CC BY
57
Шапкина Е.А. ©
Кандидат юридических наук, Государственный научно - исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
Аннотация
Настоящая статья посвящена анализу современного понимания коррупции в существующих ныне правовых системах. В этом смысле международный опыт весьма полезен для России, особенно в вопросах, связанных с инициативами гражданского общества в противодействии коррупции. Автор настоящей статьи предлагает несколько мер повышения эффективности участия гражданского общества в противодействии коррупции.
Ключевые слова: законодательство, правовая система, гражданское общество, коррупция, противодействие коррупции.
Keywords: legislation, international legislation, civil society, corruption, anticorruption activity.
Современное понятие коррупции начинает складываться на рубеже Нового времени с началом образования централизованных государств и ныне существующих правовых систем. Важный импульс к осмыслению коррупции в нынешнем понимании дают труды Никколо Макиавелли.
Коррупцию он сравнивал с болезнью, например, чахоткой. Вначале ее трудно распознать, но легче лечить. Если же она запущена, то ее легко распознать, но излечить трудно. Так же и коррупция в делах государства. Если своевременно обнаружить зарождающийся недуг, что дано лишь мудрым правителям, то избавиться от него нетрудно, если же он запущен так, что всякому виден, то никакое снадобье уже не поможет.
Получившему свободу, но развращенному народу, по Макиавелли, крайне трудно остаться свободным. Римские цари, писал он, дошли до такой степени развращенности (a guanta corruzione), что если бы за ними последовало еще два-три подобных им преемника, то падение Рима становилось бы уже необратимым. Для Рима было великим счастьем то, что его цари развратились (corroti) быстро и были изгнаны. Впоследствии многие римские императоры были убиты вследствие разложения армии .
Макиавелли полагал, что в монархиях, «правящих при помощи слуг», коррупция менее опасна, поскольку все «слуги» обязаны милостям царя и их труднее подкупить.
В последующем акцент в понимании коррупции был перенесен на ее криминологическую и уголовно-правовую стороны. Томас Гоббс спустя век напишет в «Левиафане»: «люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем коррумпирования государственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения». К ним же он относил «имеющих много могущественных родственников или популярных людей, завоевавших себе высокую репутацию», которые осмеливаются нарушать законы в надежде, что им удастся оказать давление на власть, исполняющую закон. Коррупция по Гоббсу «есть корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам» [4, 342].
©© Шапкина Е.А., 2012 г.
Вывод, сделанный в середине XVII века оказался актуален и в начале XXI. Коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает эффективное государственное управление, нарушает принципы равенства и социальной справедливости и угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества. Негативное воздействие коррупции на общество не ограничивается указанными факторами. Она ведет к искажению условий конкуренции, затрудняет экономическое развитие и препятствует развитию рыночных отношений. По данным ООН, в 2005 году доходы от коррупции во всем мире составили 1,2 трлн долларов и превысили доходы от продажи оружия и наркотиков вместе взятые. Набирает оборот транснациональная коррупция.
В 2006 году вырос уровень коррупции в развивающихся государствах. Средства, появившиеся у них благодаря снижению долгового бремени и включаемые в национальные бюджеты, могут пропасть из-за алчности, расточительства и ошибок в управлении. Однако коррупция - «достояние» не только бедных стран. Так, согласно данным статистики, коррупция широко распространена в США, странах ЕС, Японии, Китае.
Серьезную угрозу представляет коррупция для России. Согласно Индексу восприятия коррупции 2006 года, опубликованному Транспэрэнси Интернешнл, Россия занимает 126-е место из 162 (Чем выше уровень коррупции в государстве, тем более низкое место она занимает в рейтинге ТИ.) Однако реальный уровень коррупции в России еще выше вследствие высокой латентности этого явления. Так, в 2005 году в России было осуждено: за получение взятки - 1454, за дачу взятки - 2271 человек. Однако, как пишет Н. Ф. Кузнецова, «если бы фактическая коррупция соответствовала статистическому отражению взяточничества, не было бы той озабоченности, которая проявляется в последнее время» [5, 343].
Мировое сообщество осознает всю опасность коррупции. Можно отметить недавние шаги, принятые Организацией Объединенных Наций, ОЭСР, Европейским Союзом, Советом Европы, Африканским Союзом, Группой государств против коррупции (ГРЕКО). В современном международном праве сформировался институт сотрудничества в борьбе с коррупцией. Нормы этого института определяют преступность «коррупционных» деяний, характеризуют субъектов коррупции, устанавливают правила осуществления юрисдикции, предусматривают меры «содействия» и правовой помощи и другие меры.
В странах Европейского Союза существует несколько подходов в противодействии коррупции. В большинстве случаев борьба с данными преступлениями ведется на основании специальных нормативных актов. В некоторых государствах приняты специальные «антикоррупционные законы», уголовно-правовые положения которых включены в УК (Австрия, Италия и др.). Так, в Республике Кипр в 2000 году принят специальный закон «О предупреждении коррупции», на основе которого внесены изменения в УК. Кроме того, нормы уголовно-правового характера содержатся и в законе Республики Кипр «О ратификации Конвенции совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию».
В ряде государств (Дания, Ирландия и др.) напрямую применяются нормы Конвенций и актов институтов ЕС. Так, согласно португальскому закону № 108/2001 было расширено понятие «чиновника», в число которых входят все лица, указанные в документах ЕС.
Договор о вступлении Болгарии и Румынии в ЕС от 25 апреля 2005 года содержит протокол и приложения. В Приложении № 1 указан список Конвенций, на которые Болгария и Румыния выражают согласие при присоединении. Приложение № 3 содержит
список актов, принятых институтами ЕС. В указанных приложениях определяется порядок имплементации документов ЕС по борьбе с коррупцией.
Конвенции СЕ 1999 года и ООН 2003 года подписаны Испанией, но пока не ратифицированы. Однако Испания участвует в Конвенции Совета Европы по борьбе с легализацией преступных доходов 1990 года. В то же время в испанском праве до сих пор нет законодательного определения коррупции. Коррупционные преступления представлены в УК Испании 1955 года под разнообразными заголовками. Статья 445а охватывает коррупцию в международном бизнесе и касается взяточничества иностранных чиновников в международных коммерческих сделках. В связи с присоединением страны к Конвенции ОЭСР УК Испании был дополнен Разделом XIX bis «О взяточничестве в международных коммерческих сделках».
В Ирландии основная роль в борьбы с коррупцией принадлежит «статутному праву» (документам, принятым парламентом). В их числе: Акт о коррупции в органах власти 1889 года, Акты о предотвращении коррупции 1906 и 1916 годов. В 1995 году был принят «Акт об этических нормах в органах власти», который внес изменения в Акты 1889-1916 годов. Для того чтобы привести свое законодательство в соответствие с конвенциями и документами СЕ и ЕС, Ирландия изменила Акты 1889-1916 годов (в ред. 1995 год), путем принятия Акта о предотвращении коррупции 2001 года. Согласно ст. 10 (1) Акта 2001 года, Акты о предупреждении коррупции 1889 и 1995 годов и настоящий Акт могут быть вместе отмечены как «Акты о предупреждении коррупции 1889-2001 годов» и будут считаться за один Акт. Однако статья 4 (2) с) Акта 2001 года, в которой говорится о взяточничестве ирландских чиновников, будет введена в действие, когда все имеющие отношение к этому пункту статьи «Акта о планировании и развитии 2000 года» начнут действовать. Статья 9 Акта 2001 года предусматривает ответственность за преступление, совершенное юридическими лицами. В настоящее время ирландское антикоррупционное законодательство практически полностью согласовано с документами Совета Европы и ЕC (за исключением некоторых вопросов юрисдикции) [6] .
В результате изучения практики имплементации международных норм в некоторых европейских государствах выявлены основные проблемы, возникающие при противодействии коррупции. Опыт указанных стран в реформе властных институтов и законодательства, полученный в ходе имплементационной деятельности, может быть использован и в России.
Право Исландии в основном гармонизировано с положениями конвенций, резолюций СЕ и рекомендаций ГРЕКО [7]. Вместе с тем имеются и проблемы. Во-первых, необходимо активнее использовать возможности Омбудсмена, конкурентных органов, Службы национального аудита, Организации по финансовому контролю, Торговой палаты, Конфедерации исландских предпринимателей, СМИ и др. Во-вторых, выявлены пробелы в подготовке Подразделения по экономическим и экологическим преступлениям Национального комиссара полиции. В-третьих, целесообразно нормативно закрепить обязанность передачи следственным органам сведений о коррупционных преступлениях государственных служащих или о соответствующих подозрениях в их отношении.
Законодательство Норвегии больше нуждается в приведении его в соответствие с международными стандартами. Необходимо, в частности: обеспечить развитие целевой статистики в отношении коррупционных деяний; принять кодексы поведения государственных служащих; шире использовать специальные методы и средства при расследовании коррупционных деяний; обеспечить более эффективное взаимодействие между органами, осуществляющими противодействие коррупции; принять письменные руководства по сотрудничеству банковской системы с органами, осуществляющими противодействие коррупции.
Практика имплементации международных антикоррупционных норм в Исландии и Норвегии показывает следующее. Во-первых, отсутствие специальных антикоррупционных органов практически не влияет на уровень коррупции в изученных государствах. Во-вторых, не является существенным фактором для противодействия коррупции и отсутствие специальных процедур расследования коррупционных преступлений. В-третьих, важная роль в снижении уровня коррупции принадлежит открытости общества, прозрачности его институтов и активности СМИ. Опыт указанных государств также может быть применен и в России.
Российская Федерация участвует во многих международных механизмах по борьбе с коррупцией. Так, в 2006 году наше государство ратифицировало Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенцию ООН против коррупции, стало участником специализированной антикоррупционной организации -ГРЕКО. Активно осуществляется взаимодействие с иностранными государствами и международными правоохранительными структурами.
Важной гарантией эффективной реализации международно-правовых норм о борьбе с коррупцией является наличие действенного внутригосударственного механизма имплементации международных обязательств. Многие страны приняли существенные усилия по гармонизации своего права с международными антикоррупционными нормами.
В России, в частности, был принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [1]. В июле 2008 г. Президент Российской Федерации утвердил Национальный план противодействия коррупции [2].
Во исполнение Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008г. №Пр-1568 , в России создана законодательная база противодействия коррупции, приняты соответствующие организационные меры по предупреждению коррупции и активизирована деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней.
Однако, несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
Поэтому 14 апреля 2010 года Президент России подписал Указ «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» [3].
Своевременная и последовательная реализация этих и других мероприятий позволит сократить долю «теневой экономики» с нынешних 25% ВВП до 7-10% вытеснив криминальные структуры в традиционную сферу их активности (преступные виды бизнеса, строительство, связанные с оборотом наличных денег направления предпринимательской деятельности, компьютерная преступность и т.д.).
К Гражданскому Обществу относятся все организации, предприятия, учреждения которые формально не входят в органы государственного или муниципального управления. В Гражданское Общество входят многочисленные ассоциации, союзы, фонды, которые отстаивают интересы как отдельных групп населения, так и общества в целом. И чем активнее граждане участвуют в общественных делах в государстве, тем охотнее они подчиняются нормам права, которые законодатель закрепил благодаря их усилиям.
Развиваясь Гражданское Общества требует большого общественного контроля за деятельностью органов власти и управления. Однако даже приверженцы демократических преобразований во власти не приветствуют контроль со стороны общества за
деятельностью государственных структур. Властными структурами не выделяются необходимые ассигнования, ограничивается доступ к информации, выдвигаются обвинения в шпионаже в пользу других государств и т.д. Но в целях демократизации общества, для избежания неадекватных методов решения правительством общественных задач необходимо тесное сотрудничество органов власти и Гражданского Общества. И историческое развитие многих государств показывает все большее влияние Гражданского Общества на государственные и муниципальные органы власти.
Гражданское Общество в России, даже в период своего развития, должно быть обеспокоено проблемами развития коррупции в стране. Хотя в коррупционных связях участвуют две стороны: должностные лица и частный сектор, или должностные лица и преступные группировки, именно Гражданское Общество становится жертвой такого социального зла, как коррупция. Принимая во внимание, что должностные лица, являются составной частью общества, существуют разные способы общественного воздействия на коррупционеров для достижения общественного блага. В связи с тем, что коррупция может проникнуть и в организационные образования Гражданского Общества, для эффективного продвижения корыстных интересов, Правительство, в противовес этому должно предоставлять Гражданскому Обществу законодательное закрепление свободы слова, собраний и нормального функционирования организационных образований.
Наряду с законодательными мерами предлагается несколько вариантов борьбы с коррупцией. Важная роль отведена частным предпринимателям. Такая роль предполагает ряд идей. Остановимся на некоторых из них.
Идея «островков честности» состоит в том, что если предприниматель знает, что его конкурент не прибегнет к подкупу, то он также будет воздерживаться от дачи взяток.
Например, когда государство объявляет конкурс на крупные энергетические проекты или проекты дорожного строительства, принять в них участие способны лишь 510 международных фирм. Когда предприниматели знают, кто будет участвовать, их можно собрать за одним столом, и они вместе с государством могут заключить договоренность, объявляющую дачу взятки преступлением.
Предприниматели могут создать режим взаимной контрактной ответственности между участниками тендера. Фирмы, участвовавшие в тендере и потерявшие контракт в результате подкупа со стороны других участников, могут, например, начать судебный процесс о возмещении убытков. Правительство может предусмотреть дополнительные меры, такие как контроль за тем, берут ли взятки чиновники.
Возможна ли ставка на предпринимательство, как предлагается международными экспертами в виде создания «островков честности»? Время покажет.
Литература
- Нормативные правовые акты:
1. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» // Российская газета 30 декабря 2008 г.
2. Национальный план противодействия коррупции, утвержден Президентом Российской Федерации 31 июля 2008г. №Пр-1568 // Российская газета 5 августа 2008 г.
3. Указ Президента Российской Федерации от 14 апреля 2010 года «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» // Российская газета 15 апреля 2010 г.
- Литература:
4. Гоббс Т. Левиафан или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. / Гоббс Т. Сочинения: В 2 т. - Т. 2. - М.: Мысль, 1991. - 641.
5. Кузнецова Н. Ф. Проблемы квалификации преступлений. / - М.: Издательский Дом «Городец», 2007. - 834 с.
- Электронные ресурсы (Ресурсы Интернет):
6. Собрание нормативных правовых актов Совета Европы / [Электронный ресурс]. -Режим доступа: www.coe.int
7. Доклад группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) по Российской Федерации / [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.coe.int
