CC BY
368
9.6. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ МИГРАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Лянной Владимир Анатольевич, к.ю.н., докторант. Место учебы: Академия управления МВД России. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье рассматриваются международно-правовые вопросы правоохранительной деятельности в сфере обеспечения миграционной безопасности. По мнению автора, только интеграция усилий разных государств позволяет повышать эффективность правоохранительной деятельности в сфере миграционной безопасности.
Ключевые слова: правоохранительная деятельность, миграционная безопасность, право.
INTERNATIONAL LEGAL ASPECTS OF LAW ENFORCEMENT FOR THE SAFETY OF MIGRATION
Lyannoy Vladimir Anatolievich, PhD at law, competitor on Doctor's degree. place of study: Management Academy of MIA Russia. E-mail: [email protected]
Annotation: The article deals with international legal matters of law enforcement in the field of migration integrity. According to the author, but the integration of efforts of different countries can improve the effectiveness of law enforcement in the field of migration security. Keywords: law enforcement and immigration security law.
Правоохранительная система во всех странах создается, прежде всего, для решения общегосударственных и социальных задач. Она служит интересам общества, обеспечивает выполнение конституционных требований о поддержке социальной сферы, создании условий для свободного развития каждого, о реализации обязательств государства по поддержанию определенного уровня жизни населения, удовлетворению его материальных и духовных потребностей, повышению благосостояния населения.
Сущность и назначение правоохранительной деятельности базируется на правовых и социальных, прежде всего управленческих, нормах и служит для обеспечения тех или иных социальных функций. Социальные функции правоохранительных органов трудно отделить от правовых, но обширность социальной сферы не позволяет их свести только к последним. Более того, именно в общесоциальной функции, направленной на защиту идей социальной справедливости, свободы и гуманизма, проявляется сама сущность правоохранительной деятельности.
Следует отметить, что на современном этапе миграционные отношения в Европейском Союзе рассматриваются как очень сложная и противоречивая система социальных процессов, детерминированных эволюци-онно возрастающими потребностями общества в сфере экономики, демографии, геополитики, семейной политики, культуры и науки. Толчком к такому мировоззренческому сдвигу послужили комбинации недостатков политик, реализуемых европейскими странами в 70-е годы прошлого столетия. Существовавшая в тот период политическая модель реализовывалась по двум основным направлениям: первое - закрытие границ для новых на-
плывов иммигрантского труда, второе - осуществление мер, направленных на поощрение социальной интеграции иммигрантского населения, уже находящихся внутри границ той или иной страны. Такая модель доказала свою несостоятельность во взаимодействии с существующими объемами мигрантов и иммиграционными потоками.
Результаты исследований, проводившихся в конце 80-х - начале 90-х годов XX века, свидетельствуют, что усиление пограничного контроля имело определенный успех в Западной Европе, хотя очевидно и то, что эффект подобного усиления не был одинаков во всех странах. Миграционную политику того периода можно охарактеризовать как реактивную, то есть реагирующую на последствия изменений миграционной ситуации, и уж точно не как предупреждающую их, а миграционное управление осуществлялось скорее в кризисном, нежели последовательном режиме.
В связи с этим, начиная со второй половины 90-х годов прошлого столетия, прилагались значительные усилия по разработке новой, так называемой многофакторной, модели управления миграцией в Европе в целом. Было выдвинуто несколько предложений, носивших похожие названия: «Новый международный режим управления передвижением людей», «Генеральное соглашение о передвижении людей», «Генеральное соглашение о политике в области миграций и беженцев», «Глобальное соглашение о передвижении людей» или название, построенное по образцу ВТО, - «Всемирная миграционная организация». К поиску подобных соглашений побуждали и проблемы обеспечения безопасности, в связи с чем, возникла идея о «Всеобщем соглашении по проблемам миграций, передвижений и безопасности».
При всей полифонии высказываемых идей, авторы вышеперечисленных инициатив были едины в формулировке основных принципов управления миграционными потоками. Во-первых, межгосударственное сотрудничество, как неотъемлемая составляющая управления миграциями, без которой невозможно решить проблемы безопасности. При этом в процессе управления миграционными потоками должны принимать участие государства-доноры и государства-реципиенты. Такое сотрудничество позволит избежать ошибок, присущих односторонней политике, и служит гарантией того, что миграции не нанесут вреда интересам ни государств-доноров, ни государств-реципиентов, ни самих мигрантов. Во-вторых, постоянный мониторинг, позволяющий изучать и отслеживать миграционные процессы и их трансформации. Оба принципа - сотрудничество и мониторинг - определяют необходимость многосторонних соглашений (или организаций), которые обеспечат более всестороннее управление миграциями. В-третьих, либерализация системы предоставления убежища. В большинстве государств имеются четко определенные процедуры принятия решения о предоставлении убежища, хотя эмпирические исследования показывают, что грань, отделяющая беженцев от прочих мигрантов, часто бывает зыбкой.
Широко обсуждаемые в европейском сообществе проблемы государственного регулирования миграции получили официальную поддержку. На 6-й конференции европейских министров по миграционным делам, прошедшей в Варшаве в июне 1996 года, рассматривался вопрос о миграционных потоках в «большой» Европе (Западной, Центральной и Восточной, включая СНГ). По итогам конференции Европейская комиссия по миграции (European Committee on Migration - CDMG) приняла решение создать при Совете Европы Рефлексивную группу (Reflection Group of the Council of Europe или Comité des sages - Комитет мудрецов), призванную разработать стратегию развития и реализации мигра-
ционной политики в «большой» Европе. В течение 1997 года группа подготовила документ, в котором излагались подходы к управлению миграционными процессами и принципы по упорядочению миграционных потоков в пределах Европы, а именно: осуществление эффективного контроля над миграционными потоками; соблюдение прав человека и международных обязательств государств в миграционной сфере; выявление истинных причин, провоцирующих возникновение новых потоков миграции; взаимосвязь между миграционной и интеграционной политиками.
Стратегия получила широкое одобрение после презентации в октябре 1998 года на встрече официальных представителей стран-членов Совета Европы. Участники встречи, несмотря на полярность взглядов по отдельным аспектам регулирования миграционных процессов, были единодушны в том, что только всеобъемлющий стратегический подход поможет справиться с назревшими в сфере миграции проблемами, такими как труд; воссоединение и формирование семей; предоставление политического убежища; незаконная транспортировка мигрантов через границы и нелегальные иммиграционные потоки; интеграция; неэффективное регулирование миграционных потоков, возвратной миграции и превентивных мер.
В ходе разработки и принятия новой стратегии государственного миграционного управления в Европе сформировалось твердое убеждение в том, что всеобъемлющий подход возможен при наличии определенных базисных условий или предпосылок. Во-первых, в ходе разработки и реализации механизмов регулирования миграционных процессов необходимо обладать объективной и максимально актуальной информацией. Во-вторых, ход принятия решений в сфере миграции и их реализация должны осуществляться в открытом («прозрачном») режиме для всех участников миграционных процессов. В-третьих, процедуры и правила, регулирующие миграцию, должны быть предельно ясными, понятными и недвусмысленными. В-четвертых, как и любая другая стратегия, она должна быть управляемой в рамках доступных ресурсов, включая финансовые, информационные, а также ресурс времени. И наконец, что на наш взгляд наиболее важно, необходимо иметь четкие цели и задачи, достигаемые в идеале последовательным образом.
В результате была сформирована стратегия миграционного управления, предназначенная для применения на общеевропейском уровне и базирующаяся на четырех принципах:
соблюдение общественного порядка (orderliness) -расширение комплекса мер, способствующих эффективному управлению миграцией в регламентированной манере, для того чтобы максимально увеличить возможности и выгоды для каждого отдельного мигранта и для принимающих (со-)обществ и минимизировать подпольную транспортировку людей через границы и нелегальные перемещения;
защита (protection) - обеспечение средств и возможностей для защиты мигрантов и управления неупорядоченными или внезапно возникшими миграционными потоками;
интеграция (integration) - создание окружения, способствующего интеграции мигрантов;
кооперация (co-operation) - вовлечение в диалог и сотрудничество стран-доноров миграции, с тем чтобы увязать цели внешней и миграционной политик.
Центральное место в стратегии европейского миграционного управления занимает защита индивидуальных прав человека, которая является основой управления. С правовой точки зрения это обусловлено идеологией правового государства, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что подразумевает
соответствующую автономность личности в вопросах личного благополучия и жизнедеятельности. В начале XXI века, в миграционной сфере все отчетливее проявляется именно гуманитарная составляющая, порождаемая проблемами, так называемой, объективной или вынужденной миграции. В тоже время в сочетании с изучением основных причин, побуждающих людей к эмиграции, предусматривается комплекс средств контроля и превентивных мер, направленных на упреждение въезда потенциальных мигрантов, которые не подпадают под разрешение на въезд в соответствии с установленными квотами и правилами. Уже сегодня Европейский Союз активно претворяет в жизнь выдвинутый в стратегии тезис о том, что въезд мигрантов неевропейского происхождения наилучшим образом может контролироваться путем максимального удаления контрольно-пропускных пунктов от европейских границ. Эта и другие меры в комплексе могут быть применены к миграционному давлению, который потенциально может возникнуть как внутри самого Евросоюза, так и со стороны третьих стран.
Действительно, рассматривая осуществляемую сегодня Европейском Союзом миграционную политику, необходимо признать, что социально-политические условия, в которых она формировалась, претерпели и продолжают претерпевать существенные изменения под влиянием постоянно растущего количества факторов. В Европе четко осознают, что ранее осуществляемое миграционное управление, как перманентное направление деятельности государств-членов, сегодня требует постоянного государственного присутствия и руководства миграционными потоками в целях гармоничного развития, свободы и безопасности общества. В условиях постоянного усложнения социально-экономических условий современные европейские государства, их функции и механизмы изменились до неузнаваемости. Все более очевидной становится продолжающаяся специализация политической жизни, а практика указывает на то, что любой государственный орган успешно выполняет лишь возложенную на него относительно узкую функцию (часть государственной деятельности).
Таким образом, регулирование миграционных процессов, являясь необходимой сферой государственной деятельности, приобретает сегодня самостоятельный характер, а противодействие нелегальной миграции становится одним из актуальнейших и важнейших направлений деятельности. При этом правоохранительным органам Европейского Союза отводится особая роль в государственном миграционном управлении:
во-первых, непосредственное участие в формировании и реализации всеобъемлющей общеевропейской государственной миграционной политики в тесном взаимодействии с другими органами власти, а также с неправительственными организациями, особенно на этапе разработки целей и мер регулирования миграционных процессов;
во-вторых, осуществление упорядочивающих, правоприменительных и правозащитных властных отношений, при соблюдении фактического и правового равенства участников миграционных процессов перед законом;
в-третьих, привнесение большей согласованности и последовательности в претворении общеевропейской системы управления миграцией, нацеленной не на отдельные её аспекты, а на охват всего спектра типов и проблем миграции;
в-четвертых, обеспечение согласованности внутри национальных систем государственного управления между всеми правительственными учреждениями, отвечающими за различные аспекты миграции и интеграции;
в-пятых, вовлечение всех участников миграционных процессов, в первую очередь правоохранительные структуры третьих стран, в открытое обсуждение инициатив и решений для того, чтобы их содержание, цели и основания принятия были ясны, а все задействованные стороны ощущали, что они играют в этом процессе позитивные роли;
в-шестых, обеспечение скоординированных действий при реализации национальных программ и инициатив с общеевропейскими и международными, с тем чтобы обеспечить максимально возможную степень их согласованности и гармонизации, а также обусловленности как самих инициатив, так и ответной реакции на них.
Иными словами, в деятельности правоохранительных органов, задействованных в реализации миграционной политики Европейского союза, помимо традиционных функций присутствует деятельность общесоциальной, политической и юридической направленности.
Оформление миграционной деятельности в относительно самостоятельную и независимую функцию Европейского Союза подтверждает и тот факт, что в 1999 году, с вступлением в силу Амстердамского договора иммиграционная политика, охрана границ, предоставление убежища, как составные части сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере («третья опора»), были переданы в компетенцию институтов Европейского Союза. Спустя 10 лет Лиссабонский договор (вступил в силу 01 декабря 2009 г.) внес дополнения в Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского Сообщества (ныне Договор о функционировании Европейского Союза) и завершил реформу «третьей опоры» переходом к полной коммунитаризации внутренних дел и юстиции. Иными словами «третья опора» прекратила своё существование, полномочия институтов ЕС распространились и на положения о полицейском и уголовно-правовом сотрудничестве, а, значит, на всю сферу внутренних дел и юстиции. Следовательно, в этой сфере устанавливается единый набор правовых инструментов, а именно - применявшиеся в «третьей опоре» рамочные решения, общие позиции, конвенции и другие упраздняются при сохранении регламентов, директив и решений, традиционных для «первой опоры». Это означает полную ликвидацию существовавшего ранее институционального «дуализма» (различных правовых инструментов) в миграционном управлении. Унификация правовых инструментов в миграционной сфере, безусловно, способна повысить эффективность законодательства и правоприменительной практики. Кроме того, в соответствии с Лиссабонским договором вопросы о предоставлении убежища, регулирование шенгенского пространства, сотрудничество в борьбе с организованной преступностью попадает под юрисдикцию Совета ЕС и Европар-ламента, решение по которым будут приниматься квалифицированным большинством, а не консенсусом. Исключается возможность наложения вето одной из стран, которая в прошлом тормозила и заставляла отказываться Евросоюз от многих новшеств.
Аналогичным образом миграционная функция реализуется на национальном государственном уровне в странах ЕС, как объективное направление деятельности органов власти и общественных организаций, заданное условиями существования общества. Она рассматривается как механизм «обновления» и «пополнения» государством «людских» ресурсов с целью восполнения и воспроизводства общества. С учетом предметной специализации деятельности государства в сфере миграции в странах Европейского Союза в целях осуществления мониторинга миграционных процессов, учёта мигрантов, контроля легальности пребывания людей на территории государства и т. д. созданы специальные органы. Среди них структурно и функцио-
нально выделяются правоохранительные органы, на которые возложен особый предметно-деятельностный блок задач, решаемых с привлечением правовых и административных средств. Здесь следует подчеркнуть важную особенность стран ЕС: на правоохранительные органы возлагается ответственность за регулирование и контроль главным образом иммиграционных процессов. Подразумевается, что внутренняя миграция регулируется исключительно экономическими рычагами и напрямую связана с поиском и сменой гражданами ЕС мест работы.
Как правило, цели и приоритетные направления миграционного управления, стратегические и социально важные общественные отношения, являющиеся объектами миграционной функции государства, зафиксированы в миграционном законодательстве. Это позволяет, с одной стороны, прогнозировать развитие миграционной ситуации, а с другой - создать для её регулирования адекватные нормативно-правовую базу и систему миграционных органов.
Нелегальная миграция является одним из основных объектов миграционного управления, наряду с трудовой (экономической) миграцией и гуманитарной миграцией (беженцы и лица, ищущие убежище). Данное положение зафиксировано в целом ряде нормативно-правовых актов Европейского союза и, в первую очередь, в учредительных договорах (Treaties), которыми на сегодняшний день являются Договор о Европейском Союзе (ДЕС) и Договор о функционировании Союза (ДФЕС), а также в программных документах, которые принимались с момента вступления в силу Амстердамского договора в 1999 году, - Тамперской (1999 - 2004 гг.) и Гаагской (2004 - 2009 гг.) программы. Среди последних основополагающих документов, определяющих основные направления, цели и задачи общеевропейского миграционного управления, следует назвать Коммюнике «Усиление глобального подхода к миграции» и Пакт об иммиграции и убежище, принятые, соответственно, Европейской Комиссией и Советом ЕС в октябре 2008 года. Стратегическим программным документом по противодействию нелегальной миграции для правоохранительных органов Европейского Союза на сегодняшний день является так называемая «Стокгольмская программа», предложенная Швецией и принятая лидерами государств-членов на саммите в Брюсселе 10 - 11 декабря 2009 года. Программа рассчитана на 2009 - 2014 годы устанавливает рамки сотрудничества полицейских и других правоохранительных органов, кооперации государств-членов ЕС в сфере уголовного и гражданского права, миграции и визового контроля, а также вопросов, которые связаны с предоставлением убежища. Причём в программе четко обозначены приоритетные направления деятельности, к числу которых отнесены проблемы иммиграции.
Основными целями европейского миграционного управления являются:
организация легальной миграции, содействующей экономическому и демографическому росту, социальному и культурному развитию ЕС и государств-членов;
выполнение международных обязательств по вопросам беженцев, предоставления убежища тем, кто в нем нуждается; создание к 2012 году общей Европейской системы предоставления убежища (ЕКСП);
ограничение незаконной миграции, регулирование колебаний миграционных потоков, обеспечение безопасности, законности и правопорядка в области миграции и убежища.
К основным направлениям миграционного управления в Европе Союзе следует отнести:
1. Соблюдение миграционных прав и свобод.
2. Привлечение высококвалифицированных специалистов и молодежи; поощрение краткосрочных межго-
сударственных миграции, способствующих научному прогрессу и культурному обогащению.
3. Государственный внешний (на внешних границах) и внутренний (на территории государств-членов ЕС) миграционный контроль, обеспечение соблюдения законности пребывания лиц на территории Европейского Союза.
4. Реализация программ интеграции иммигрантов.
5. Осуществление международного сотрудничества на региональном (европейском) и международном (с третьими странами) уровнях.
6. Повышение эффективности миграционного менеджмента, установление режима «управляемых» миграций.
Основные элементы миграционной деятельности государств-членов ЕС закреплены на общеевропейском законодательном уровне. Не вызывает сомнения, что к ним относятся: извлечение экономических, культурных, социальных и демографических выгод от миграции, противодействие нелегальной миграции и интеграция иммигрантов, находящихся на территории государств-членов ЕС на законных основаниях, в целях обеспечения общественной безопасности. Анализ первичных и вторичных источников права Европейского Союза позволяет сделать вывод, что из всего комплекса мер государственного воздействия на миграционные процессы на правоохранительные органы возлагается осуществление право-обеспечительного, правовосстановительного, превентивного, компенсационного, карательного направлений деятельности.
По своему содержанию правообеспечительное направление призвано создать юридические предпосылки, гарантии и т.п., обеспечивающие нормальное развитие и осуществление общественных отношений в сфере миграции, достижение целей и реализацию требования права. Правовосстановительная деятельность направлена на отмену незаконных решений и актов, фактическое и юридическое восстановление нарушенного правопорядка, правоотношений, субъективных прав и т. д. Превентивные меры используются правоохранительными органами при разработке и принятии административно-правовых решений, направленных на предупреждение возникновения правонарушений в миграционной сфере. Компенсационная и карательная функции реализуются по факту нарушения миграционного законодательства, выявлении явных отклонений от заданных иммиграционных показателей и выявлении угроз для нормальной жизнедеятельности и общественной безопасности. Первая из них выражается в возмещении любого ущерба (материального и морального), который причинен противоправными действиями отдельным лицам, социальным группам, организациям или обществу и государству в целом, а вторая - в применении к конкретным субъектам таких мер юридического воздействия, которые связаны с лишениями личного, организационного и иного характера.
В тоже время каждое из государств-членов Евросоюза самостоятельно определяет механизм управления миграцией на своей территории, устанавливает условия допуска и проживания в стране иностранцев, определяет меры принуждения к ним за нарушение миграционного законодательства, разрабатывает алгоритм осуществления миграционного контроля и процедуры реад-миссии лиц, незаконно находящихся или потерявших право нахождения на территории Евросоюза.
Список литературы:
1. Пакт об иммиграции и убежище, принят Советом ЕС, октябрь 2008 г.
2. «Стокгольмская программа», принята на саммите в Брюсселе 10 - 11 декабря 2009 года.
Literature list:
1. Pact on immigration and asylum, adopted by the Council of the EU, October 2008.
2. The «Stockholm programme», adopted at the summit in Brussels 10 - 11 December 2009.
Рецензия
на статью к.ю.н. Лянного В.А. «Международно-правовые аспекты правоохранительной деятельности по обеспечению миграционной безопасности»
В статье рассматриваются международно-правовые вопросы правоохранительной деятельности в сфере обеспечения миграционной безопасности. По мнению автора, только интеграция усилий разных государств позволяет повышать эффективность правоохранительной деятельности в сфере миграционной безопасности.
Автор достаточно подробно изучает международные принципы управления миграционными потоками. Во-первых, межгосударственное сотрудничество, как неотъемлемая составляющая управления миграциями, без которой невозможно решить проблемы безопасности. Во-вторых, постоянный мониторинг, позволяющий изучать и отслеживать миграционные процессы и их трансформации. В-третьих, либерализация системы предоставления убежища.
Кроме того, рассматривается стратегия миграционного управления, предназначенная для применения на общеевропейском уровне и базирующаяся на четырех принципах: соблюдение общественного порядка; защита- обеспечение средств и возможностей для защиты мигрантов и управления неупорядоченными или внезапно возникшими миграционными потоками; интеграция - создание окружения, способствующего интеграции мигрантов; кооперация - вовлечение в диалог и сотрудничество стран-доноров миграции, с тем чтобы увязать цели внешней и миграционной политик.
Рассуждения автора последовательны, аргументированы, логичны. Статья Лянного В.А. отвечает всем необходимым требованиям.
Вывод: статья докторанта Академии управления МВД России, к.ю.н. Лянного В.А. «Международно-правовые аспекты правоохранительной деятельности по обеспечению миграционной безопасности» может быть рекомендована к опубликованию в открытой печати.
Начальник кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России, доктор социологических наук, профессор В.Б. Коробов
