CC BY
58
Международные политические процессы
А. С. Алешкина
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ИНИЦИАТИВЫ:
МЕСТО И РОЛЬ ВО ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКЕ КАНАДЫ
Канада обладает вполне заслуженной репутацией одной из самых глобализированных стран мира: примерно половина канадского ВВП приходится на ее внешнюю торговлю, страна является участником множества разнообразных международных организаций и многосторонних форумов, среди которых следует отметить международные финансовые институты (Всемирный Банк, Международный Валютный Фонд), ООН и ее специализированные учреждения, «Большую Восьмерку», ОЭСР и др. Проводя активную внешнюю политику, Канада стремится играть все более независимую, прежде всего от США, роль на мировой арене, укрепить свой имидж и повысить авторитет. Реализация данной цели — поиск своего места в мире — осуществляется прежде всего через международные инициативы, которые направлены на оказание помощи международному развитию в самых различных областях.
Первые канадские программы начали проводиться еще в середине XX в.; в 1968 г. для этих целей при Департаменте иностранных дел и международной торговли была создана рабочая группа, которая впоследствии была преобразована в Канадское агентство международного развития (КАМР). Следует отметить, что канадские программы имеют ряд особенностей, которые отличают Канаду от других доноров международного сообщества.
По статистике ОЭСР, Канада является одним из самых «скупых» доноров: в 2006 г. сумма выделенных канадским правительством средств на помощь международному развитию составила 3,71 млрд дол. (для сравнения: в США аналогичный показатель равнялся 22,73 млрд дол., в Великобритании — 12,6 млрд дол., в Германии и Франции — примерно по 10 млрд дол.) (см.: ODA Net, http://www.oecd.org/dataoecd/43/24/1894385.xls). Однако, как отмечают Е. В. Исраелян и П. В. Тесленко, несмотря на довольно скромное финансирование программ, «Канада играет заметную роль и имеет собственное лицо в донорском сообществе» (Исраелян, Тесленко, 2004, с. 23).
© Алешкина А. С., 2007
Среди особенностей канадских программ можно выделить то, что предпочтение в них отдается предоставлению новых технологий, передаче опыта, канадских разработок, экспертиз, которые часто (например, в странах с высоким уровнем образования и технологического развития, прежде всего Центральной и Восточной Европы) ценятся выше, чем достижения и даже финансовые инвестиции других доноров. Передача достижений и знаний в таких сферах, как строительство федерально-провинциальных отношений, сохранение культуры и самобытности коренных народов и рациональное использование природных богатств Севера, улаживание внутренних этнических конфликтов, сфера высоких технологий, позволяет Канаде при относительно небольших финансовых затратах играть особенную роль в ряду международных доноров.
Особое внимание в канадских инициативах уделяется обеспечению гендерного равенства и интересам женщин. Как указывается в документах КАМР, «принцип равенства мужчин и женщин продвигается и поддерживается во всех сферах деятельности» Агентства (CIDA's Priorities). При этом канадцы не только считают приоритетными проекты, продвигающие принцип равенства по признаку пола, но и выдвигают требование соблюдать это условие при осуществлении любой деятельности, спонсируемой Канадой. По данным за 2001 г., стране принадлежит заслуга создания 14 фондов гендерного равенства в странах-реципиентах канадского финансирования (см.: Исраелян, Тесленко, 2004, с. 24). В задачи данных фондов входит распространение знаний о правах женщин и гендерном равенстве, поддержка неправительственных организаций, академических институтов и государственных структур, действующих в этой области.
Помимо этого красной нитью во всех проектах проходит приоритет охраны окружающей среды. В программном документе КАМР «Канада меняет мир. Политическое заявление об усилении эффективности помощи» (2002 г.) утверждается, что «в условиях глобализации, которая характеризуется усилением взаимозависимости, помимо угрозы окружающей среде Канады, экологическое загрязнение в ряде стран представляет собой угрозу окружающей среде в международном масштабе» (см.: Canada Making a Difference, http://www.acdi-cida.gc.ca/aideffectiveness#html). В связи с этим вся спонсируемая Канадой деятельность подлежит оценке на соответствие канадскому законодательству в области окружающей среды.
Еще одной отличительной чертой канадских программ является их чрезвычайно широкий географический охват. Канада была «наименее сфокусированным» донором из всех стран-членов Комитета оказания помощи развитию ОЭСР (см.: Canada Making a Difference, http://www.acdi-cida.gc.ca/aideffectiveness#html), оказывая помощь
Алешкина А- С■ Международные инициативы: место и роль во внешней политике Канады
около 100 странам в самых различных областях, от практических мер по борьбе с нищетой, голодом и неграмотностью до разработки законодательных инициатив и реформирования государственного аппарата. В принципе это во многом отвечает задачам внешнеполитического и внешнеэкономического курса страны. «Являясь одной из ведущих торговых наций и строя политику на принципах многосторонности, Канада заинтересована в налаживании взаимодействия и установлении деловых связей с государствами в самых различных регионах мира» (Исраелян, Тесленко, 2004, с. 30). Однако в то же время это привело к так называемой «разбросанности» канадских программ и к тому, что канадское финансирование поступало в небольших размерах. В соответствии с этим в уже упоминавшемся программном документе КАМР 2002 г. был осуществлен пересмотр канадских инициатив. В частности, была сужена их география: упор в настоящее время делается на те страны, правительства которых, несмотря на бедность, «готовы к проведению реформ, повышению открытости и демократии» (Canada Making a Difference, http://www.acdi-cida.gc.ca/aideffectiveness#html). В документе подчеркивается, что внимание будет сосредоточено на странах Африки (данному региону посвящен отдельный раздел), основная помощь которым будет оказываться в области здравоохранения и обеспечения полноценного питания, борьбы со СПИДом, образования и защиты прав и интересов детей.
Следует отметить, что вопросы защиты прав человека (наряду с гуманитарными проблемами, миротворчеством, содействием экономическому развитию и защитой окружающей среды) являются теми аспектами, где Канада занимает лидирующие или, по крайней мере, значимые позиции в современном мире. Как пишет Л. В. Пер-минов, «высокий рейтинг Канады среди участников международных дискуссий по правам человека обусловлен тем, что она никогда не владела колониями, а в прошлом и сама была колонией, в настоящее время оказывает существенную помощь развивающимся странам, активно участвует в деятельности многих международных организаций» (Перминов, 2001, с. 60). Своеобразной фирменной маркой канадской дипломатии является тема «безопасности личности» (Касьянова, 2002, с. 36), под которой понимаются инициативы, направленные на защиту гражданского населения (и отдельно детей) от насилия и угроз, возникающих в ходе вооруженных конфликтов в странах третьего мира, и развитие международного гуманитарного права (см.: Касьянова, 2002, с. 40).
Основная часть государственной помощи Канады другим странам предоставляется по каналам Канадского Агентства междуна-
родного развития. Тем не менее, следуя концепции либерального интернационализма и подтверждая свой статус одной из наиболее глобализированных стран мира, Канада руководствуется в этом виде деятельности принципами, критериями и установками, принятыми всем донорским сообществом и изложенными в ряде международных документов.
Как утверждается в программном документе КАМР «Канада меняет мир. Политическое заявление об усилении эффективности помощи» (2002), одним из важных элементов эффективного сотрудничества в области оказания помощи развитию является достижение целей, заложенных в Декларации Тысячелетия, принятой сессией Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2000 г. К поставленным целям относятся «финансовая поддержка развития» от стран-доноров и «искоренение крайней нищеты и голода, инвестирование в сферы здравоохранения и образования, достижение гендерного равенства и создание устойчивой окружающей среды» (Canada Making a Difference, http://www.acdi-cida.gc.ca/aideffectiveness#html) в развивающихся странах.
В дополнение к этим целям Канада руководствуется принципами, заложенными в документе Комитета оказания помощи развитию ОЭСР «Планируя XXI век: вклад в помощь развитию» (Shaping the Twenty-First Century, http://www.oecd.org/dataoecd/23/35/2508761 .pdf), принятом в 1996 г. К этим принципам относится прежде всего принцип так называемой «местной собственности» (local ownership), под которым понимается то, что для их наибольшей эффективности программы развития должны разрабатываться самими странами-реципиентами и отражать их интересы, а не приоритеты стран-доноров. Следует отметить, что именно такой подход применяется КАМР к Российской Федерации. Помимо этого в документе отражена установка на «усиление координации деятельности доноров, основную ответственность за которую несут страны-получатели помощи», а также на «укрепление сотрудничества между донорами и реципиентами». Кроме того, принципы оказания помощи включают в себя «подход, основанный на достижении результатов при усовершенствованной системе мониторинга и оценки программ», а также «расширение координации развитых стран в сферах, напрямую не относящихся к области оказания помощи, но оказывающих на нее существенное воздействие (такие области, как, например, торговля, инвестиции и передача технологий)».
Помимо этого Канада остается приверженной документам конференции ООН по оказанию финансовой помощи развитию, проведенной в марте 2002 г. в г. Монтеррей (Мексика), а также программе «Новое партнерство ради развития Африки», принятой в июне 2002 г.
Алешкина А- С■ Международные инициативы: место и роль во внешней политике Канады
по инициативе Ж. Кретьена на саммите «Большой восьмерки» в г. Кананаскис (Канада).
Согласно вышеперечисленным документам, прежние подходы к развитию — упор на восстановление в 1950-х годах, концентрация на государственном планировании в 1960-х годах, акцент на рыночные механизмы решения проблем в 1980-х годах — были слишком узко сфокусированы и не отражали культурного и политического контекста, в котором происходит развитие. Новая стратегия должна отвечать современным реалиям и основываться на полной ответственности самих государств-получателей за собственное развитие, а также предусматривать развертывание ими борьбы с коррупцией, обеспечение «хорошего управления» и «верховенства закона», использование, наряду с донорской помощью, и внутренних финансовых ресурсов. Именно эти идеи и подходы и составляют основу канадской политики оказания помощи международному развитию.
Как уже отмечалось выше, главной структурой, предоставляющей помощь Канады другим странам, является КАМР, по каналам которого проходит 80% всего бюджета, выделяемого правительством на оказание помощи (см.: Исраелян, Тесленко, 2004, с. 27). Остальные средства предоставляются через Министерство иностранных дел и международной торговли, министерство финансов и некоторые другие федеральные министерства и ведомства, реализующие те или иные проекты.
Следует еще раз напомнить, что особый вклад в канадскую политику оказания помощи международному развитию внес П. Трюдо. Именно в годы его нахождения у власти Управление международной помощи в 1968 г. было преобразовано в Канадское Агентство международного развития (КАМР) (см.: Cooper, 1997, p. 216). Последовавшие за этим географические (расширение списка стран-получателей помощи) и функциональные (увеличение представительства Канады в многосторонних институтах) изменения преследовали следующую цель: повышение статуса и роли Канады с области оказания помощи международному развитию. Следует отметить, что стране это удалось: в настоящее время Канада занимает особое место и играет значимую роль в донорском сообществе.
В 2002 г. был осуществлен еще один пересмотр принципов и подходов к деятельности КАМР, что отвечало новым реалиям и следовало в свете принятых в то время международных договоренностей, о которых говорилось выше. Изменения в канадских подходах к политике помощи международному развитию были изложены в уже упоминавшемся программном документе КАМР «Канада ме-
ПОЛИТЭКС. 2007. Том 3. № 4
няет мир. Политическое заявление об усилении эффективности помощи» (2002).
Прежде всего изменения коснулись подходов к оказанию помощи. Как отмечается в документе, до недавнего времени помощь развивающимся странам предоставлялась в рамках отдельных проектов в конкретных областях. Проекты, несомненно, приносили определенные краткосрочные выгоды, однако представляли собой разрозненную, нескоординированную деятельность, результат которой на более отдаленную перспективу зачастую было сложно спрогнозировать. Помимо этого огромное количество проектов накладывало особую нагрузку на административные институты стран-получателей помощи, которые были вынуждены вести переговоры с многочисленными донорами, действовавшими отдельно друг от друга, руководить и отчитываться за множество проектов, и часто не справлялись с этой задачей. На смену такого «проектного» подхода пришел программный подход. Суть его заключается в том, что проекты в одной области объединяются в единую стратегию, в рамках которой проводится всестороннее и скоординированное планирование программы оказания помощи при взаимодействии стран-доноров между собой.
Помимо этого изменилось география получателей канадской помощи. В соответствии с Программным документом КАМР 2002 г. выделяются три категории стран-получателей канадской помощи (Canada Making a Difference, http://www.acdi-cida.gc.ca/ aideffec-tiveness#html).
К первой группе относятся относительно богатые развивающиеся государства с уровнем дохода на душу населения выше среднего и относительно сильной и усовершенствованной системой управления. Помощь таким странам, как правило, предоставляется в виде технического содействия. Во вторую категорию входят беднейшие страны, правительства которых неспособны к эффективному управлению, как правило, в силу продолжающихся внутренних конфликтов. Здесь содействие Канады заключается в предоставлении гуманитарной помощи, инициативах по построению мира или в реализации проектов через неправительственные организации, которые являются ключевыми партнерами КАМР в странах этого типа. Третья группа состоит из стран, которые, несмотря на нищету и бедность, имеют правительства, нацеленные на проведение реформ и развитие демократии и готовы взять на себя серьезные обязательства при получении донорской помощи. Как отмечалось выше, Канаду часто критиковали за чрезмерную «разбросанность» ее программ. В связи с этим в документе провозглашается более узкая сфокусированность на предоставление помощи странам
Алешкина А■ С■ Международные иницштшы: место и роль во внешней политике Канады
именно третьей группы. При этом целый раздел Программного документа посвящен странам Африки — региону, требующему, по мнению представителей КАМР, особого внимания со стороны мирового сообщества. Что касается приоритетных направлений работы КАМР (CIDA's priorities, http://www.acdi-cida.gс.ca), то в области социального развития к ним относятся «базовое образование, защита детей, здравоохранение и обеспечение полноценного питания и борьба с ВИЧ/СПИДом». В Танзании, например, при сотрудничестве КАМР с неправительственной организацией Мари Стоупс Танзания (Marie Stopes Tanzania) было открыто 9 больниц и 61 выездной пункт. В экономической сфере деятельность КАМР направлена на «повышение уровня экономического роста и улучшение уровня жизни населения через развитие сельскохозяйственного сектора и частного сектора экономики развивающихся стран». Примером может служить программа КАМР в Сенегале — PAMECAS (Programme d'appui aux mutuelles d'épargne et de crédit au Sénégal) — содействие в укреплении сети банковских учреждений, благодаря которой получение кредитов стало доступным для беднейших слоев населения, в основном для сельских женщин.
Следующий приоритет — устойчивое развитие окружающей среды — предусматривает «защиту, сохранение и рациональное использование окружающей среды». В соответствии с этой установкой КАМР поддерживает тренинговую программу оказания помощи компаниям в Азербайджане, Узбекистане и Казахстане в составлении и разработке проектов по уменьшению парникового эффекта от выбросов газа. Наконец, еще один приоритет — это «права человека, развитие демократии и надлежащее управление». КАМР было одним из первых доноров, участвовавших в учреждении Антикоррупционного подразделения в кабинете Вице-президента правительства Боливии. Это подразделение обрабатывает, расследует и удовлетворяет жалобы населения, и результатом некоторых из таких жалоб стало судебное разбирательство в отношении государственных чиновников. Следует отметить, что во всех перечисленных областях своей деятельности КАМР руководствуется принципом гендерного равенства, что является непременным условием при осуществлении любой деятельности, спонсируемой Канадой.
Если говорить о методах функционирования КАМР (How does CIDA work?, http://www.acdi-cida.gс.ca), то следует отметить, что Агентство поддерживает программы социального и экономического развития своих партнеров: государств и организаций, включая правительства, неправительственные организации и институты, сообщества, предприятия и международные организации, такие как
Всемирный Банк и ЮНИСЕФ. При этом поддержка КАМР может осуществляться в различных формах: через финансовые вливания в существующие программы, осуществляемые его партнерами; путем оказания прямого технического содействия — предоставление информации, навыков или оборудования; через ведение диалога с партнерами по вопросам, представляющим важность для канадцев, таким как права человека, устойчивое развитие окружающей среды и более эффективные программы предоставления помощи; путем обмена информацией и знаниями по вопросам развития.
Канадские программы помощи международному развитию отражают базовые ценности канадского общества: гуманизм, социальную справедливость, щедрость и мир. Распространение этих ценностей является одной из причин, по которой Канада так заинтересована в эффективности работы КАМР. Кроме того, как утверждается в документах Агентства, «такие проблемы, как глобальное потепление, ВИЧ/СПИД, загрязнение окружающей среды, заболевания и конфликты, не уважают границ» (Why are Canadians involved?, http://www.acdi-cida.gс.ca). Они, несомненно, наносят ущерб всем и каждому, и решение этих общемировых проблем требует совместных усилий всего международного сообщества, что и демонстрирует КАМР в работе с канадскими партнерами, другими странами и международными организациями. Помимо этого, вклад Канады в помощь международному развитию, ее дипломатия и инициативы по поддержанию мира способствовали созданию репутации приверженного и конструктивного члена международного сообщества. Поэтому неудивительно, что страна намерена и дальше следовать намеченному пути для того, чтобы с ее мнением считались на международной арене.
Литература
Исраелян Е.В., Тесленко П. В. Канада и помощь международному развитию // США. Канада. Экономика - политика - культура. 2004. № 2. С. 21-32.
Касьянова А. А. Канада и «безопасность личности»: концепция и практика // США. Канада Экономика - политика - культура. 2002. № 8. С. 36-53.
Перминов Л. В. Международные инициативы Канады по защите прав детей // США. Канада Экономика - политика - культура. 2001. № 5. С. 60-72.
Canada Making a Difference in the World. Policy Statement on Strengthening Aid Effectiveness. 2002. September // http://www.acdi-cida.gc.ca/aideffectiveness#html CIDA's Priorities // Режим доступа: http://www.acdi-cida.gс.ca Cooper A. F. Canadian Foreign Policy. Old Habits and New Directions. Scarborough, Ontario: Prentice-Hall Canada Inc., 1997. How does CIDA work? // http://www.acdi-cida.gс.ca ODA Net 1950 2006 // http://www.oecd.org/dataoecd/43/24/1894385.xls Shaping the Twenty-First Century: The Contribution of Development Assistance. 1996. May // http://www.oecd.org/dataoecd/23/35/2508761.pdf Why are Canadians involved? // http://www.acdi-cida.gс.ca
