CC BY
144
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БОРЬБЫ С НЕЗАКОННЫМ ОБОРОТОМ НАРКОТИКОВ И ПСИХОТРОПНЫХ ВЕЩЕСТВ В РАМКАХ ШАНХАЙСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ СОТРУДНИЧЕСТВА
А.А. Даниелян
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
В статье анализируется работа по созданию эффективных региональных международно-правовых механизмов противодействия незаконному распространению наркотиков, среди которых особое место занимает взаимодействие государств в рамках Шанхайской организации сотрудничества. Основное внимание автор уделяет анализу Соглашения о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, принятого в рамках ШОС в 2004 году.
События в современном мире сопровождаются появлением и развитием различных вызовов и угроз, не характерных для прошлого века, для нейтрализации которых у человечества пока нет четких и в полной мере эффективных противоядий. Характерно, что они не замыкаются в каком-либо одном государстве или регионе, а имеют трансграничный, глобальный характер [10].
К их числу принадлежит распространение наркотиков [4], разрушительную силу которых можно сопоставить с оружием массового поражения. Не случайно Президент Российской Федерации В.В. Путин в ежегодном послании Федеральному Собранию РФ охарактеризовал наркобизнес и связанную с ним преступность в качестве одной из угроз безопасности Российской Федерации [12].
Характерно, что угроза распространения наркотиков имеет комплексный, всеобъемлющий характер: она непосредственно связана как с новым поколением вызовов в виде терроризма, так и с классическими их разновидностями, включая трансграничную преступность, бедность, деградацию общественных институтов [3].
Важно отметить, что угроза распространения наркотиков страшна сама по себе со всеми вытекающими последствиями — угроза национальной безопасности, разрушение психики, рост эпидемии СПИДа и других тяжких заболеваний, пагубное воздействие на будущие поколения. Одновременно особую опасность представляет собой связь распространения наркотиков с терроризмом. Показательно, что в свое время один из наиболее одиозных лидеров международного терроризма У. бен Ладен заявил о том, что в его борьбе наркотики более эффективны, чем оружие [11, с. 24-31].
Также вызывает особую тревогу то, что вырученные от наркоторговли деньги идут на подпитку террористических акций во многих регионах мира, поэтому без эффективной и последовательной борьбы с наркобизнесом выйти победителем в схватке с международным террористическим интернационалом невозможно. При этом наркоторговля сопровождает такие виды традиционных преступлений как торговли людьми, отмывания денег, контрабанды оружия и игорного бизнеса.
В такой ситуации специалисты всё чаще указывают на то, что реальным становится процесс наркотизации целых стран и регионов, через которые пролегают магистральные пути транспортировки наркотиков [15, р. 3]. Это касается протянувшихся от
Афганистана до Западной Европы так называемых «северных» и «западных» маршрутов поставок наркотиков. Российская Федерация находится как раз на пути таких маршрутов, что красноречиво показывает статистика роста количества наркоманов в тех субъектах РФ, через которые пролегают маршруты поставок наркотиков.
В современном мире стало очевидным, что в одиночку государства не смогут справиться с незаконным распространением наркотиков. Наркоугроза является одной из частей существующих в настоящее время вызовов и угроз и борьба с ней должна вестись комплексно, во взаимосвязи с другими угрозами и в тесном сотрудничестве различных государств.
В настоящее время международное сообщество выработало и активно применяет большой арсенал совместных средств для сдерживания процессов незаконного распространения наркотиков. Действующие международные соглашения, принятые под эгидой ООН, создают эффективный механизм сотрудничества государств в рассматриваемой сфере. Среди них наиболее важными являются Единая конвенция ООН о наркотических средствах 1961 г., Конвенция ООН о психотропных веществах 1971 г., Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1999 г., Соглашение ООН о принятии единообразных мер по контролю международной торговли прекурсорами и другими химическими веществами, используемыми при незаконном изготовлении наркотических средств и психотропных веществ 2000 г. и др. [13, с. 7-68].
Вместе с тем, в настоящее время ведется активная работа по созданию эффективных региональных международно-правовых механизмов противодействия незаконному распространению наркотиков. Среди них особое место занимает взаимодействие государств в рамках Шанхайской организации сотрудничества (ШОС, the Shanghai Cooperation Organization) [7, с. 256-288; 8, с. 22-33; 9, с. 68-75]. Созданная в целях всестороннего сотрудничества государств-членов организация в настоящее время становится одним из мировых центров борьбы с незаконным оборотом наркотиков и психотропных веществ.
Особое место данной организации в строительстве региональных систем противодействия наркоугрозе обусловлено целым рядом факторов. Во-первых, территориальной близостью всех членов организации к современному мировому центру массового производства наркотиков — Афганистану. Во-вторых, тем, что по территории многих из стран участников ШОС пролегают так называемые «наркотические пути», по которым наркотики от мест их производства проникают на территорию европейских государств. В-третьих, особое место Шанхайской организации сотрудничества в строительстве региональных систем противодействия наркоугрозе обусловлено тем, что проблема распространения наркомании среди граждан государств-членов стоит особенно остро. С каждым годом неуклонно растет количество людей, регулярно употребляющих наркотики, в том числе и сильные, такие как героин. Именно эти причины во многом обуславливают то, что одним из наиболее приоритетных направлений сотрудничества в рамках ШОС становится борьба с незаконным оборотом наркотиков.
Шанхайская организация сотрудничества является межправительственной международной организацией. Она была образована 15 июня 2001 года в Шанхае по инициативе шести государств — Китай, Россия, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан и Узбекистан.
В соответствии с «Хартией ШОС» и «Декларацией о создании ШОС» 2002 г. [5], являющимися учредительными документами организации, основными целями ШОС являются:
— укрепление между государствами-членами взаимного доверия, дружбы и добрососедства;
— развитие эффективного сотрудничества в политической, торгово-экономической, научно-технической, образовательной, энергетической, транспортной, экологической и других областях;
— обеспечение общими усилиями регионального мира, безопасности и стабильности, стимулирование построения демократического, справедливого и рационального политического и экономического международного порядка.
Шанхайская организация сотрудничества придерживается следующих основных принципов: неукоснительное соблюдение целей и принципов Устава ООН; взаимное уважение независимости, суверенитета и территориальной целостности, взаимное невмешательство во внутренние дела, взаимное неприменение военной силы или угрозы применением силы; равноправие всех членов; решение всех вопросов путем взаимных консультаций; неприсоединение к союзам, ненаправленность против других государств и организаций; открытость и готовность к проведению диалогов, обменов и сотрудничества в различных формах с другими государствами, соответствующими международными и региональными организациями.
Создание регионального международно-правового механизма противодействия незаконному распространению наркотиков стало логическим продолжением политики Организации, направленной на всестороннее сотрудничество.
Правовой основой взаимодействия в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков в рамках ШОС стало Соглашение о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, принятое в г. Ташкенте 17 июня 2004 года [16]. Следует отметить, что оно было принято не на пустом месте. В тесте Соглашения четко указывается, что её положения основаны на действующих универсальных международных актах в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков и психотропных веществ, в частности на конвенциях ООН. Именно поэтому многие аспекты, закрепленные в рассматриваемом документе, идентичны универсальным соглашениям. Например, это касается обязанности государств-участников устанавливать в национальном законодательстве ответственность за незаконное производство и распространение наркотиков.
Аналогичные сходства с универсальными международными актами обнаруживаются и в регламентации основных принципов международного сотрудничества в борьбе с наркотиками в рамках ШОС, среди которых:
— обязательность государственного регулирования всех видов деятельности, связанных с оборотом наркотиков и их прекурсоров в странах-участницах ШОС;
— обеспечение в национальном законодательстве государств-членов ШОС неотвратимости наказания за правонарушения, связанные с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров;
— принцип приоритета мер профилактики наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров;
— государственное финансирование научных исследований в области разработки новых методов лечения наркомании и медико-социальной реабилитации больных наркоманией.
Указанные принципы, по смыслу Соглашения, должны составлять основу всей антинаркотической политики в странах-участницах Шанхайской организации сотрудничества. Комплексный характер принципов указывает на всесторонний подход к проблеме, стремление субъектов Соглашения охватить весь пласт проблем, связанных с противодействием незаконному обороту наркотиков и психотропных веществ.
Соглашение выделяет направления, в которых предполагается осуществление совместной деятельности уполномоченных ведомств государств-участников Шанхайской организации сотрудничества. Данные направления деятельности можно подразделить на три группы:
1) сотрудничество в сфере аналитической деятельности;
2) сотрудничество в вопросах осуществления практических мер по противодействию незаконному обороту наркотиков и психотропных веществ;
3) сотрудничество в рамках правового обеспечения.
В рамках первой группы предполагается осуществление постоянного анализа состояния преступности, связанной с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров, разработка совместных программ противодействия наркомании, незаконному обороту наркотиков, разработка и внедрение новых методов лечения, социальной и медицинской реабилитации больных наркоманией.
Вторая группа направлений сотрудничества государств-участников ШОС предполагает установление строгого контроля за оборотом наркотиков и их прекурсоров, осуществление согласованных мер для выполнения положений конвенций и других международных договоров, направленных на борьбу с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров, в том числе и проведение совместных операций уполномоченных государственных органов по пресечению незаконного оборота наркотиков, организация профилактики наркомании, а также организация взаимодействия компетентных органов стран-членов Шанхайской организации сотрудничества по вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров.
Третья группа направлений деятельности связана с правовым обеспечением сотрудничества и включает в себя совершенствование правовой базы в борьбе с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров, и предполагает работу по гармонизации национальных законодательств в этой области с учетом положений международных договоров. Помимо этого предусматривается ряд обязательных мер, связанных с внесением в национальное законодательство государств-членов определенных изменений. В частности, это связано с запрещением пропаганды и рекламы, способствующей распространению наркомании.
Соглашением подробно регламентируются и вопросы реализации совместной политики в рамках отдельных направлений сотрудничества. Документ устанавливает несколько организационно-правовых форм взаимодействия компетентных органов государств-участников в рамках борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Среди них следует особо выделить эффективный информационный обмен, поскольку именно он является основой как для принятия тех или иных решений о совместных действиях правоохранительных органов сторон, так и упреждающих мер внутри государств-членов Организации.
Следует отметить, что опыт различных международных организаций по борьбе с преступностью показывает, что нередко сотрудничество в области информационного обмена наталкивается на серьезные препятствия, вызванные политическими интересами отдельных сторон, соображениями «политической целесообразности», когда стороны из соображений национальной безопасности и по иным причинам не выполняют обязательств по полному и всестороннему предоставлению информации, касающейся борьбы с преступлениями [1, с. 74]. По всей видимости, эти обстоятельства заставили государства-члены Шанхайской организации сотрудничества закрепить в Соглашении подробный перечень видов информации, обмен которыми является обязательным. В то же время данный перечень является открытым, что позволяет достаточно свободно трактовать вопрос об обязательности предоставления иных сведений, которые не вошли в перечень. Можно предположить, что все вопросы относительно предоставления информации, которые не вошли в закрепленный Соглашением перечень, будут предоставляться на основе дополнительных консультаций применительно к каждому такому случаю.
Перечень видов информации, которую государства-члены Организации обязаны предоставлять друг другу, включает:
— информация о любых преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров преступлений, совершенных или подготавливаемых к совершению на территориях Сторон;
— сведения о лицах, подозреваемых в причастности к незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров;
— информация о конкретных фактах и событиях, связанных с незаконным перемещением или намерениями относительно незаконного перемещения наркотиков и их прекурсоров с территории одной страны в другую страну ШОС;
— сведения о структуре, персональном составе, сферах деятельности, организации управления и связей криминальных группировок, которые причастны к незаконному обороту наркотиков и деятельность которых носит транснациональный характер;
— информация об имевших место или предполагаемых контактах между отдельными лицами и преступными группами, связанными с незаконным оборотом наркотиков, действующими на территории стран-участниц Соглашения;
— информация о формах и методах осуществления преступной деятельности, связанной с незаконным оборотом наркотиков;
— сведения о деятельности, направленной на легализацию (отмывание) доходов, полученных от незаконного оборота наркотиков;
— информация о формах и методах выявления источников поступления наркотиков в незаконный оборот и мер пресечения такого незаконного оборота;
— информация о применяемых правонарушителями способах сокрытия и маскировки наркотиков, находящихся в незаконном обороте, и методов их выявления.
Как видно из указанного перечня, он носит узкоспециализированный характер, что, с одной стороны, позволяет закрепить характер информации, необходимой для эффективной борьбы с незаконным оборотом наркотиков, а с другой стороны, сделать невозможным для отдельных государств-участников Соглашения отказать в предоставлении информации, которая прямо относится к предмету соглашения.
Помимо информационного обмена как формы деятельности государств-участников ШОС по реализации положений Соглашения о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров 2004 г. предусматриваются и иные формы сотрудничества. В частности, обращает на себя внимание такая форма сотрудничества, как проведение одной стороной по запросам другой стороны оперативно-розыскных мероприятий по вопросам, связанным с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров. Данная форма сотрудничества встречается в международных соглашениях, направленных на борьбу с преступностью, однако не всегда закрепляется механизм её реализации. Так, Соглашение о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств о борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров от 30 мая 2000 г. [14, с. 37-41] вообще не упоминает о такой форме взаимодействия. Соглашение ШОС, напротив закрепляет не только саму возможность проведения оперативно-розыскных мероприятий правоохранительными органами одних государств по запросам других стран, но и устанавливает порядок такого взаимодействия, обязательных для всех участников Соглашения.
Проведение одной стороной по запросам другой стороны оперативнорозыскных мероприятий по вопросам, связанным с незаконным оборотом наркотиков, осуществляется на основе специального запроса. Данный запрос, направляемый в компетентный орган соответствующего государства, должен быть составлен по особой форме и содержать следующую информацию:
— наименование запрашивающего и запрашиваемого центральных компетентных органов;
— указание цели и обоснования запроса;
— описание содержания запрашиваемого содействия;
— желательные сроки исполнения запроса;
— указание о конфиденциальности запроса или отдельных запрашиваемых действий, если это необходимо.
Запрос об оказании содействия направляется в письменной форме. В безотлагательных случаях он может быть передан устно, но не позднее чем через 72 часа
должен быть подтвержден письменно, при необходимости с использованием технических средств связи передачи текста. В случае возникновения сомнений в подлинности запроса, либо его содержания Соглашение разрешает сторонам запрашивать дополнительное подтверждение или разъяснение по существу указанного документа в письменной форме. В данном случае неисполнение условий запроса не будет трактоваться как нарушение положений Соглашения.
Особые условия установлены относительно исполнения запроса. Запрашиваемый центральный компетентный орган обязан принять необходимые меры для обеспечения быстрого и возможно более полного исполнения запроса. Запрос исполняется в срок, не превышающий 30 суток со дня его поступления. Однако в тексте Соглашения перед установлением срока исполнения запроса стоит формулировка «как правило», что подразумевает возможность отклонения от общего срока. Об ответственности за это в Соглашении ничего не говорится.
Запрашиваемый центральный компетентный орган может разрешить представителям запрашивающего центрального компетентного органа присутствовать при исполнении запроса на территории своего государства, если это не противоречит законодательству запрашиваемой страны.
Отдельное место в Соглашении занимает вопрос о неисполнении запроса. Данный вопрос увязывается в Соглашении с тремя аспектами:
1) если объективно невозможно исполнить запрос или отдельные его части то, запрашиваемый центральный компетентный орган обязан незамедлительно уведомить об этом в письменной форме запрашивающий центральный компетентный орган и сообщить о причинах, препятствующих исполнению запроса;
2) если его исполнение может нанести ущерб суверенитету, безопасности или другим существенным интересам его государства, либо противоречит законодательству государства, в исполнении запроса может быть отказано полностью или частично;
3) если запрашиваемый центральный компетентный орган полагает, что немедленное исполнение запроса может помешать уголовному преследованию или иному производству, осуществляемому на территории его государства, он может отложить исполнение запроса или связать его исполнение с соблюдением условий, определенных в качестве необходимых после консультаций с запрашивающим центральным компетентным органом.
Указанные оговорки делают данное положение Соглашения уязвимым. С одной стороны объективно необходимо учитывать положения национального законодательства и проявлять уважение к интересам безопасности каждого государства, а с другой ■— достигать целей Соглашения, то есть эффективно взаимодействовать в вопросах борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Данные нормы закладывают в механизм исполнения запросов элементы необязательности, которая необоснованно может быть скрыта за ширмой интересов безопасности и суверенитета.
Помимо этого Соглашением предусматриваются и иные формы взаимодействия правоохранительных органов государств-членов ШОС в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Среди них — взаимодействие при проведении оперативных и следственных мероприятий, направленных на противодействие незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров, в том числе при проведении контролируемых поставок; обмен опытом работы в рамках совещаний, конференций и семинаров; обмен законодательными и иными нормативными правовыми актами, материалами о практике их исполнения, статистическими данными и методическими рекомендациями по вопросам противодействия незаконному обороту наркотиков; подготовка и повышение квалификации соответствующих кадров; оказание материально-технической и консультативной помощи, а также содействие в проведении экспертиз; проведение совместных научных исследований по проблемам борьбы с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров; обмен, в случае необходимости, образцами и результатами исследований наркотиков и их прекурсо-
ров, изъятых из незаконного оборота; привлечение неправительственных организаций и граждан к борьбе с распространением наркомании и развитию сети учреждений медико-социальной реабилитации больных наркоманией и другие формы.
Особое место в числе указанных выше форм сотрудничества занимает подготовка и повышение квалификации соответствующих кадров. Данные мероприятия жизненно необходимы для эффективного противодействия незаконному обороту наркотиков, поскольку помогают существенно повысить уровень подготовки сотрудников компетентных органов различных стран, оперативно и одновременно знакомить их с передовыми научно-техническими, правовыми организационными достижениями, необходимыми для борьбы с незаконным оборотом наркотиков. За год существования Соглашения в этом направлении были сделаны существенные шаги. В частности, в рамках совещания глав уполномоченных ведомств государств-участников Шанхайской организации сотрудничества в октябре 2004 г. было принято решение о развертывании на базе Комитета Российской Федерации по контролю за незаконным оборотом наркотиков учебного центра по повышению квалификации сотрудников правоохранительных органов стран-участниц, задействованных в профильной деятельности [2, с. 23-25]. В соглашении нашли отражение вопросы финансирования учебной деятельности (она осуществляется за счет стороны, направляющей сотрудников); тематики и направлений повышения квалификации (освоение новейших технических средств, овладение методами оперативнорозыскной, следственной деятельности по расследованию и раскрытию преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков) и другие вопросы. Учебный центр начал функционировать в июле 2005 г., и первый набор слушателей из различных стран будет осваивать программу в течение 6 месяцев. Впрочем, сроки обучения в Центре по времени строго не регламентированы. Они зависят от содержания конкретного учебного курса.
Практическая деятельность в рамках Шанхайской организации сотрудничества по противодействию незаконному обороту наркотиков и психотропных веществ в настоящее время развивается в основном в направлении информационного обмена и исполнения запросов одной стороны правоохранительными органами другой. Проведение совместных операций и иных транснациональных мероприятий пока не так развито. Например, за 6 месяцев 2005 г. по информационным каналам, организованным в соответствии с Соглашением 2004 г., было передано 156 информационных сообщений. Помимо этого, за указанный период правоохранительные органы госу-дарств-членов Шанхайской организации сотрудничества осуществляли оперативнорозыскные мероприятия по 36 запросам иностранных государств [6, с. 12-13]. Все это говорит о жизнеспособности созданного в рамках ШОС международно-правового механизма противодействия незаконному обороту наркотиков и психотропных веществ.
В заключение следует отметить, что в настоящее время дальнейшее развитие сотрудничества в рамках ШОС направлено на создание полноценной правовой базы для проведения совместных операций по пресечению контрабанды наркотиков, их производства и переработки. Поскольку регламентация таких операций, в соответствии с Соглашением 2004 г., осуществляется на основе принимаемых дополнительно международных договоров, то именно их принятие стоит в настоящее время на повестке дня. Логическим итогом разработки и принятия таких двусторонних актов должны стать совместные операции компетентных служб государств-участников Шанхайской организации сотрудничества. Их эффективность покажет ближайшее время.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гасанов Э. Наркобизнес — национальная опасность для генофонда народов // Прокурорская и следственная практика. — М., 1999. — №2.
2. Горемыкин П.С. Сотрудничество по подготовке профессионалов // Официальный журнал Государственного комитета по контролю за оборотом наркотиков «Наркомат». — 2005. — № 3.
3. Доклад Генерального секретаря ООН «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех» // Док. ООН. А/59/2005, 21 марта 2005 г.
4. Доклад Группы Высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность» // Док. ООН. А/59/565, 2 декабря 2004 г.
5. Документы Шанхайской организации сотрудничества. Сборник документов / Под ред. А.М. Братеева. — СПб., 2002.
6. Информационный бюллетень Государственного комитета по контролю за оборотом наркотиков. Обзор деятельности за 1-е полугодие 2005 г. — М., 2005.
7. Московский журнал международного права. — 2003. — №3.
8. Московский журнал международного права. — 2005. — №6.
9. Московский журнал международного права. — 2005. — №7.
10. Московский юридический форум «Глобализация, государство, право, XXI век»: По материалам выступлений. — М., 2004.
11. Наркотики и терроризм: материалы научно-практической конференции. — Саратов, 2002.
12. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. И Российская газета. 2005. 14 апреля.
13. Противодействие незаконному наркообороту. Сборник международноправовых актов / Сост. Т.Н. Москалькова, И.Л. Димитров, Н.Б. Слюсарь. — М., 1999.
14. Соглашение о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств о борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров от 30 мая 2000 г. // Международно-правовые акты Содружества Независимых Государств. Сборник документов. — М., 2000.
15. Customs and Drugs 2000. World Customs Organization Annual Report. — Brussels, 2000.
16. www.kremlin.ru
INTERNATIONAL LEGAL REGULATION OF THE STRUGGLE WITH ILLEGAL TRAFFIC OF DRUGS AND PSYCHOTROPIC SUBSTANCES IN THE FRAMEWORK OF THE SHANGHAI COOPERATION ORGANIZATION
A.A. Danielyan
The Department of International Law Russian Peoples’ Friendship University Miklukho-Maklaya St., 6, 117198 Moscow, Russia
The article analyzes the work on creation of effective regional international legal mechanisms of counteraction against illegal turnover of drugs, among which the cooperation of states in the framework of the Shanghai cooperation organization occupies a special place. The author pays basic attention to the analysis of the Agreement of cooperation in the struggle with illegal transactions of narcotic drugs, psychotropic substances and precursors thereof, signed in the framework of SCO in 2004.
