных правовых актов» с изменениями от 22.06.2016 г. // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс» [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru.
14. Департамент оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России: Официальный сайт. URL: goo.gl/Obw7bv (дата обращения: 25.12.2016).
15. Закон Челябинской области № 684-ОЗ от 24.04.2014 г. «Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности» с изменениями от 06.04.2016 г. // Справочно-правовая система «Консультант-
Региональное развитие
Плюс» [Электронный ресурс]. URL: www. consultant.ru.
16. Закон Курганской области от 26 декабря 2013 г. № 100 «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, экспертизе нормативных правовых актов на территории Курганской области» // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс» [Электронный ресурс]. URL: www. consultant.ru.
17. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 декабря 2014 г. № 139-3AO «Об отдельных вопросах проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в Ямало-Ненецком автономном округе» // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс». [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru.
18. Закон Ханты-Мансийского автономного округа № 66-ОЗ от 1 июля 2013 г. и Закон Ханты-Мансийского автономного округа № 42-ОЗ от 29 мая 2014 г. «Об отдельных вопросах организации оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре» // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс» [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru.
19. Департамент оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России: Официальный сайт. URL: http://orv.gov.ru/ Content/Item?n=17711 (дата обращения: 25.12.2016).
20.Закон Тюменской области от 24.04.2014 г. № 22 «О внесении изменений в Закон Тюменской области «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых и правовых актов Тюменской области», Закон Тюменской области от 27.12.2013 г № 103 «О внесении изменения в Закон Тюменской области «О местном самоуправлении в Тюменской области» // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс»[Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru.
21. Колегов В.В. Оценка регулирующего воздействия: опыт внедрения на региональном уровне // Государственное управление. Электронный вестник. 2013. № 39. С. 95-112.
Regional development
22. Валько Д.В. Институционализация общественного участия в государственном регулировании экономики в условиях информатизации // Научные труды Вольного экономического общества России. 2016. Т. 201. С. 365-384.
References
1. Promoting Inclusive Growth through Better Regulation: The Role of Regulatory Impact Assessments // 12th Meeting of the Regulatory Policy Committee, April 15-16, 2015. OECD Conference Center. Paris, 2015. URL: goo.gl/TFvJZN (Accessed 25.12.2016).
2. Baldwin R., Cave M., Lodge M. The Oxford Handbook of Regulation. Oxford: Oxford University Press, 2010. 279 p.
3. Hampton P. Reducing Administrative Burdens. Effective Inspection and Enforcement. London: HM Treasury, 2005. 147 p.
4. EVIA Country Fiche Hungary, 2008. [Electronic Resource]. URL: goo.gl/G3TEz9 (Accessed 25.12.2016).
5. Better Regulation in Europe: The Netherlands / OECD. Paris, 2010. [Electronic Resource]. URL: goo.gl/VUxF28 (Accessed 25.12.2016).
6. Impact Assessment in Legislative Drafting. Guidelines / Ministry of Justice, Finland. 2008. [Electronic Resource]. URL: goo.gl/XNb4je (Accessed 25.12.2016).
7. Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries / OECD. 1997. URL: goo.gl/gE5mmQ (Accessed 25.12.2016).
8. Comparative Study on the Purpose, Scope and Procedures of Impact Assessments Carried out in the Member States of the EU / European Parliament, 2011. [Electronic Resource]. URL: goo.gl/FSXKss (Accessed 25.12.2016).
9. Multi-Level Regulatory Capacity in Sweden. OECD Reviews of Regulatory Reform / OECD, 2007. [Electronic Resource]. URL: goo.gl/E6IGKI (Accessed 25.12.2016).
10. Department for Regulatory Impact Assessment of the Ministry of Economic Development of Russia: Official Site. URL: orv.gov.ru/Content/Item?n=11664 (Accessed 25.12.2016).
11. Pavlov D.V. Monitoring the Implementation of the Institution of Assessment of Regulatory Impact in the Decision-Making Process in the Russian Federation at the Municipal Level. M.: NISIPP, 2015. 60 p.
12. Strategy of Social and Economic Development of the Urals Federal District for the Period until 2020. 2010. [Electronic resource]. URL: https://rg.ru/2011/10/17/ural-site-dok.html (Accessed 25.12.2016).
13. Law of the Sverdlovsk Region No. 74-OZ of July 14, 2014 «On the Assessment of the Regulatory Impact of Draft Laws and Regulations of the Sverdlovsk Region and Drafts of Municipal Regulatory Legal Acts and the Examination of Regulatory Legal Acts of the Sverdlovsk Region and Municipal Regulatory Legal Acts» as Amended on June 22, 2016. // Consultant-Plus Legal Reference System. [Electronic Resource]. URL: www.consultant.ru.
14. Department for Regulatory Impact Assessment of the Ministry of Economic Development of Russia: Official site. URL: goo.gl/Obw7bv (Accessed 25.12.2016).
15. Law of the Chelyabinsk Region No. 684-ZO of 24.04.2014 «On the Assessment of the Regulatory Impact of Draft Municipal Regulatory Acts and the Examination of Municipal Regulatory Legal Acts Affecting the Implementation of Entrepreneurial and Investment Activities» as Amended on 06.04.2016 // Consultant-Plus Legal Reference System [Electronic Resource]. URL: www. consultant.ru.
16. Law of the Kurgan Region of December 26, 2013 No. 100 «On the Assessment of the Regulatory Impact of Draft Regulatory Legal Acts, the Examination of Regulatory Legal Acts in the Territory of the Kurgan Region» // Consultant-Plus Legal Reference System [Electronic Resource]. URL: www.consultant.ru.
17. Law of the Yamalo-Nenets Autonomous District of December 26, 2014 No. 139-ZAO «On Certain Issues Conducting the Assessment of the Regulatory Impact of Draft Municipal Normative Legal Acts and Expertise of Municipal Normative Legal Acts in the Yamalo-Nenets Autonomous Okrug» // Consultant-Plus Legal Reference System [Electronic Resource]. URL: www.consultant.ru.
18. The Law of the Khanty-Mansiysk Autonomous Okrug No. 66-OZ of July 1, 2013 and the Law of the Khanty-Mansiysk Autonomous Okrug No. 42-OZ of May 29, 2014 «On Certain Issues Regarding the Organizational Assessment of the Regulatory Impact of Draft Normative Legal Acts and the Examination of Normative Legal Acts In the Khanty-Mansiysk Autonomous Okrug — Ugra» // Consultant-Plus Legal Reference System [Electronic Resource]. URL: www.consultant.ru.
19. Department for Regulatory Impact Assessment of the Ministry of Economic Development of Russia: Official Site. URL: http://orv.gov.ru/Content/Item?n=17711 (Accessed 25.12.2016).
20. Law of the Tyumen region on 24.04.2014 No. 22 «On Amendments to the Law of the Tyumen Region» On the Procedure for
Региональное развитие
Preparation, Adoption and Effectiveness of Regulatory Legal and Legal Acts of the Tyumen Region», Law of the Tyumen Region No. 103 of December 27, 2013 «On Amending the Law the Law of the Tyumen Region «on Local Self-Government in the Tyumen Region» // Consultant-Plus Reference and Legal System [Electronic Resource]. URL: www.consultant.ru.
21. Kolegov V.V. Assessment of Regulatory Impact: Experience of Implementation at the Regional Level // Public Administration. Electronic Messenger. 2013. No. 39. P. 95-112.
22. Valko D.V. Institutionalization of Public Participation in the State Regulation of the Economy in the Conditions of Informatization // Scientific Works of the Free Economic Society of Russia. 2016. Vol. 201. P. 365-384.
