CC BY
49УДК 604.6; 341 DOI:10.31249/rgpravo/2022.04.03
КРАСИКОВ Д.В.1 МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ГЕНЕТИЧЕСКИ МОДИФИЦИРОВАННЫХ ОРГАНИЗМОВ. (Статья).
Аннотация. Современное международное право много внимания уделяет правовому режиму регулирования ГМО, определяющему порядок и условия использования технологий генной инженерии, а также производства и обращения продукции, полученной в результате их применения. Центральными компонентами этого режима выступают универсальные и региональные соглашения в сфере международной торговли, а также отдельные акты «мягкого права». Настоящая статья посвящена обзору международно-правового режима регулирования ГМО и краткой оценке его функционирования.
Ключевые слова: международное право; генетически модифицированные организмы; Картахенский протокол; принцип принятия мер предосторожности.
KRASIKOV D.V. International legal regulation regime in the field of genetically modified organisms. (Article).
Abstract. Modern international law pays much attention to the legal regime of regulation of GMOs, which determines the procedure and conditions for the use of genetic engineering technologies, as well as the production and circulation of products obtained as a result of their use. The central components of this regime are universal and regional agreements in the field of international trade, as well as individ-
1 Красиков Дмитрий Владимирович, заведующий кафедрой международного права Саратовской государственной юридической академии, старший научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, кандидат юридических наук.
31
ual acts of «soft law». This article is devoted to the review of the international legal regime of regulation of GMOs and a brief assessment of its functioning.
Keywords: international law; genetically modified organism; Cartagena Protocol; precautionary principle.
Для цитирования: Красиков Д.В. Международно-правовой режим регулирования в сфере генетически модифицированных организмов. (Статья) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература : ИАЖ. Сер. 4: Государство и право. - 2022. - № 4. -С. 31-41. DOI: 10.31249/rgpravo/2022.04.03
Внедрение новых биотехнологий способствовало значительному прогрессу в области медицины и сельского хозяйства, они активно используются в производстве продовольствия и промышленных товаров разного назначения и имеют широкие перспективы применения в различных отраслях хозяйственной деятельности в будущем. Преимущества внедрения технологий ГМО включают в себя возможности значительного увеличения объема сельскохозяйственной продукции за счет защиты растений от факторов, снижающих урожайность, повышение пищевой ценности продуктов, снижение неблагоприятного воздействия инсектицидов на окружающую среду, новые возможности в сфере трансплантационной хирургии, снижение стоимости лекарственных препаратов, появление новых решений проблем голода, содействие экономическому развитию отдельных хозяйств, государств и регионов, сохранение лесов и биоразнообразия за счет повышения производительности сельского хозяйства и т.д.1
Вместе с тем развитие и использование биотехнологий происходит в условиях недостаточной научной определенности относительно безопасности ГМО для организма человека, для здоровья животных, для окружающей среды. Среди рисков, связанных с влиянием ГМО, обсуждаются, в частности, степень их токсичности, аллергенность, воздействие на иммунную систему людей, выработка устойчивости человеческого организма к антибиотикам, неконтролируемые побочные эффекты для насекомых и растений,
1 См.: Bevilacqua D. The International regulation of genetically modified organisms: uncertainty, fragmentation, and precaution // European energy and environmental law review. - 2007. - Vol. 16. - P. 316.
32
необратимые негативные последствия изменения методов ведения сельского хозяйства, вероятность причинения необратимого вреда центрам происхождения культурных растений и др.1
Различные оценки баланса рисков и преимуществ ГМО определяют различия в подходах государств к регулированию использования технологий генной инженерии, а также к производству и импорту продукции, полученной в результате их применения. Этим можно объяснить фрагментарность международно-правового режима регулирования ГМО, поскольку согласование общих для государств подходов существенно затруднено.
Круг компонентов, формирующих данный режим, включает в себя, главным образом, положения международных договоров в сфере охраны окружающей среды, нормы универсальных и региональных соглашений в сфере международной торговли, а также отдельные акты «мягкого права».
Среди международных договоров в сфере охраны окружающей среды, формирующих режим регулирования ГМО, наиболее заметную роль в рассматриваемом контексте играют Конвенция ООН о биологическом разнообразии 1992 г., Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии, Нагойско-Куала-Лумпурский дополнительный протокол об ответственности и возмещении, Международная конвенция по карантину и защите растений (пересмотренная в 1997 г.) и Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 г. (Орхусская конвенция).
Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. в дополнение к мерам по сохранению биоразнообразия устанавливает основу для комплексного подхода к регулированию ГМО, призывая к принятию протокола к данной Конвенции, посвященного передаче, использованию и применению живых измененных организмов (ст. 19); усиливая гарантии охраны окружающей среды, «освобождая» ранее провозглашенный в Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию 1992 г. принцип
1 См.: Bevilacqua D. The International regulation of genetically modified organisms: uncertainty, fragmentation, and precaution // European energy and environmental law review. - 2007. - Vol. 16. - P. 317.
33
«принятия мер предосторожности» (precautionary principle) от влияния экономических факторов1; признавая, что большая часть генетических ресурсов находится в развивающихся странах; утверждая права государств на генетические ресурсы и ресурсы биоразнообразия, расположенные на их территориях2. В контексте ГМО также имеют значение предусмотренные Конвенцией обязательства Договаривающихся Сторон устанавливать или поддерживать «средства регулирования, контроля или ограничения риска, связанного с использованием и высвобождением живых измененных организмов» (п. g ст. 8), а также предотвращать «интродукцию чужеродных видов», представляющих экологическую опасность (п. «h» ст. 8).
Картахенский протокол по биобезопасности к Конвенции о биологическом разнообразии (далее - Картахенский протокол) применяется к «живым измененным организмам» - любым живым организмам, обладающим «новой комбинацией генетического материала, полученной благодаря использованию современной биотехнологии» (п. «g» ст. 3) - и устанавливает режим, центральное место в котором занимают: процедура, относящаяся к трансграничному перемещению живых измененных организмов (ст. 5-6, 810, 12), специальная процедура «в отношении живых измененных организмов, предназначенных для непосредственного использования в качестве продовольствия или корма или для обработки» (ст. 11), а также условия, относящиеся к оценке и регулированию рисков, возникающих в связи с использованием, обработкой и трансграничным перемещением живых измененных организмов (ст. 15-16). Основополагающую роль в режиме, предусмотренном Картахенским протоколом, играет принцип «принятия мер предосторожности» (precautionary principle), который позволяет странам блокировать импорт, например, семян генетически модифицированных сортов растений даже при отсутствии достаточных науч-
1 См. об этом: Victor M. Precaution or protectionism? The precautionary principle, genetically modified organsims, and allowing unfounded fear to undermine free trade // Global business & development law journal. - 2001. - Vol. 14, N 1. - P. 316. -(Symposium: Biotechnology and international law)
2 См.: Herrera I.J.A. International law and GMOs: Can the precautionary principle protect biological diversity? // Boletín Mexicano de Derecho Comparado. - 2007. -N 118. - P. 106.
34
ных доказательств их вредоносности1. В 2010 г. к Картахенскому протоколу был принят Нагойско-Куала-Лумпурский дополнительный протокол об ответственности и возмещении, которым устанавливаются правила, относящиеся к мерам реагирования в случае ущерба, причиненного живыми измененными организмами, и к внутригосударственному регулированию соответствующих отношений в сфере ответственности и возмещения.
Международная конвенция по карантину и защите растений устанавливает обязательства договаривающихся сторон «для обеспечения совместных и эффективных действий, направленных на предотвращение интродукции и распространения вредных организмов, повреждающих растения и растительные продукты, и для того, чтобы способствовать принятию соответствующих мер, направленных на борьбу с ними» (п. 1 ст. 1). Комиссия по фитосани-тарным мерам, учрежденная в соответствии с данной Конвенцией,
признала распространение ее действия на фитосанитарные риски,
2
связанные с живыми измененными организмами .
Орхусская конвенция напрямую не распространяет свои гарантии в отношении соответствующих вопросов, касающихся ГМО, однако уже на первом Совещании сторон Конвенции были утверждены Руководящие принципы по доступу к информации, участию общественности и доступу к правосудию по вопросам, связанным с ГМО, а впоследствии - в 2005 г. - стороны приняли поправку к данной Конвенции, включающую в ее текст гарантии участия общественности в решениях в отношении преднамеренного высвобождения в окружающую среду и реализации на рынке ГМО (ст. 6-бис, Приложение 1-бис)3.
1 См.: Komen J. The emerging international regulatory framework for biotechnology // GM Crops & Food. - 2012. - Vol. 3. - P. 80.
2 См.: Overview on International standards for phytosanitary measures (ISPMs) and their application to living modified organisms (LMOs) // International plant protection Convention official website. - URL: https://www.ippc.int/static/media/uploads/ ippc_ispmsforlmos_2016-02-24.pdf (дата обращения: 01.07.2022).
3 См.: Доклад второго Совещания Сторон Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды // Официальный сайт Европейской экономической комиссии ООН. - URL: https://unece.org/DAM/env/docu ments/2005/pp/ece/ece.mp.pp.2005.2.add.2.r.pdf (дата обращения: 01.07.2022). По состоянию на 21.07.2022, данная поправка не вступила в силу, однако уже набрала подавляющее большинство необходимых ратификаций.
35
В рамках ВТО вопросы, связанные с трансграничным перемещением ГМО, находятся в сфере регулирования Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ), Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер (Соглашение СФС), Соглашения по техническим барьерам в торговле (Соглашение о ТБТ) и Соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС).
ГАТТ при определенных условиях позволяет отступать от обязательств по данному соглашению в порядке ст. XX, допускающей членам ВТО применять меры, необходимые «для защиты жизни или здоровья человека, животных и растений» (п. «Ь») и относящиеся «к консервации истощаемых природных ресурсов» (п. «§»), что может выступать потенциальным международно-правовым основанием для выработки государствами собственных, в том числе ограничительных, подходов к регулированию ГМО.
Соглашение СФС, входящее в комплекс многосторонних соглашений между членами ВТО по торговле товарами, закрепляет право его участников «вводить санитарные и фитосанитарные меры, необходимые для защиты жизни или здоровья людей, животных или растений» при условии, что эти меры основаны на научных принципах и, по общему правилу, имеют достаточное научное обоснование, не служат средством произвольной или неоправданной дискриминации между членами ВТО и не применяются таким способом, который являлся бы скрытым ограничением международной торговли (ст. 2, 5). Хотя в качестве исключения указанное Соглашение предусматривает принятие участниками мер предосторожности в условиях недостаточности соответствующего научного обоснования (п. 7 ст. 5), применение этого исключения на практике вызывает проблемы совместимости с гарантированным Картахенским протоколом принципом «принятия мер предосторожности»1 .
1 См.: Comparing international approaches to food safety regulation of GM and novel foods : Report produced by Campden BRI (Chipping Campden) Ltd under a contract placed by the Food Standards Agency // UK Food Standards Agency. - URL: https://www.food.gov.uk/sites/default/files/media/document/comparing-international-approaches-to-food-safety-regulation-of-gm-and-novel-foods_0.pdf (дата обращения: 01.07.2022).
36
Соглашение ТБТ направлено на обеспечение недопустимости использования членами ВТО технических регламентов и стандартов в целях создания чрезмерных препятствий для международной торговли и, таким образом, может применяться к соответствующим требованиям в отношении товаров, содержащих ГМО. Данное Соглашение позволяет государствам принимать технические регламенты, если они защищают здоровье человека или окружающую среду, однако они не должны быть излишне ограничивающими торговлю и не должны проводить дискриминацию между внутренними и импортными товарами, что применимо, например, в тех случаях, когда внутреннее законодательство требует, чтобы на этикетках импортируемых продуктов были указаны любые следы присутствия ГМО1.
Соглашение ТРИПС устанавливает минимальные стандарты защиты интеллектуальной собственности в государствах - членах ВТО и обязывает участников защищать права интеллектуальной собственности, обеспечивать функционирование процедур их защиты и принимать эффективные меры по устранению их нарушений. Обязательства, относящиеся к патентованию изобретений и потенциально применимые в отношении ГМО2, являются сравнительно «гибкими» и в значительной степени зависят от национального законодательства. В целом в контексте распространения режима ТРИПС в отношении ГМО многие специалисты отмечают
1 См.: Komen J. Op. cit. - P. 81.
2 Вопрос о том, могут ли природные ресурсы быть объектом патентных прав, является дискуссионным, поскольку биотехнология может рассматриваться не как изобретение, а лишь как открытие веществ, встречающихся в природе (см.: Ullrich H. Traditional knowledge, biodiversity, benefit-sharing and the patent system: Romantics vs Economics? // Biotechnology and international law / ed. by F. Francioni, T. Scovazzi. - Oxford, 2006. - P. 204), и в результате на практике возможность патентования в рассматриваемой сфере зависит от подходов, содержащихся в национальном законодательстве конкретного государства (см.: Kawamura S. GMO trade in the context of TRIPS: From the perspective of an autopoietic system analysis // Ritsumeikan international affairs. - 2011. - Vol. 10. - P. 253).
37
трудности в толковании его положений1 и отсутствие прямых гарантий защиты, применимых к большинству ГМО2.
Наиболее значимым инструментом «мягкого права» в рассматриваемой сфере является «Кодекс Алиментариус» («Продовольственный кодекс») - свод посвященных продуктам питания стандартов, методических указаний, норм и правил, которые утверждены Комиссией, созданной под эгидой Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций и Всемирной организации здравоохранения в целях защиты здоровья потребителей и содействия добросовестной практике торговли пищевой продукцией3. В систему Кодекса входят ряд актов, имеющих отношение к ГМО: Принципы анализа рисков пищевых продуктов, полученных методами современной биотехнологии, Методические указания по проведению оценки безопасности пищевых продуктов, полученных из растений с рекомбинантной ДНК, Руководящие положения по проведению оценки безопасности пищевых продуктов, полученных с использованием микроорганизмов, выведенных методом рекомбинантной ДНК и др.4
Наибольший прогресс в сравнении с иными международными форматами взаимодействия государств в сфере регулирования ГМО достигнут в рамках Европейского союза, имеющего развитую и детально проработанную правовую основу для обеспечения защиты здоровья человека, животных, окружающей среды и интересов потребителей в связи с развитием технологий ГМО и обращением товаров, связанных с их использованием, на общеевропейском рынке. Круг основных нормативных актов в этой сфере
1 См., напр.: Strauss D.M. The Application of TRIPS to GMOs: International intellectual property rights and biotechnology // Stanford journal of international law. -2009. - Vol. 45, N 2. - P. 307-308.
2 См., напр.: Kerle C. International IP protection for GMO - A biotech Odyssey // The Columbia science and technology law review. - 2007. - Vol. 8. - P. 165.
3 См.: Codex Alimentarius: Международные стандарты пищевых продуктов // Официальный сайт Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединённых Наций. - URL: https://www.fao.org/fao-who-codexalimentarius/ru/ (дата обращения: 01.07.2022).
4 См.: Codex Alimentarius: Темы: Биотехнология // Официальный сайт Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединённых Наций. -URL: https://www.fao.org/fao-who-codexalimentarius/themes/biotechnology/ru/ (дата обращения: 01.07.2022).
38
включает в себя регламенты, посвященные генетически модифицированным пищевым продуктам и кормам, а также ряд директив, касающихся преднамеренного выпуска в окружающую среду ГМО, возможности государств-членов ограничивать или запрещать культивирование ГМО на их территории, ограниченному использованию генетически модифицированных микроорганизмов1.
Хотя регулирование ГМО находится в сфере внимания значительного числа региональных международных организаций и форумов, как правило взаимодействие их государств-членов в этом отношении носит консультационный или координационный характер: реализуются исследовательские проекты, создаются экспертные группы, принимаются инструменты «мягкого права», не возлагающие на государства каких-либо правовых обязательств и не обладающие свойствами прямого действия на их территориях. В рамках Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) принято Руководство по оценке риска ГМО, связанных с сельским хозяйством2; развитию инновационных сельскохозяйственных технологий регулярно уделяется внимание в ходе министерских встреч АТЭС по продовольственной безопасности3; в структуре Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) учреждена и функционирует Рабочая группа по вопросам согласования регулирующих механизмов в биотехнологиях, призванная повысить уровень гармонизации подходов государств к оценке биобезопасности4; ряд резолюций, посвященных ГМО, принят
1 См.: GMO legislation // EU Official website. - URL: https://food.ec.europa. eu/plants/genetically-modified-organisms/gmo-legislation_en (дата обращения: 01.07.2022).
2 ASEAN guidelines on risk assessment of agriculture-related genetically modified organisms (GMOs) // ASEAN Official website. - URL: http://www.asean.org/wp-content/uploads/images/archive/agr_pub/bio1.doc (дата обращения: 01.07.2022).
3 См., напр.: Sixth APEC ministerial meeting on food security joint ministerial statement: The food security roadmap towards 2030 // APEC Official website. - URL: https://www.apec.org/meeting-papers/sectoral-ministerial-meetings/food-security/2021_ food_security/annex (дата обращения: 01.07.2022).
4 См.: OECD Internal co-ordination group for biotechnology: biotechnology update (June 2022 - ICGB Newsletter N 41) // OECD Official website. - URL: https://www.oecd.org/chemicalsafety/biotrack/biotech-update-issue-41-june-2022.pdf (дата обращения: 01.07.2022).
39
Парламентской ассамблеей Совета Европы1; участники Общего рынка Восточной и Южной Африки (КОМЕСА) реализуют совместный проект «Региональный подход к политике биотехнологии и биобезопасности в Восточной и Южной Африке»2.
Более эффективные специальные правовые режимы ГМО формируются в рамках отдельных преференциальных торговых соглашений. Например, в сменившем НАФТА Соглашении между США, Мексикой и Канадой - иБМСЛ - содержится специальный раздел, посвященный сельскохозяйственным технологиям3. Обращает на себя внимание и прогресс, достигнутый в рамках Евразийского экономического союза в отношении подхода к маркировке пищевых товаров, полученных с применением ГМО4.
Многоуровневый и межотраслевой режим международно-правового регулирования ГМО трудно считать в полной мере согласованным, хотя есть свидетельства гармонизации некоторых его компонентов. В рамках международного торгового права на универсальном уровне согласованность обеспечивается взаимными гарантиями исключения конфликта соответствующих международных соглашений. Такими гарантиями являются, например, положения п. 4 ст. 1 Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер и п. 1.5 Соглашения по техническим барьерам в торговле. Свой вклад в гармонизацию режима ГМО вносит и
1 См., напр.: Resolution 1795 (2011) «Genetically modified organisms: a solution for the future?» // CoE Official website. - URL: http://www.assembly.coe.int/ nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17966&lang=en (дата обращения: 01.07.2022).
2 См.: COMESA/ACTESA to revive regional policy on biotechnology and bio-safety // COMESA Official website. - URL: https://www.comesa.int/comesa-actesa-to-revive-regional-policy-on-biotechnology-and-biosafety/ (дата обращения: 01.07.2022).
3 См.: Art. 3.12-3.16 of the Agreement between the United States of America, the United Mexican States, and Canada 7/1/20 // Office of the US Trade Representative. - URL: https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/united-states-mexico-canada-agreement/agreement-between (дата обращения: 01.07.2022).
4 См.: Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 20 декабря 2017 г. № 90 «О внесении изменений в технический регламент Таможенного союза «Пищевая продукция в части ее маркировки» (TP ТС 022/2011)» // Правовой портал ЕАЭС. - URL: https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/01415696/cncd_ 26122017_90 (дата обращения: 01.07.2022).
40
то, что Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мер прямо ссылается на «Кодекс Алиментариус», а также на стандарты, руководства и рекомендации, разработанные под эгидой Международного бюро по эпизоотии и Секретариата Международной конвенции по карантину и защите растений (п. 3 ст. 1 Приложения А). В иной плоскости взаимодействия компонентов режима ГМО согласованный подход обеспечивается последовательным утверждением принципа предосторожности и поступательным развитием его содержания в международном экологическом праве, а также восприятием его правом Европейского союза.
Вместе с тем на различных уровнях внутри рассматриваемого режима возникает определенное «напряжение», усиливающееся в контексте возникающих разногласий и препятствующее его внутренней интеграции и более согласованному развитию. Наиболее явные противоречия возникают «на стыке» права ВТО и норм международного права охраны окружающей среды, а также права ВТО и права ЕС, и наглядной иллюстрацией является позиция третейской группы, учрежденной в рамках механизма ВТО по разрешению споров, по делу «ЕС - меры, влияющие на одобрение и маркетинг биотехнологических продуктов»1.
Таким образом, в настоящее время международно-правовой режим регулирования ГМО развивается на основе межотраслевого комплекса норм международных договоров и актов «мягкого права», характеризующегося определенной фрагментарностью и обнаруживающего проблемы согласованности на различных уровнях.
1 См.: WTO Docs WT/DS291, WT/DS292, WT/DS293 (29 September 2006) (Report of the Panel) ('EC - Biotech') // WTO Official website. URL: https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/MultiDDFDocuments/106570/Q:/WT/DS/ 293R-00.pdf;Q:/WT/DS/293R-01.pdf;Q:/WT/DS/293R-02.pdf;Q:/WT/DS/293R-03.pdf; Q:/WT/DS/293R-04.pdf;Q:/WT/DS/293R-05.pdf;Q:/WT/DS/293 R-06.pdf;Q:/WT/DS/ 293 R-07. pdf;Q:/WT/DS/293 R-08. pdf;Q:/WT/DS/293 R-09. pdf;Q:/WT/DS/293 R-10. pdf;Q:/WT/DS/293 R-11. pdf/ (дата обращения: 01.07.2022).
41
