CC BY
79
V.N. TCHORNIY
INTERNATIONAL PENAL LAW: THE ISSUE OF THE SEPARATE BRANCH
FOUNDATION
В.Н. ЧОРНЫЙ, кандидат юридических наук (Академия ФСИН России)
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПЕНИТЕНЦИАРНОЕ ПРАВО: БЫТЬ ЛИ ОТРАСЛИ ?
В настоящее время совершенно очевидно стремление государств максимально согласовывать уголовную и уголовно-исполнительную политику, практику назначения и исполнения наказаний, средства и методы обращения с лицами, лишенными свободы, с общепризнанными принципами, нормами международного права, а также многочисленными стандартами, наработанными за многие годы сотрудничества в данной сфере. Указанные процессы затрагивают не только Россию, но и остальные страны бывшего Советского Союза, где более чем десять лет осуществляется реформирование уголовноисполнительной системы и законодательства. Следует признать, что реорганизация проходит чрезвычайно сложно и противоречиво и прежде всего это связано с кризисом в экономике, недостаточным финансированием, из-за чего поставлено под угрозу выполнение тех международных обязательств, которые взяли на себя некоторые страны СНГ при вступлении в Совет Европы. Тем не менее уголовно-исполнительное законодательство практически во всех странах СНГ, включая и Россию, приведено в соответствие с основными международными стандартами в сфере исполнения наказаний и обращения с правонарушителями.
Если говорить об уголовно-исполнительной системе России, то следует отметить, что за последние годы создана солидная правовая база, позволяющая ставить ее в число тех государств, которые определяют развитие пенитенциарного дела в современном мире. Десятилетие апробации Уголовно-исполнительного кодекса 1996 г. показало, что многие его нормы отвечают меж-
дународным стандартам, а вопросы правового положения осужденных, их защиты отражены даже более гуманно, чем в некоторых европейских государствах, но серьезным недостатком уголовно-исполнительного законодательства и особенно практики исполнения лишения свободы по-прежнему являются материально-бытовые условия содержания осужденных в исправительных учреждениях.
С учетом включения России и других стран СНГ в мировой пенитенциарный процесс мы полагаем, что возникли необходимые условия для выделения международного пенитенциарного права в качестве отрасли международного права. На то, что такая отрасль имеет право на существование, указывают и другие авторы, в частности Ю.В. Трунцевский, отмечая необходимость такой отрасли в международной юридической практике, ее нетипичность с позиций предмета, системы норм, методов правового регулирования и т. д.1
Точкой отсчета становления рассматриваемой отрасли, безусловно, следует считать 1955 г., когда Организация Объединенных Наций приняла Минимальные стандартные правила обращения с заключенными. Но дело, разумеется, не только в этом международно-правовом документе. Выделение самостоятельной отрасли права предполагает более серьезные обоснования. На наш взгляд, в числе таковых могут быть следующие положения
1) общее повышение роли международного права в жизни государств и, в частности, в определении направлений их пенитенциарной политики;
2) распространение сферы действия международного права на все более широкий круг международных отношений, касающихся внутренних дел государств;
3) признание приоритета общепризнанных принципов и договорных норм международного права над национальным законодательством, в том числе Россией (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ);
4) повышение активности государств в стремлении совместно решать пенитенциарные проблемы;
5) региональная интеграция государств, в том числе для соединения усилий в пенитенциарной практике: единое гражданство Европейского Союза с предоставлением права обращения с петициями в Европарламент (п. «д» ст. 8 Договора о Европейском Союзе 1992 г.); Европейские тюремные правила 1987 г. (их обновленный вариант 2006 г.); тюремные правила Бенилюкса и Скандинавских стран); Модельный Уголовно-исполнительный кодекс СНГ, различного рода законодательные акты, направленные на унификацию законодательств стран СНГ; договоры государств о совместной деятельности по предупреждению отдельных видов преступлений, по уголовному преследованию, выдаче преступников и передаче осужденных. Все это свидетельствует о расширении практики сотрудничества в сфере не только уголовной юрисдикции, но и исполнения уголовных наказаний.
Более того, есть серьезная проблема, требующая регулирования на уровне норм международного пенитенциарного права - это исполнение лишения свободы с позиций Женевской и других конвенций по приговору Международного уголовного суда Обозначенная проблема давно назрела для научного обсуждения, исследований и серьезных практических разработок. Получается парадоксальная ситуация: международное сообщество внимательно наблюдает за состоянием пенитенциарного законодательства и национальных систем государств, за исполнением наказаний в отношении своих граждан, а проблема исполнения лишения свободы в отношении лиц, осужденных Международным уголовным судом, как бы замалчивается. Наличие специальных международных норм, причем императивного характера, устранит многие пробелы и исключит политические моменты в исполнении приговоров Международного уголовного суда, например исполнение приговора в отношении Милошевича.
Выделение международного пенитенциарного права будет служить подтверждением универсальной общечеловеческой значимости признания
человека, его прав и свобод высшей ценностью, даже если он принудительно изолирован от общества в связи с совершением преступления, что является одним из важнейших принципов международного сотрудничества по гуманитарным вопросам (этот принцип был сформулирован в Заключительном акте СБСЕ в І975 г.).
Международное пенитенциарное право - комплексная отрасль, в которую включаются нормы, положения и принципы прав человека, сотрудничества государств в борьбе с преступностью, вопросы управления пенитенциарными учреждениями. С позиций гносеологического подхода можно выделить первичные и производные системообразующие источники международного пенитенциарного права. К первым относятся естественные права, под которыми понимается совокупность прав и обязанностей, вытекающих из самой природы человека, как разумного социального существа. Ко вторым -совокупность норм позитивного права, представляющих собой такую систему пенитенциарных норм, которые исходят из воли государств, международного сообщества в целом и выражены в документах международного права.
В современных условиях сотрудничества государств по пенитенциарным вопросам все более четко проявляются признаки самостоятельности рассматриваемой отрасли права. Важнейший критерий такой самостоятельности -наличие обособленного предмета отрасли права. В нашем случае предметом международного пенитенциарного права являются специфически значимые общественные отношения, складывающиеся в результате реализации интересов государств, унификации правил в пенитенциарной сфере. Международное пенитенциарное право имеет свои особенности и характерные черты, отличающие его от других отраслей международного права. Ввиду того что сфера уголовных и уголовно-исполнительных отношений непосредственно регулируется национальным законодательством, а его нормы применяются исключительно национальными правоохранительными органами, совокупность норм международного пенитенциарного права для государств, скорее, является не межгосударственным, а межправовым правом (jus inter jura). В данном случае отношения, регулируемые международным пенитенциарным правом, возникают между государствами и межгосударственным и правительственными организациями (ООН, Совет Европы, СНГ, союзы государств, например России и Беларуси, и др.), разрабатывающими стандарты обращения с правонарушителями, исполне-
ния уголовных наказаний и осуществляющими соответствующий контроль.
Регулирование этих отношений преследует в высшей степени гуманную цель - создание таких условий отбывания наказания и формирования такого обращения с заключенными (осужденными), которые не унижают человеческого достоинства. А развитие международного пенитенциарного права предполагает приближение исполнения наказания в государствах к единым международным стандартам, создание не только унифицированного законодательства, но и пенитенциарных систем, разумеется, с учетом их национальных, экономических особенностей.
В настоящее время можно выделить правовые стандарты по конкретным направлениям деятельности государств в пенитенциарной сфере: определение критериев классификации осужденных, организации работы по их приему и адаптации в исправительных учреждениях, по правовому положению осужденных, условиям содержания осужденных в исправительных учреждениях, материально-бытовому и медикосанитарному обеспечению осужденных, установлению и поддержанию порядка исполнения и отбывания (режима) наказания в местах лишения свободы, организации труда и профессиональной подготовки осужденных, организации воспитательной и социальной работы с осужденными, осуществлению ресоциализационных мероприятий и др.
Сотрудничество государств по пенитенциарным вопросам началось с благотворительных международных тюремных конгрессов (когда широкое распространение в мире получили идеи английских основоположников пенитенциарной науки Д. Говарда и И. Бентама, а также практические достижения пенитенциарной системы США XIX века), организованных частными лицами. Первый такой конгресс открылся во Франкфурте-на-Майне в 1846 г. под эгидой межправительственной комиссии (с 1872 г. -комиссия представителей государств, с 1878 г. -международная пенитенциарная комиссия, затем Международная уголовная и пенитенциарная комиссии). До 1950 г. было проведено 12 тюремных конгрессов2. Затем комиссия была упразднена и ее функции приняла на себя ООН, которая возглавила международные усилия по содействию работам в этой области в рамках конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями.
Всеобщие правила и нормы обращения с заключенными впервые были разработаны Международной уголовной и пенитенциарной комис-
сией, а затем одобрены Лигой Наций в 1934 г. Перед тем как передать свои полномочия Организации Объединенных Наций, Комиссия пересмотрела текст правил и представила его на рассмотрение Первому Конгрессу (ООН) по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, проходившему в Женеве в 1955 г. Конгресс единогласно принял новые правила и представил их на одобрение Экономическому и Социальному Совету, который, в свою очередь, определил, что это минимальные условия заключения, рассматриваемые ООН как удовлетворительные, и в качестве таковых могут служить защитой от плохого обращения, особенно в случаях дисциплинарного принуждения и использования средств укрощения в пенитенциарных учреждениях. Экономический и Социальный Совет ООН рекомендовал правительствам информировать Генерального секретаря ООН каждые пять лет о прогрессе, достигнутом в применении Минимальных стандартных правил обращения с заключенными.
Эти правила получили широкое признание в мире как авторитетные практические рекомендации по руководству местами лишения свободы и обращению с осужденными. Делегаты V Конгресса, проходившего в 1975 г. в Женеве, пришли к выводу, что Правила должны быть включены в учебные программы для подготовки работников пенитенциарных учреждений в учебных заведениях, а также на различных курсах повышения квалификации.
25 мая 1984 г. Экономический и Социальный Совет ООН (резолюция 1984/47) одобрил порядок эффективного применения Минимальных стандартных правил обращения с заключенными и рекомендовал государствам-членам принять его к сведению для использования Правил, а также при подготовке периодических докладов ООН об их выполнении. Генеральному секретарю ООН было предложено оказывать помощь правительствам по их просьбе в вопросах, связанных с выполнением этих правил с учетом новой процедуры.
Хотя в преамбуле Минимальных правил и было записано, что они носят рекомендательный характер, однако уже в Итоговом документе Венской встречи представителей государств -участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г. было зафиксировано обязательство этих государств соблюдать принятые ООН Минимальные стандартные правила обращения с заключенными.
IX Конгресс ООН (Каир, 29 апреля - 8 мая 1995 г.) предложил государствам практические
руководства «Как обеспечить соблюдение Стандартных правил» для надлежащего их выполнения и распространения среди администрации тюрем государств - членов ООН.
Вопрос о роли Правил в современном мире поднимался и на XI Международном конгрессе ООН, состоявшемся в 2005 г. в Таиланде. Отмечалось, что они приобрели серьезный авторитет и возможно их преобразование в международный пенитенциарный кодекс.
Наряду с общемировым блоком стандартов в сфере исполнения наказаний развиваются и европейские, причем в последние годы даже более стремительно, что, видимо, связано с политическими процессами, происходящими в Европе (создание Евросоюза, единой валютной системы и т. д.).
Европейские тюремные правила 1973 г. представляли собой пересмотренный и дополненный вариант Минимальных стандартных правил ООН. Они являлись справочным пособием для персонала учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, а также использовались для толкования положений национального пенитенциарного законодательства.
Переработанный вариант Европейских пенитенциарных правил принят Комитетом министров Совета Европы в 2006 г. и по своему содержанию и нормативности существенно отличается от Европейских тюремных правил 1973 г. Действующие Европейские пенитенциарные правила призваны создать единую основу для пенитенциарного законодательства стран Евросоюза, а также определить основные принципы, на которых должно развиваться уголовно-исполнительное законодательство государств - членов Совета Европы.
Для более эффективного применения в странах СНГ международных стандартов обращения с заключенными необходимо дать юридическое определение соотношения международных стандартов и уголовно-исполнительного законодательства (например, использование международных стандартов обращения с осужденными при толковании уголовно-исполнительного законодательства), а также показать их влияние на определение задач и принципов российской уголовно-исполнительной системы3 .
Субъектная сфера действия международного пенитенциарного права определяется кругом субъектов - это сами государства и межправительственные организации, что предполагает расширение предмета уголовно-исполнительного права, интеграцию отрасли УИП в международное пространство на основе международных стандар -
тов, в том числе европейского уровня. В этом случае следует говорить и о новом субъектном составе: международное сообщество - Российское государство и как промежуточное звено -осужденные, являющиеся привилегированным субъектом в межгосударственных отношениях по поводу исполнения наказаний.
Выполнение принципов и норм международного пенитенциарного права связано с развитием и совершенствованием международно-правового и национального механизмов их имплементации (осуществления). Выделим некоторые имплементационные элементы:
а) внешний контроль - доклады на конференциях и в международных организациях о состоянии мест лишения свободы, условиях содержания заключенных и осужденных, работа комиссий по правам человека, наблюдателей, соблюдение требований членства в международных организациях и т. п.;
б) создание национальных организационноправовых механизмов по выполнению международных обязательств, например, реализация права обращения осужденных в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 4 ст. 12 УИК РФ);
в) сотрудничество государств в пенитенциарной сфере (совместные межведомственные программы);
г) инкорпорация норм международного пенитенциарного права в национальное законодательство;
д) обучение (наибольшим препятствием для имплементации международного пенитенциарного права является крайне слабая осведомленность с его положениями не только среди осужденных, но и среди персонала пенитенциарных учреждений, органов государственной власти и местного самоуправления, призванных осуществлять надзор за местами лишения свободы).
Эффективность имплементации норм международного пенитенциарного права во многом будет зависеть от уровня профессиональной подготовки работников пенитенциарных учреждений, программа обучения которых должна предусматривать изучение этой отрасли права4.
Создание новой отрасли международного права будет стимулировать государства в стремлении создать более эффективную систему уважения прав человека, в том числе посредством выработки универсальных рекомендаций в ходе обмена информацией, участия в научно обоснованных практических проектах, проведения совместных исследований в области исполнения уголовных наказаний, что будет способствовать
внедрению результатов исследований и международного опыта в деятельность пенитенциарных учреждений, а также более направленной внутригосударственной политике государств в обеспечении нормальных условий содержания осужденных в пенитенциарных учреждениях на основе унифицированных норм международного пенитенциарного права.
Применение подобных мер обеспечит, например, скоординированный порядок представления индивидуальных жалоб и петиций осужденных в межгосударственные органы по защите прав человека в случае их нарушений (незаконных ограничений), а также откроет возможность международным неправительственным организациям беспрепятственно осуществлять свою правозащитную деятельность в отношении заключенных (осужденных). Эти организации связывают свою деятельность с решением вопросов защиты прав осужденных, ресоциализации лиц, освободившихся из мест лишения свободы и другими проблемами пенитенциарной политики. К числу основных таких организаций следует отнести: Международное общество социальной защиты, Лига Д. Говарда по реформе пенитенциарной системы, Международное общество по предупреждению преступности, Международная ассоциация уголовного права, Международное криминологическое общество, Международная ассоциация помощи заключенным, Международная амнистия, Армия спасения, Международный уголовный и пенитенциарный фонд, Тюремное братство, Международная федерация прав человека и др.
Перечень немалый, тем не менее мы предлагаем создать еще одну - международную ас-
социацию учебных и научных пенитенциарных заведений. Совместная работа ученых разных стран, стажировка преподавателей, обмен учебно-методическими материалами, безусловно, будут способствовать повышению уровня подготовки пенитенциарных специалистов и научных разработок.
Таким образом, мы полагаем, что международное пенитенциарное право следует признать самостоятельной отраслью международного права. Это будет иметь и определенное практическое значение для государств; появится дополнительный стимул к совершенствованию уголовно-исполнительной системы, возрастет эффективность международного сотрудничества в сфере реализации наказания в виде лишения свободы, что позволит обеспечивать конституционные права и свободы российских граждан, включая тех, кто находится в местах лишения свободы.
1 См.: Трунцевский Ю.В. Международное пенитенциарное право как отрасль международного права // Мос. журн. междунар. права. 1999. № 1. С. 28-38; Он же. Международные стандарты исполнения и отбывания наказаний и российская уголовно-исполнительная система // Уголовноисполнительная система: право, экономика, управление. 2005. № 4. С. 18-20.
2 См.: Уголовно-исполнительное право: Учебник / Под ред. В.И. Селиверстова. М., 2006. С. 417.
3 См. об этом подробнее: Международная тюремная реформа: Как заставить стандарты работать // Проект руководства для пенитенциарных работников по соблюдению международных тюремных правил. Гаага; Нидерланды, 1994.
4 См.: Уголовно-исполнительное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. И.Л. Трунова. М., 2005. С. 47-49.
