CC BY
588
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ПРИНЦИПЫ СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ В СФЕРЕ НЕЗАКОННОГО ОБОРОТА НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ И ПСИХОТРОПНЫХ ВЕЩЕСТВ
С.А. БОКЕРИЯ
Кафедра теории и истории международных отношений Российский Университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117138 Москва, Россия
Автор поднимает проблему международного сотрудничества государств в сфере незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ. Даны ссылки на основные, подписанные в разные годы, конвенции, касающиеся данной проблемы. Раскрыты механизмы принятия и формы практического применения данных конвенций, а также дан анализ ситуации в мире в отношении незаконного оборота наркотиков, предложены варианты урегулирования проблемы путем усиления международной системы контроля за незаконным оборотом наркотиков.
Среди множества проблем, стоящих сегодня перед мировым сообществом, на одно из первых мест все увереннее выходит проблема незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и борьба с ним. Масштабы и системность данного явления практически приобрели все признаки глобальной угрозы национальной безопасности. В настоящее время нет ни одного государства, которое бы не осознавало все пагубные последствия для человечества незаконного оборота наркотических средств.
Разобщенная борьба с наркобизнесом бесперспективна. Безусловно, необходимость в координации действий и усилий осознало большинство государств. К числу основных причин и факторов развития наркобизнеса можно отнести следующие:
- слабость правительств, неспособность государства осуществлять эффективный контроль над находящейся под их юрисдикцией территорией (например, в Боливии, Колумбии, Перу);
- проведение государством политики попустительства по отношению к наркобизнесу в связи с приносимым им доходом обществу, либо из опасения контрмер со стороны преступников (например, в Пакистане);
- политическая и экономическая нестабильность - мощный фактор развития наркобизнеса. Это связано с использованием значительных финансовых ресурсов от производства и продажи наркотиков для достижения политических
целей. Подтверждением этому являются случаи, когда финансы, получаемые от контрабанды наркотиков, идут на закупку оружия для развязывания и поддержания межнациональных конфликтов. При этом расширяются взаимосвязи организованной преступности с террористическими и экстремистскими группировками;
-ослабление и дисфункции социальных институтов, чрезмерно высокие темпы социально-экономических и политических преобразований в связи с переходом постсоциалистических стран к рыночной системе хозяйствования. Отсутствие или несовершенство законодательства или контроля его исполнения в сочетании с резким обострением социально- экономических проблем является в этих условиях благоприятной средой для развития наркобизнеса;
- коррумпированность правительств, члены которых получают огромную прибыль от противозаконной деятельности и потому не предпринимают никаких мер для ее сокращения или сдерживания. Различие между коррумпированным и вступившим в сговор с преступниками правительством заключается лишь в степени непосредственного участия его членов в наркобизнесе. В ряде стран, используя коррумпированных политиков, соучастников в правоохранительных органах, армии, таможне, наркомафия добилась неограниченного влияния. В то же время суверенитет государства, на территории которого возникают подобные преступные формирования, обеспечивает им надежную защиту от попыток других стран пресечь незаконную деятельность, ликвидировать центральные звенья и филиалы преступных структур;
- увеличивающийся спрос на незаконные товары. Так, появление в начале 1980-х гг. колумбийских организаций по контрабанде кокаина отчасти объясняется сверхвысокой нормой доходности наркобизнеса, легкостью преодоления пограничных барьеров для ввоза в США;
- сохранение неравенства между промышленно развитыми и развивающимися государствами, невыгодное положение, в которое поставлены последние в системе международной торговли, препятствуют их нормальному экономическому прогрессу и реализации возможностей, предоставляемых законной коммерческой деятельностью. Привлекательной альтернативой нищете становится выбор противоправных способов бизнеса. В частности, слабость и нестабильность рынков сельскохозяйственной продукции (в Боливии, Перу и ряде других стран) сделали культивирование коки и опия весьма выгодным занятием для местных крестьян. Либерализация внешнеторговой деятельности;
- экономические кризисы, стимулирующие поиск улучшения финансового положения путем участия в незаконном бизнесе. Предприниматели используют там накопленные знания и опыт традиционных производств. В условиях кризиса участие в наркобизнесе позволяет временно смягчить проблему занятости значительной части населения. В этих условиях деятельность противозаконных формирований начинает восприниматься положительно. К примеру, возникновение колумбийского картеля в качестве одного из главных кокаиновых центров обусловлено уменьшением его роли как крупного производителя текстильных товаров. Торговцы наркотиками обеспечили альтернативную занятость рабочей силы, завоевав тем самым симпатии местного населения.
Наркомания и наркобизнес становятся проблемой все большего числа государств. Однако радикальных средств решения этой проблемы на сегодняшний день еще не найдено. Существующие национальные модели борьбы с незаконным распространением наркотических средств можно условно разделить на три группы:
- первая - «группа жесткой политики», где борьба ведется самыми жесткими средствами (вплоть до смертной казни), а законодательная база максимальна ужесточена. К этой группе относят Малайзию, Иран и Пакистан;
- вторая - «группа жесткого контроля». Здесь осуществляется жесткий контроль за всеми наркотическими веществами. Борьба с незаконным распространением наркотических средств сочетается с мощнейшей информационнопропагандистской кампанией. К ним, в частности, относятся - США, Великобритании и Франции;
-третья - «либеральная группа». Наиболее известными представителями данной модели является Голландия. Безусловно, что реальная координация политики и стратегий в самом широком региональном и международном масштабе решительным образом вносит вклад в эффективность действий, проводимых на внутреннем уровне каждым государством, и в улучшение ситуации на глобальном уровне.
Глубокие социально-экономические изменения, которые происходят в Российской Федерации, закономерные процессы демократизации общества и государства, утверждение в общественном сознании новых взглядов на права и свободы человека требуют более эффективного регулирования общественноправовых отношений и усовершенствования законодательства.
Борьбу с незаконным оборотом наркотических веществ на национальном уровне государства осуществляют, устанавливая: уголовно-правовые меры, меры административно-правового принуждения и меры медицинского характера.
Организационно-правовые проблемы преодоления наркотизма не могут быть отделены от социальных, экономических, политических и других явлений жизни страны. Не случайно явление наркотизма называют «мультифакторным» [1].
С указанной позиции уместным является подход к наркотизму как к объекту государственно-управленческого влияния, которое предоставляет возможность более развернуто проанализировать всю систему проблем, связанных с противодействием нелегальному обороту наркотиков, для разработки путей эффективного их решения [2].
Необходимость государственного регулирования отношений, которые возникают в сфере оборота наркотических средств, в том числе установления ответственности за незаконные действия в этой сфере, исходит из международных обязанностей Российской Федерации [3]. Ведь, среди международных преступлений наиболее распространенными являются незаконные операции с наркотическими средствами и психотропными веществами. Результатом значительного распространения наркомании было принятие ряда соглашений и конвенций, которые направлены на запрет употребления, производства и распространения наркотических средств и психотропных веществ для предотвращения их дальнейшего немедицинского употребления [4].
Международное право договоров о борьбе со злоупотреблением наркотиками зародилось в начале XX в. На настоящее время насчитывается целый ряд
многосторонних договоров о контроле над наркотиками, которые были заключены в период между 1912 и 1988 гг. Они служат правовой основой существующего международного сотрудничества государств в области борьбы с незаконным распространением наркотических средств и психотропных веществ и системы контроля.
Международная система контроля над наркотиками основывается на принципе национального контроля в рамках юрисдикции отдельных государств и в соответствии с положениями международных договоров.
Каждое государство-участник конкретного договора обязано принять соответствующее законодательство, осуществлять необходимые административные и правоохранительные меры и сотрудничать не только с другими государствами, но также с международными органами по контролю над наркотиками, созданными в соответствии с этими договорами.
Всем другим государствам, не являющимся участниками соответствующего договора, предлагается применять эти меры на временной основе до вступления его в силу для каждого из них.
В межгосударственном сотрудничестве используются два правовых механизма:
-договорно-правовой, или конвенционный механизм (предусматривающий заключение специальных договоров, регулирующих отношения в данной области);
- институционный механизм (включающий в себя сотрудничество в рамках международных органов и организаций).
Международная борьба с незаконным оборотом наркотиков - одна из наиболее злободневных транснациональных проблем.
Масштабы незаконного оборота наркотиков в настоящее время столь обширны, а получаемые от такой деятельности финансовые средства столь велики, что создается угроза для экономики и безопасности многих стран Азии и Латинской Америки, правоохранительные органы которых бессильны что-либо сделать [5]. Львиная доля в незаконном обороте наркотиков принадлежит международным преступным синдикатам, которые сконцентрировали в своих руках сотни миллиардов долларов. Годовой объем прибылей от незаконной торговли наркотиками вышел на второе место в мире после торговли оружием, опередив торговлю нефтью. Это позволяет наркомафии все активнее вмешиваться в политическую и экономическую жизнь многих стран. Ни одна отдельно взятая страна не может рассчитывать на успех в борьбе с наркомафией без широкого международного сотрудничества.
Такое сотрудничество началось в начале века и развивалось довольно быстрыми темпами. Первая многосторонняя международная Конвенция по опиуму была подписана в Гааге 23 января 1912 г. Сотрудничество довольно активно продолжалось в рамках Лиги Наций. Однако наиболее широкий размах оно приобрело после создания Организации Объединенных Наций. Когда в марте 1961 г. в Нью-Йорке была подписана Единая конвенция о наркотических средствах [6], она заменила девять ранее заключенных соглашений по различным вопросам борьбы с наркотиками. В Единой конвенции государства признали, что все операции с наркотическими средствами, совершенные в нарушение постановлений Конвенции, будут преследоваться в уголовном порядке с конфис-
нацией как самих средств, так и предметов оборудования, использованных или предназначенных для их изготовления [7].
В феврале 1971 г. была принята Венская конвенция о психотропных веществах, в соответствии с которой устанавливается контроль над психотропными веществами, способными оказывать сильное воздействие на центральную нервную систему. Согласно Конвенции, лица, виновные в ее нарушении, должны преследоваться государствами в уголовном порядке.
Спустя год Экономический и Социальный Совет ООН созвал в Женеве новую конференцию, которая приняла 25 марта 1972 г. Протокол о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. Протокол значительно расширил сферу действия конвенции, в том числе в части, касающейся преследования и наказания лиц, совершивших преступления.
Ухудшение положения в связи с незаконным оборотом наркотиков в последние годы потребовало повышенного внимания к данной проблеме в международном плане. Эта проблема постоянно находится в поле зрения ООН, ее специализированных учреждений - ВОЗ, ЮНЕСКО, МОТ, десятков других международных межправительственных и неправительственных организаций.
В 1981 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Международную стратегию в области борьбы со злоупотреблением наркотическими средствами, выполнение которой поручено Комиссии по наркотическим средствам.
В 1983 г. Генеральная Ассамблея призвала специализированные учреждения и другие организации и программы системы ООН определить специальные мероприятия по контролю над наркотическими средствами в своих соответствующих областях деятельности и уделять больше внимания подобным мероприятиям.
На своей 39-й сессии в 1984 г. Генеральная Ассамблея единогласно приняла три резолюции, касающиеся усиления международного контроля над наркотическими средствами. В одной из них подчеркивалась, в частности, важность комплексных согласованных региональных и универсальных действий.
На 40-й сессии в 1985 г. Генеральная Ассамблея единогласно постановила созвать в 1987 г. на уровне министров международную конференцию по вопросам борьбы со злоупотреблением наркотическими средствами и их незаконным оборотом. Конференция, которая прошла в Вене в июне 1987 г., приняла программу сотрудничества государств по всему комплексу вопросов, касающихся борьбы с наркоманией, а также политическую декларацию по данному вопросу. Конференция 1987 г. явилась своеобразной подготовкой к конференции для принятия новой конвенции, которая состоялась в Вене в ноябре-декабре 1988 г. Конференция приняла Конвенцию ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, которая вступила в силу 11 ноября 1990 г.
В отличие от документов 1961 и 1972 гг., новая конвенция делает упор на принятие международно-правовых мер по пресечению незаконной торговли наркотиками и обеспечению неотвратимости наказания преступников. Она предусматривает возможность ареста и конфискации иностранной собственности, доходов, банковских счетов, если для этого имеются основания, и направлена на активизацию сотрудничества правоохранительных органов разных стран в этой области. Конвенция предусматривает ряд новых форм сотрудничества, на-
пример применение метода контролируемых поставок, который стал довольно широко и успешно применяться в международной практике.
Смысл метода заключается в том, что соответствующие органы государства, обнаружив незаконную перевозку наркотиков, не задерживают перевозчика, а вступают в негласный контакт со своими коллегами в стране, куда следует груз. Таким образом, удается выявить не только перевозчика, но и получателей груза, а иногда и более полную цепь преступников, занимающихся наркобизнесом.
В конвенции имеются также специальные положения, устанавливающие порядок сотрудничества государств в тех случаях, когда для незаконного оборота наркотиков используются морские суда, несущие флаг какого-либо государства или не несущие флага либо опознавательных знаков, указывающих на их регистрацию.
Россия участвует в Конвенции 1988 г., Единой конвенции 1961 г., Протоколе к ней 1972 г., Конвенции о психотропных веществах 1971 г. [8]. Она неуклонно выступает за строгое выполнение всеми государствами обязательств в соответствии с этими конвенциями. В целом позиция России характеризуется неизменной и последовательной борьбой за укрепление и совершенствование международной системы контроля над производством и распространением наркотических средств и психотропных веществ.
Представитель России принимает активное участие в работе Комиссии по наркотическим средствам, созданной в 1946 г. Ее состав избирается Экономическим и Социальным Советом. Комиссия определяет перечень наркотических средств, подлежащих контролю, дает рекомендации по научным исследованиям, содействует выполнению международных соглашений, разрабатывает проекты новых соглашений, дает заключения по вопросам контроля над наркотическими средствами и т. п.
В настоящее время в комиссию входят представители 40 государств. Эксперт от России участвует также в Международном комитете по контролю над наркотиками, который был создан в соответствии с положениями Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. Комитет состоит из 13 экспертов, которые избираются ЭКОСОС в личном качестве на пятилетний срок. Комитет осуществляет контроль за соблюдением странами договоров о наркотических средствах, запрашивает государства о ежегодном производстве, потреблении, ввозе и вывозе наркотиков, осуществляет наблюдение за торговлей наркотиками, информирует государства и получает от них разъяснения по различным вопросам торговли, оборота, распределения наркотических средств и т. п.
Россия придает большое значение также и региональному сотрудничеству в борьбе с незаконным оборотом наркотиков.
Так, в ноябре 1990 г. в Москве состоялось первое совещание глав европейских национальных правоохранительных органов по борьбе с наркотиками. В других регионах такое сотрудничество началось раньше и хорошо себя зарекомендовало. Совещание прошло в обстановке делового обсуждения различных аспектов задач, стоящих перед правоохранительными органами в данной области, и положило хорошее начало для продолжения диалога и наращивания усилий в борьбе с наркотиками [9].
Значительное место отводится также двустороннему сотрудничеству. Россия имеет двусторонние соглашения с Великобританией, США, Францией,
ФРГ, Канадой, Италией, Турцией и рядом других стран. В соответствии со сложившейся практикой заключаются межправительственные рамочные договоры о сотрудничестве в борьбе с наркотиками, а на их основе - межведомственные соглашения, в которых конкретизируются задачи ведомств в осуществлении такого сотрудничества. Наиболее активно вовлечены в этот процесс такие ведомства, как МВД, Таможенный комитет, Федеральная служба контрразведки России.
Озабоченность тенденцией неуклонного и довольно быстрого роста преступности в области наркобизнеса привела к созыву в феврале 1990 г. специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по данному вопросу. На этой сессии Генеральная Ассамблея ООН приняла Политическую декларацию и Всемирную программу действий по международному сотрудничеству в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ.
По линии ООН принимаются и другие меры. С целью создания более мощной финансовой базы для осуществления сотрудничества в данной области в 1971 г. был создан Фонд ООН для борьбы со злоупотреблением наркотиками. Бюджет Фонда состоит из добровольных взносов государств. Основная задача Фонда - оказание технической помощи государствам, в первую очередь развивающимся, а также международным организациям в деле борьбы с незаконным оборотом наркотиков.
Таким образом, проанализировав основные международные документы, посвященные борьбе с нелегальным оборотом наркотических средств, можно сделать вывод о том, что проблема повышения эффективности сотрудничества в этом направлении является чрезвычайно актуальной как для отдельных стран, так и для международных организаций, членом которых является Россия, в частности Организации Объединенных Наций и Совета Европы.
В программных документах этих организаций борьба с незаконным оборотом наркотиков признана приоритетной областью международного сотрудничества. В них, наряду с другим, даны определения «основных видов» и «оснований» для предоставления международно-правовой помощи, приведены конкретные ее виды и предусмотрен механизм ее предоставления.
По мнению автора, существуют четыре основных направления международного сотрудничества в области борьбы с нелегальным оборотом НСиПВ:
-развитие международного законодательства в области международной борьбы с незаконным оборотом наркотиков и унификация национального законодательства отдельных государств;
- уголовно-процессуальное сотрудничество;
- деятельность международных организаций в упомянутой области;
- информационный обмен.
Международное сотрудничество в перечисленных направлениях возможно лишь при наличии соответствующих оснований - системы определенных принципов международного сотрудничества, под которыми следует понимать правила поведения субъектов международных правоотношений в важнейших вопросах международной жизни, закрепленные в международно-правовых актах.
Необходимо поставить акцент на потом, что их соблюдение в области борьбы с нелегальным оборотом НсиПВ оказывает содействие:
- стабилизации международных отношений, ограничивая их определенными нормативными рамками;
-развитию международных отношений, поскольку принципы фиксируют все новое, что появляется в международно-правовой практике;
- определению основы взаимодействия субъектов международного сотрудничества, закрепляя их права и обязанности;
- обеспечению приоритета общечеловеческих ценностей, в основе которых лежат мир, международное сотрудничество, права человека.
Изложенное выше, позволило сделать вывод о том, что основу международного сотрудничества в сфере незаконного оборота наркотических средств составляет совокупность принципов:
- принципов международного права, которые регулируют сотрудничество государства в целом;
- принципов, изложенных в международных договорах отдельной страны о предоставлении правовой помощи;
- принципов внутреннего (национального) законодательства страны (криминального, уголовно-процессуального, конституционного и т. п.).
Анализируя вышеприведенные международно-правовые акты и закрепленные в них принципы международного сотрудничества в сфере незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, можно выделить некоторые принципы, которые являются правовой основой государственной политики в сфере оборота и противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ:
- государственная монополия на основные виды деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
- лицензирование всех видов деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
- координация деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;
-приоритетность мер по профилактике наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
-стимулирование деятельности, которая направлена на антинаркотиче-скую пропаганду;
- государственная поддержка научных исследований в области разработки новых методов лечения наркомании;
- привлечение негосударственных организаций и граждан к борьбе с распространением наркомании;
- развитие международного сотрудничества по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ.
Многолетний опыт многих стран мира по поиску путей эффективного контроля над наркобизнесом позволяет выделить ряд результативных мер.
Эффективный контроль над наркобизнесом может быть обеспечен посредством реализации комплекса мер, среди которых наиболее важными являются:
- организация исследований, направленных на изучение механизмов функционирования рынков их сбыта и индустрии;
- создание системы экспертных оценок эффективности специальных полицейских программ;
-разрушение мозговых центров наркопреступности; разработка единой концепции и стратегии борьбы с наркопреступностью на национальном и международном уровнях;
- выделение значительных финансовых средств и материальных ресурсов;
- разработка комплексных планов нанесения ударов по наркоорагизациям, эффективной системы мер в целях выявления и конфискации незаконных доходов;
- ликвидация каналов «отмывания» денег и, конечно, широкого международного сотрудничества;
- создание системы контроля за перемещением прекурсоров.
Однако сам факт наличия соглашений о борьбе с наркобизнесом еще не решает проблемы противодействия этому злу. Необходимо, чтобы эти соглашения эффективно работали. Это, в свою очередь, зависит от многих факторов, определяющим среди которых можно назвать четкий механизм международноправового контроля за соблюдением соглашений в данной области. В связи с этим возникает необходимость в исследовании такого механизма с целью определения его эффективности, места и роли его компонентов.
Подобный контроль представляет собой способ обеспечения выполнения государствами своих обязательств в соответствии с международными соглашениями. В ходе контрольных мероприятий устанавливается соответствие действий государств их международным обязательствам. Вместе с тем международный контроль за соблюдением соглашений не ограничивается лишь констатацией факта выполнения или невыполнения государствами их обязательств. В процессе его осуществления анализируются причины недостатков и вырабатываются конкретные рекомендации по их устранению.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. Горкин A.B. Основы управления деятельностью органов внутренних дел по борьбе с незаконным оборотом наркотиков: Автореф. дисс... к.ю.н. - М.: Акад. МВД СССР, 1991, с. 4.
2. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: Учебник. - М.: Академия МВД СССР, 1990, с. 45.
3. Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г. с поправками, внесенными соответствующим Протоколом 1972 г. о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах, Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. // Сборник стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и криминального правосудия. - Нью-Йорк: ООН, 1992; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. «О ратификации Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г.» // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1963. - № 52. - Ст. 546.
4. Рексельд Б., Эдмандсон К, Хан Ч. и др. Руководство по контролю над наркотическими средствами и психотропными веществами. - Женева, 1987, с. 18-21.
5. Тимофеев JI. Наркобизнес как экономическая отрасль (теоретический подход) // Вопросы экономики. - 1999. - № 1, с. 93.
6. Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г. // СД СССР. Вып. ХХШ. - М.,
1970, с. 105-136.
7. Анисимов Л.Н. Международно-правовые вопросы борьбы с незаконным применени-
ем и распространением наркотических средств // Правоведение. - 1970. - № 6, с. 113.
8. Конвенция о психотропных веществах 1971 г. // СДД СССР. Вып. XXXV. - М., 1981.
9. Наркомания в России: угроза нации: Материалы парламентских слушаний «О неот-
ложных мерах по борьбе с распространением наркомании в России», 2 марта 1998 г., с. 3.
LEGISLATIVE AND INTERNATIONAL FOUNDATIONS AND PRINCIPLES OF THE STATES’ INTERACTION AGAINST THE NARCOTIC DRUGS AND PSYCHOTROPIC SUBSTANCES ILLICIT TRAFFIC
S.A. BOKERIYA
The Theory and History of International Relations Chair Peoples’ Friendship University of Russia
6, Miklukho-Maklay St., 117198 Moscow, Russia
The author pays attention to the problem of international interaction against the illicit traffic in narcotic drugs and psychotropic substances. The three major international drug control treaties are mentioned. The author promotes adoption and practical implementation of these conventions as well as analyses the world drug situation and develops proposals to strengthen the international drug control system to combat the world drug problem.
