CC BY
179
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
JUS GENTIUM
doi: 10.17803/1729-5920.2021.181.12.084-095
Н. А. Соколова*
Международная защита окружающей среды в период вооруженных конфликтов: традиции правового регулирования и новеллы толкования
Аннотация. Статья посвящена международно-правовой защите окружающей среды в период вооруженных конфликтов. Автор подчеркивает, что вооруженные конфликты, международные и немеждународного характера, по-прежнему остаются одной из наиболее серьезных угроз благоприятному состоянию окружающей среды. Вооруженный конфликт, происходящий в окружающей среде, неизменно создает угрозу экосистемам.
Автор резюмирует, что в международном праве существуют специальные нормы по защите природной среды в период вооруженных конфликтов. Вместе с тем повышение уровня защиты требует более четкого определения сферы применения норм обычного права и дальнейшего развития договорных норм. Хотя цели защиты природной среды связаны с интересами выживания и защиты гражданского населения, важной тенденцией является признание защиты окружающей среды в период вооруженных конфликтов как таковой. Международное право призывает государства заключать между собой соглашения, предусматривающие дополнительную защиту природной среды в период вооруженных конфликтов. Понятие «защита природной среды» в международном гуманитарном праве относится к широкому кругу обязательств, которые могут помочь защитить природную среду или ее части от ущерба. Высокий порог возможного ущерба по-прежнему создает риск того, что на практике такая защита оказывается совершенно неприменимой. Очевидна тенденция использования потенциала принципов международного права окружающей среды при применении норм международного гуманитарного права. Так, даже в тех случаях, когда оценка новых средств и методов ведения войны не обеспечивает научной определенности в отношении их воздействия на природную среду, это не освобождает стороны конфликта от принятия соответствующих мер предосторожности. Недостаточно того, что существуют важные нормы международного гуманитарного права, защищающие природную среду во время вооруженного конфликта; необходимо лучше их распространять, осуществлять и обеспечивать их соблюдение, а также подтверждать и разъяснять.
Ключевые слова: вооруженные конфликты; гуманитарное право; международно-правовая защита; международное право; Международный Суд ООН; национальное право; окружающая среда; права человека; экологическое право.
Для цитирования: Соколова Н. А. Международная защита окружающей среды в период вооруженных конфликтов: традиции правового регулирования и новеллы толкования // Lex russica. — 2021. — Т. 74. — № 12. — С. 84-95. — DOI: 10.17803/1729-5920.2021.181.12.084-095.
© Соколова Н. А., 2021
* Соколова Наталья Александровна, доктор юридических наук, заведующий кафедрой международного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) Садовая-Кудринская ул., д. 9, г. Москва, Россия, 125993 [email protected]
International Environmental Protection in Armed Conflicts: Traditional Legal Regulation and Interpretation Novelties
Natalia A. Sokolova, Dr. Sci. (Law), Head of the Department of International Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9, Moscow, Russia, 125993 [email protected]
Abstract. The paper is devoted to international legal protection of the environment during armed conflicts. The author emphasizes that armed conflicts, both international and non-international, continue to be one of the most serious threats to a healthy environment. An armed conflict taking place in the environment invariably poses a threat to ecosystems.
The author summarizes that in international law there are special norms for the protection of natural environment during armed conflicts. At the same time, increasing the level of protection requires a clearer definition of the scope of application of customary law and the further development of treaty rules. While the objectives of protecting the natural environment are linked to the survival and protection of civilians, recognition of environmental protection during armed conflict as such constitutes an important trend. International law calls on States to enter into agreements that provide for additional protection of the natural environment during armed conflicts. The concept of "protecting the natural environment" in international humanitarian law refers to a wide range of obligations that can help protect the natural environment or its parts from damage. A high threshold for potential harm continues to pose the risk that such protection is not fully applicable in practice. There is an obvious tendency to use the potential of the principles of international environmental law when applying the norms of international humanitarian law. Thus, even in cases where the assessment of new means and methods of warfare does not provide scientific certainty with regard to their impact on the natural environment, this does not absolve the parties to the conflict from taking appropriate precautions. It is not enough that there are important rules of international humanitarian law protecting the natural environment during armed conflict; they need to be better disseminated, implemented and enforced, as well as validated and clarified. Keywords: armed conflicts; humanitarian law; international legal protection; international law; International Court of Justice; national law; environment; human rights; environmental law.
Cite as: Sokolova NA. Mezhdunarodnaya zashchita okruzhayushchey sredy v period vooruzhennykh konfliktov: traditsii pravovogo regulirovaniya i novelly tolkovaniya [International Environmental Protection in Armed Conflicts: Traditional Legal Regulation and Interpretation Novelties]. Lex russica. 2021;74(12):84-95. DOI: 10.17803/17295920.2021.181.12.084-095 (In Russ., abstract in Eng.).
Вооруженные конфликты, международные и немеждународного характера, по-прежнему остаются одной из наиболее серьезных угроз благоприятному состоянию окружающей среды. Вооруженный конфликт, происходящий в окружающей среде, неизменно создает угрозу экосистемам. Вместе с тем ситуации чрезмерного воздействия на окружающую среду не должны допускаться даже в период вооруженных конфликтов. Применение определенных методов и средств ведения войны в ходе вооруженных конфликтов может иметь серьезные, а иногда и катастрофические последствия для окружающей среды. В исследовании Международного комитета Красного Креста (МККК) «Обычное международное гуманитарное право»1 приведена норма о том, что «никакая часть окружаю-
щей среды не может стать объектом нападения, за исключением случаев, когда она является военным объектом» (обычная норма 43).
Негативное воздействие на окружающую природную среду во время вооруженного конфликта осложняет защиту гражданского населения и нарушает важные права человека, уважения которых требуют в том числе обычные нормы международного права. Враждебное воздействие на окружающую среду в ходе вооруженного конфликта способно стать причиной излишних страданий, не оправданных военной необходимостью. Важным аспектом защиты природной среды во время вооруженных конфликтов является признание особой опасности тех действий, которые причиняют серьезный ущерб природной среде. Серьезный
1 Всего в исследовании сформулировано три нормы (43, 44, 45), которые исходят из применения общих принципов ведения военных действий к окружающей среде (см.: Хенкертс Ж.-М., Досвальд-Бек Л. Обычное международное гуманитарное право. МККК, 2006. Т. 1 : Нормы. С. 183-203).
международное право
jus gentium
вред, нанесенный природе в ходе ряда вооруженных конфликтов, только усиливает незащищенность лиц, пострадавших в результате боевых действий. Иными словами, гуманное обращение с жертвами вооруженных конфликтов, их уважение и защита требуют осторожного отношения к природной среде.
Еще во Всемирной хартии природы 1982 г. указывалось, что сохранить природу и природные ресурсы невозможно, пока человечество не научится жить в мире и не откажется от войны и производства оружия. Соответственно, природу необходимо защищать от разграбления в результате войны или иных враждебных действий (п. 5). Более того, вообще следует воздерживаться от военных действий, наносящих ущерб природе (п. 20).
Разрушение окружающей среды, не оправданное военной необходимостью и осуществляемое произвольно,явно противоречит международному праву. Генеральная Ассамблея ООН призывает государства предпринять шаги по включению положений международного права, применимых к охране окружающей среды, в свои военные уставы2 и по обеспечению их эффективного распространения (резолюция 47/37 (1992) «Охрана окружающей среды в периоды вооруженных конфликтов»). Она также неоднократно подчеркивала, что ущерб, причиненный окружающей среде в период вооруженных конфликтов, способен приводить к длительному ухудшению ее состояния, затрагивать не только одно государство и не только нынешнее поколение людей.
Силам ООН запрещается применять методы ведения войны, которые могут нанести чрезмерные повреждения или принести излишние страдания либо которые имеют своей целью причинение или, как можно ожидать, причинят обширный, долговременный и серьезный ущерб природной среде. Заключительное заявление международной конференции по защите жертв войны 1993 г.3 подтвердило необходимость предпринимать усилия против нападе-
ния на окружающую среду и против ее произвольного разрушения.
Наряду с рекомендательными нормами продолжалось укрепление международно-правовой базы, защищающей природную среду в ситуациях вооруженного конфликта. В Консультативном заключении 1996 г. о законности угрозы ядерным оружием или его применения Международный Суд ООН отметил, что «хотя существующее международное право, касающееся защиты и охраны окружающей среды, конкретно не запрещает применение ядерного оружия, оно указывает на важные экологические факторы, которые должным образом следует учитывать в контексте осуществления принципов и норм права, применимых в вооруженных конфликтах»4. В частности, Международный Суд подтвердил применимость принципа пропорциональности, отметив, что уважение к окружающей среде является одним из элементов при оценке того, находятся ли действия сторон в соответствии с данным принципом. Суд исходил из того, что окружающая среда не является чем-то абстрактным, а служит средой обитания, определяет качество жизни и само здоровье людей, в том числе будущих поколений. Государства должны принимать во внимание экологические соображения при оценке того, что является необходимым и соразмерным в ходе достижения законных военных целей. Следовательно, защита окружающей среды — один из элементов, учитываемых при оценке того, соответствует ли какое-либо действие принципам необходимости и соразмерности.
Международная группа экспертов по правам человека и охране окружающей среды в представительстве ООН в Женеве в 1994 г. впервые выработала проект декларации принципов по правам человека и окружающей среде. Один из пунктов этой декларации указывал на то, что государства и все другие стороны должны избегать использования окружающей среды в качестве средства ведения войны или причинения значительного, долгосрочного или широкомас-
Согласно пункту 6 Наставления по международному гуманитарному праву для Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Министром обороны РФ 08.08.2001, «[в] целях избежания излишних страданий и неоправданных жертв среди гражданского населения и причинения обширного, долговременного и серьезного ущерба природной среде, сопряженного с боевыми действиями, устанавливаются запреты и ограничения воюющим сторонам в выборе способов (методов) и средств ведения боевых действий».
Международная конференция по защите жертв войны. Женева, 30 августа — 1 сентября 1993 г. Заключительное заявление. А/48/742, 8 декабря 1993 г.
ICJ, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion, 8 July 1996, ICJ Reports 1996, para. 33.
2
3
4
штабного ущерба окружающей среде и должны уважать международное право, обеспечивающее защиту окружающей среды в период вооруженных конфликтов, и сотрудничать в его дальнейшем развитии.
Руководство Сан-Ремо по международному праву, применимому к вооруженным конфликтам на море, подготовленное в 1994 г., указывает на то, что при выборе методов и средств ведения военных действий необходимо принимать во внимание охрану природной среды, следуя соответствующим нормам международного права. Нанесение ущерба окружающей среде или ее уничтожение, не оправданное военной необходимостью и производимое бессмысленно, запрещается (п. 44). Руководство по международному праву, применимому к воздушной и ракетной войне (2009), запрещает умышленное разрушение окружающей среды (правило 88).
ООН приняла множество резолюций, касающихся защиты окружающей среды во время вооруженных конфликтов. К примеру, резолюция 2/15 «Защита окружающей среды в районах, затронутых вооруженными конфликтами», была принята консенсусом на Ассамблее ООН по окружающей среде в Найроби в мае 2016 г.5
Усилия по укреплению международно-правовой базы, на основе которой обеспечивается защита природной среды в ситуациях вооруженного конфликта, продолжают нарастать. На шестьдесят пятой сессии в 2013 г. Комиссия международного права ООН (далее также —
КМП) рассмотрела вопрос «Защита окружающей среды в связи с вооруженными конфликтами» и назначила первого специального докладчика по этой теме. В ходе выполнения своего мандата специальный докладчик подготовила три доклада, каждый из которых посвящен конкретному этапу: до возможного вооруженного конфликта, во время вооруженного конфликта и после вооруженного конфликта соответственно6.
Основываясь на этих отчетах, в 2016 г. Редакционный комитет КМП в предварительном порядке принял ряд проектов Принципов защиты окружающей среды в связи с вооруженными конфликтами7. В 2017 г. КМП назначила нового специального докладчика для работы над этой темой. В докладе второго специального докладчика основное внимание уделялось защите окружающей среды во время оккупации8. Основываясь на этом отчете, в 2018 г. Редакционный комитет КМП в предварительном порядке принял три новых проекта Принципов9. Также в 2018 г. Комиссия международного права в предварительном порядке приняла проекты Принципов, которые были приняты к сведению в 2016 г., и проекты Комментариев, подготовленные в 2017 г.10 В 2019 г. Комиссия международного права объявила о своем намерении работать над тремя новыми проектами Принципов, предварительно принятыми Редакционным комитетом в 2018 г. на его семьдесят первой сессии.
Защита окружающей среды в период вооруженных конфликтов неизменно относится
5 UN Environment Assembly, Res. UNEP/EA.2/15, Protection of the Environment in Areas Affected by Armed Conflict, 27 May 2016. См. также, например: UN General Assembly, Res. A/RES/64/195, Oil Slick on Lebanese Shores, 12 February 2010 ; United Nations Environment Assembly, Res. UNEP/EA.3/Res.1, Pollution mitigation and control in areas affected by armed conflict or terrorism, 30 January 2018.
6 См.: International Law Commission, UN Doc. A/CN.4/674, Preliminary report on the protection of the environment in relation to armed conflicts, 30 May 2014 ; International Law Commission, UN Doc. A/CN.4/685, Second report on the protection of the environment in relation to armed conflicts, 28 May 2015 ; International Law Commission, UN Doc. A/CN.4/700, Third report on the protection of the environment in relation to armed conflicts, 3 June 2016.
7 Draft Principles on the Protection of the Environment in Relation to Armed Conflicts, provisionally adopted by the ILC Drafting Committee // Report of the International Law Commission on the work of its sixty-third session, 2 May — 10 June and 4 July — 12 August 2016, UN Doc. A/71/10, 2016, para. 146.
8 International Law Commission, UN Doc. A/CN.4/720, First report on protection of the environment in relation to armed conflicts, 30 April 2018.
9 Draft Principles on the Protection of the Environment in Relation to Armed Conflicts, provisionally adopted by the ILC Drafting Committee // Report of the International Law Commission, Seventieth Session, 30 April — 1 June and 2 July — 10 August 2018, UN Doc. A/73/10, 2018, para. 172, footnote 1086 of the report.
10 Draft Principles on the Protection of the Environment in Relation to Armed Conflicts, provisionally adopted by the International Law Commission // Report of the International Law Commission, Seventieth Session, 30 April — 1 June and 2 July — 10 August 2018, UN Doc. A/73/10, 2018, para. 217-218.
LEX IPS»
к числу проблем, решение которой сохраняет глобальное значение для международного сообщества. В июне 2017 г. был предложен проект Глобального пакта об окружающей среде11, который стал предметом серьезного, подчас весьма критического обсуждения как на уровне государств12, так и в рамках ООН. Согласно ст. 19 «Вооруженные конфликты» проекта Глобального пакта «государства должны принимать, в соответствии со своими обязательствами по международному праву, все возможные меры по защите окружающей среды в связи с вооруженными конфликтами». Это довольно общее и не очень определенное обязательство, которое вместе с тем всё же отражает внимание международного сообщества к необходимости защиты окружающей среды в период вооруженных конфликтов.
Помимо государств и международных межправительственных организаций, специальное внимание проблемам защиты природной среды во время вооруженных конфликтов последовательно уделяет МККК.
В 1994 г. МККК подготовил новую редакцию Руководящих принципов для военных уставов и инструкций по охране окружающей среды в периоды вооруженных конфликтов. Руководящие принципы 1994 г. были призваны способствовать включению соответствующих норм международного гуманитарного права (далее также — МГП) по защите природной среды в военные руководства и инструкции. Фактически их конечная цель состояла в том, чтобы улучшить подготовку вооруженных сил по вопросам защиты природной среды и тем самым повысить уважение к нормам МГП, защищающим природную среду. Произошедшие далее события, такие как загрязнение реки Дунай после бомбардировок промышленных объектов во время конфликта в Косово, загрязнение подземных вод в секторе Газа в результате военных операций в 2008 г. и вырубка лесов, усугубленная годами затяжного конфликта в Демократической Республике Конго, подтвердили непреходящую необходимость поощре-
ния и обеспечения большего уважения к нормам МГП, защищающим природную среду.
В докладе МККК 2019 г. о международном гуманитарном праве и проблемах современных вооруженных конфликтов «Обязательство защищать в вооруженном конфликте в связи с 70-летием Женевских конвенций»13 среди проблем, которые создаются современными вооруженными конфликтами для МГП, нуждаются в более широком представлении о них и возможностях реагирования, названа проблема климата, вооруженных конфликтов и природной среды (гл. 6). В государствах, которые затронуты вооруженными конфликтами, как правило, люди более уязвимы к последствиям изменения климата. Это связано с тем, что вооруженные конфликты, особенно затяжные, ограничивают их способность адаптироваться и защищать себя из-за того, что наносится ущерб той структуре и средствам, которые могли бы быть использованы для облегчения адаптации к изменению климата. Понимание, как и какие нормы МГП должны применяться, зависит от учета всего спектра причин, оказывающих воздействие на окружающую среду во время вооруженного конфликта. Окружающая среда подвергается риску в результате прямых нападений или применения определенных средств или методов ведения войны. Она также подвержена риску от повреждений и разрушений так называемой искусственной окружающей среды, например в результате разрушения зданий и сооружений. Непосредственный вред окружающей среде дополняется косвенными последствиями, связанными с ухудшением институциональной системы управления в сфере охраны окружающей среды, которое может продолжаться довольно длительное время.
Для обеспечения защиты важное значение имеет согласованный подход к понятию «природная среда». В соответствии с Комментарием 1987 г. к ст. 55 Дополнительного протокола I термин «природная среда» следует понимать в самом широком смысле, чтобы охватить биологическую среду, в которой живет население. Это не только объекты, необходимые для вы-
11 URL: https://globalpactenvironment.org/uploads/RU.pdf (дата обращения: 04.12.2021).
12 В МИД России заявили, что глобальный пакт по окружающей среде вызывает вопросы // URL: https:// tass.ru/obschestvo/5194005 (дата обращения: 05.12.2021).
13 ICRC. International Humanitarian Law and the Challenges of Contemporary Armed Conflicts — Recommitting to Protection in Armed Conflict on the 70th Anniversary of the Geneva Conventions // URL: https://www.icrc. org/sites/default/files/document/file_list/challenges-report_climate-conflict-and-the-natural-environment. pdf (дата обращения: 05.12.2021).
живания населения, которым обеспечена специальная защита МГП, но также леса и другая растительность, упомянутая в Конвенции от 10.10.1980 о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия14, а также фауна, флора и другие биологические или климатические элементы15. Предложенный в Комментарии подход, в соответствии со значением, которое государства придали термину «природная среда» в контексте МГП, учитывает возможность его развития с течением времени как в результате расширения знаний, так и потому, что сама окружающая среда подвержена постоянным изменениям. Последующие комментарии, связанные с защитой окружающей среды в период вооруженных конфликтов, исходили из максимально широкой интерпретации понятия «окружающая среда», что позволяло использовать максимально потенциал норм не только МГП, но и иных отраслей международного права.
Действительно, в современном международном праве прямая и косвенная защита природной среды и индивида в связи с вооруженными конфликтами обеспечивается нормами различных его отраслей, таких как международное гуманитарне право, между-народноое право окружающей среды, международное морское право, право международной безопасности, международное право прав человека, международное уголовное право.
Хотя, как отмечает У. Ю. Маммадов, «...приходится признать, что содержащуюся в нормах современного международного права прямую и косвенную защиту природной среды в связи с вооруженными конфликтами сложно характеризовать как удовлетворительную»16. По сути, окружающая среда часто является жертвой войны, ущерб ей не сразу можно оценить адекватно. Меры по защите окружающей среды, как правило, не являются приоритетными для воюющих сторон.
Один из основных постулатов применения международных договоров и обычаев в период вооруженных конфликтов сводится к тому, что нормы мирного времени продолжают действовать. Международные соглашения по охране окружающей среды и соответствующие нормы обычного права могут оставаться применимыми во время вооруженного конфликта в той мере, в какой они не противоречат нормам МГП, являющимися lex specialis. Кроме того, отдельные многосторонние природоохранные договоры содержат прямое указание на необходимость защиты элементов природной среды во время вооруженных конфликтов17. В ряде международных договоров закреплена возможность приостановления или прекращения договора или его части в связи с вооруженным конфликтом18. В некоторых международных договорах отсутствуют положения об их действии во время вооруженных конфликтов.
14 Протокол о запрещении или ограничении применения зажигательного оружия (Протокол III) от 10.10.1980 к Конвенции 1980 г. (п. 4 ст. 2) также содержит положение, направленное на защиту природной среды: «...леса или другие виды растительного покрова» не должны превращаться в «объект нападения с применением зажигательного оружия, за исключением случаев, когда такие природные элементы используются для того, чтобы укрыть, скрыть или замаскировать комбатантов или другие военные объекты, или когда они сами являются военными объектами».
15 Commentary on the Additional Protocols of 8 June 1977 to the Geneva Conventions of 12 August 1949 / Ed.: Y. Sandoz, Ch. Swinarski, B. Zimmermann ; International Committee of the Red Cross. Geneva : Martinus Nijhoff Publishers, 1987.
16 Маммадов У. Ю. Правовые основы и практика защиты касающихся окружающей среды прав человека в связи с вооруженными конфликтами // Lex russica. 2018. № 2. С. 120. См. также: Он же. Тенденция к усилению защиты природной среды в связи вооруженными конфликтами // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 16. Т. 2. М. : Юрист, 2016. С. 364-369 ; Он же. Защита природной среды во время вооруженных конфликтов в контексте международного права окружающей среды // Российский юридический журнал. 2015. № 6 (105). С. 54-67 ; Он же. Защита природной среды во время вооруженных конфликтов в контексте международного гуманитарного права // Там же. № 3 (102). С. 117-129.
17 Например: Конвенция о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г. // URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/watercrs.shtml (дата обращения: 10.04.2020).
18 Например: Международная конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью 1954 г. // URL: https://docs.cntd.ru/document/901884234 (дата обращения: 12.04.2020).
В настоящее время международно-правовое регулирование защиты окружающей среды во время вооруженных конфликтов осуществляется различными международными договорами, имеющими преимущественно универсальный характер. Международные договоры, прежде всего по МГП, содержат нормы, которые направлены на защиту природной среды как прямо, так и косвенно.
Первый тип защиты обеспечивается на основе норм, главной целью которых является собственно защита окружающей среды. Второй тип защиты обеспечивается общими нормами МГП, которые защищают природную среду, хотя это и не является их основной целью.
Специальных положений по защите природной среды в период вооруженных конфликтов в международном праве не так много. Международными договорами, которые имеют глобальную сферу действия, являются Дополнительный протокол I к Женевским конвенциям от 12.08.1949, касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов, 1977 г. и Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1976 г. (далее — Конвенция ЭНМОД, от англ. Environmental Modification Convention, ENMOD).
При определении уровня запрещенного ущерба Дополнительный протокол I характеризует его как «серьезный», «обширный», «долговременный», а Конвенция ЭНМОД запрещает использование средств воздействия на природную среду, которые имеют широкие, долгосрочные или серьезные последствия. Данные понятия не раскрываются в указанных документах. Если в соответствии с Дополнительным протоколом I при оценке причиненного ущерба все три характеристики должны наличествовать одновременно, то по Конвенции ЭНМОД достаточно одного из названных условий. Иными словами, формула, используемая в Конвенции ЭНМОД, подразумевает, что достаточно выполнения одного условия, чтобы действие было квалифицировано как запрещенное международным правом. Однако методы и средства ведения войны не становятся незаконными по ст. 35 Дополнительного протокола I, если эти условия не выполняются кумулятивно.
В настоящее время вопрос об оценке рассматриваемых характеристик ущерба, причиняемого природной среде в ситуации вооруженного конфликта, продолжает вызывать дискуссии. По-видимому, узкое толкование ст. 35 (ч. 3) и ст. 55, которое преобладало в 1977 г., следовало бы рассматривать как устаревшее, особенно учитывая тот факт, что понятие обширного, долговременного и серьезного ущерба в том виде, в каком оно толковалось во время подготовительных работ, юридически в самом Протоколе не определено, в результате чего характер последнего остается относительным, подверженным изменениям и эволюции в зависимости от оценки квалифицирующим органом19.
Вооруженный конфликт наносит определенный ущерб окружающей среде, но он не может быть неограниченным. МГП не затрагивает всех экологических последствий вооруженного конфликта, но содержит нормы, обеспечивающие защиту природной среды и направленные на ограничение причиняемого ей ущерба.
Все части или элементы природной среды являются гражданскими объектами, если только ее части не становятся военными объектами. Поэтому принципы МГП, такие как принципы различия, соразмерности и предосторожности, должны быть применимы и в отношении окружающей среды, хотя на практике с таким применением именно в отношении окружающей среды могут возникнуть проблемы.
Нападение не может быть направлено против частей природной среды, если оно не направлено против конкретного элемента природной среды, который стал военным объектом. Это может иметь место в том случае, если в силу своего характера, местоположения, назначения или использования определенная часть природной среды вносит эффективный вклад в военные действия и если ее полное или частичное уничтожение, захват или нейтрализация в сложившихся в то время обстоятельствах дает военное преимущество. Поскольку неотъемлемый характер природной среды является гражданским, она никогда не сможет по своей «природе» внести эффективный вклад в военные действия, однако она способна внести эффективный вклад в военные действия в соответствии с местоположением, назначением или
19 Давид Э. Принципы права вооруженных конфликтов : пер. с фр. М., 2011. С. 339-341.
См. также: Hulme K. Taking care to protect the environment against damage: a meaningless obligation? // Int. Review of the Red Cross. 2010. Vol. 92. Number 879. Sept. P. 675-691.
использованием соответствующего природного объекта20.
Являясь гражданским объектом, природная среда также защищена от «случайного ущерба»: запрещается совершать нападение на военный объект, которое, как можно ожидать, нанесет ущерб частям природной среды, составляющим гражданские объекты, что было бы чрезмерным по отношению к ожидаемому военному преимуществу. Оценка того, будет ли ущерб «чрезмерным», должна проводиться в каждом отдельном случае с учетом существующих обстоятельств.
Позиция МККК заключается в том, что при оценке соразмерности необходимо также учитывать предсказуемые косвенные или побочные последствия нападения. Это имеет особое значение для защиты природной среды, поскольку военные действия зачастую оказывают на природную среду скорее косвенное, чем прямое воздействие. Является ли такой косвенный или побочный эффект разумно предсказуемым, будет зависеть от обстоятельств в каждом конкретном случае. При этом оценка должна основываться на существующей практике и эмпирических данных. Наконец, в ходе самих военных операций необходимо постоянно заботиться о том, чтобы щадить гражданские объекты, в том числе природную среду. Отсутствие научной определенности в отношении воздействия тех или иных военных операций на природную среду не освобождает сторону в конфликте от принятия мер предосторожности.
Одним из значительных обстоятельств, влияющих на установление круга обязательств по защите природной среды, является квалификация вооруженных конфликтов в качестве международных или немеждународного характера. Такая квалификация определяет перечень не только обязательств по защите окружающей среды, но и акторов, которые должны выполнять данные обязательства по международному гуманитарному праву.
Договорные нормы МГП, применимые к немеждународным вооруженным конфликтам, менее очевидны для защиты окружающей среды. В отличие от Дополнительного протокола I, Дополнительный протокол II,
касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера, 1977 г., включая нормы по защите гражданского населения, прямо не предусматривает положений о защите природной среды. Тем не менее в Протоколе II содержатся нормы, выполнение которых косвенно обеспечивает такую защиту (ст. 14-16). К ним относятся нормы, например, о защите объектов, необходимых для выживания гражданского населения, а также защите установок и сооружений, содержащих опасные силы. Руководящие принципы для военных уставов и инструкций 1994 г. призывают стороны — участников вооруженного конфликта немеждународного характера применять те же нормы, обеспечивающие защиту окружающей среды, которые применяются в международном вооруженном конфликте. В ситуации немеждународного вооруженного конфликта вопрос о применении норм, касающихся защиты природной среды, связан с распространением на организованные вооруженные группы, противостоящие правительству или друг другу, обязательств по международному гуманитарному праву.
Пробелы договорного права по защите природной среды, особенно в отношении вооруженных конфликтов немеждународного характера, возможно устранить в результате развития обычного международного права. У норм обычного права есть то преимущество, что они применимы ко всем сторонам в вооруженном конфликте (будь то государства или негосударственные образования)21 и к тем государствам, которые не являются сторонами договоров, содержащих положения о защите природной среды.
Природная среда также защищена другими нормами МГП, которые направлены на предотвращение или ограничение ущерба, но не имеющими своей целью такую защиту. К ним относятся правила, касающиеся особо охраняемых объектов, таких как работы и сооружения, содержащие опасные силы, и объекты, необходимые для выживания гражданского населения, а также правила, касающиеся имущества противника и грабежа. Кроме того, защита природной среды обеспечивается правилами при-
20 Gisel L. The relevance of revenue-generating objects in relation to the notion of military objective // Proceedings of the Bruges Colloquium: The Additional Protocols at 40: Achievements and Challenges, 2017. P. 139-151.
21 Международное гуманитарное право и вызовы современных вооруженных конфликтов // Международный журнал Красного Креста. 2007. Т. 89. № 867. Сентябрь. С. 32.
LEX RUSSICA
менения определенных видов оружия, включая запрет на использование гербицидов в качестве метода ведения войны; правилами применения зажигательного оружия; запретами на применение отравляющего или отравленного оружия, биологического оружия и химического оружия; правилами, касающимися наземных мин, и правилами, направленными на минимизацию воздействия взрывоопасных пережитков войны.
Исследование, посвященное обычным нормам международного гуманитарного права, выявило ряд норм, касающихся защиты природной среды в ситуации вооруженного конфликта22. Нормы 43 и 45 подтверждают и конкретизируют принципы и положения международного гуманитарного права, запрещающие нападения на природную среду и ее объекты, не продиктованные настоятельной военной необходимостью или повлекшие чрезмерный по отношению к ожидаемым военным преимуществам ущерб, а также воспроизводят положения п. 3 ст. 35 Дополнительного протокола I и Конвенции ЭНМОД. При этом норма 44 предусматривает, помимо прочего, обязательство сторон вооруженного конфликта использовать средства и методы ведения войны «с должным учетом защиты и сохранения природной среды» и принимать «все возможные меры предосторожности», чтобы избежать причинения ущерба окружающей среде или свести его к минимуму.
Эксперты МККК обращают внимание на то, что практика государств устанавливает соответствующие нормы по защите природной среды в качестве норм обычного международного права, которые применимы во время как международных, так и немеждународных вооруженных конфликтов. К ним относятся следующие нормы.
1. Общие принципы ведения военных действий применяются и к окружающей среде. Никакая часть окружающей среды не может стать объектом нападения, за исключением случаев, когда она является военным объектом. Запрещено уничтожение любой части окружающей среды, если этого не требует настоятельная во-
енная необходимость. Запрещены нападения на военный объект, которые, как можно ожидать, попутно повлекут за собой такой ущерб окружающей среде, который был бы чрезмерным по отношению к ожидаемому конкретному и непосредственному военному преимуществу.
2. При использовании методов и средств ведения войны должны надлежащим образом приниматься во внимание защита и сохранение окружающей среды. При проведении военных операций должны быть приняты все возможные меры предосторожности, чтобы избежать случайного ущерба окружающей среде или, во всяком случае, свести его минимуму. Отсутствие точных научных знаний о последствиях определенных военных операций для окружающей среды не освобождает сторону в конфликте от принятия таких мер предосторожности.
3. Запрещается использовать методы и средства ведения войны, которые имеют своей целью причинить или, как можно ожидать, причинят обширный, долговременный и серьезный ущерб окружающей среде. Запрещается использовать уничтожение окружающей среды в качестве оружия.
В 2019 г. МККК представил обновленные Руководящие принципы защиты окружающей среды в вооруженном конфликте23, которые отражают изменения в договорных и обычных нормах МГП. Обновленные Руководящие принципы являются согласованным продолжением усилий МККК по повышению осведомленности о необходимости защиты природной среды от последствий вооруженных конфликтов, но одновременно выходят за рамки первоначальной цели Руководящих принципов 1994 г. Руководящие принципы 1994 г. были направлены на то, чтобы стать справочным инструментом для интеграции норм МГП по защите природной среды в военные руководства и инструкции вооруженных сил. Цель же Руководящих принципов 2019 г. состоит в том, чтобы служить справочным пособием для всех заинтересованных сторон, в частности для сторон в вооруженных конфликтах — как государственных, так и негосударственных. Таким образом, Руководя-
22 Henckaerts J.-M., Doswald-Beck L. Customary International Humanitarian Law. Cambridge, 2009. Vol. I : Rules. P. 143-158.
23 ICRC. Guidelines for the protection on the natural environment in armed conflict. Geneva, 2020. Руководящие принципы МККК 2019 г. были представлены для внешнего процесса экспертной оценки практиками и учеными, которые внесли свой вклад в личном качестве. Автор статьи участвовал в качестве эксперта в данном процессе.
щие принципы призваны способствовать принятию конкретных мер по их осуществлению в военных руководствах, а также более всестороннему восприятию в национальном праве и политике.
Придерживаясь максимально широкого подхода к понятию «окружающая среда», Руководящие принципы сохраняют внимание к специальной и общей защите окружающей среды нормами различных отраслей международного права. С учетом большего внимания, которое было уделено в настоящей статье вопросам оценки ущерба окружающей среде, остановимся на новых замечаниях в отношении защиты окружающей среды и современном понимании критериев ущерба.
Известно, что «в случае любого вооруженного конфликта право сторон, находящихся в конфликте, выбирать методы или средства ведения войны не является неограниченным»24. Такие методы и средства должны применяться в том числе с должным учетом защиты и сохранения природной среды. Необходимость защиты природной среды, особенно при применении методов и средств ведения войны, вытекает из общего обязательства должным образом заботиться о природной среде. Понятие «должный учет» требует обеспечения баланса между различными правами или интересами25. В ситуации вооруженного конфликта это корреляция между правом воюющих сторон использовать методы и средства ведения войны, которое в любом случае не является неограниченным,
и необходимостью защиты и сохранения природной среды как таковой. В этом смысле, возможно, требование о проявлении заботы, как оно установлено в ст. 55 Дополнительного протокола I26, является более широким. К примеру, по мнению К. Халм, в отличие от «заботы», «должное внимание» не требует принятия конкретных мер для защиты природной среды от вреда, а скорее просто настаивает, чтобы интересы природной среды учитывались при определении баланса27. Однако следует также принять во внимание различную сферу применения обычных и договорных норм МГП.
Что касается запрета обширного, долговременного и серьезного ущерба, то такой запрет рассматривается как абсолютный, что отличает данное правило от применения к природной среде общих норм МГП, защищающих гражданские объекты. Соответственно, даже в тех случаях, когда объекты, составляющие часть природной среды, могли бы быть законной военной целью или иным образом могли бы понести ущерб в соответствии с принципом соразмерности, это правило устанавливает «абсолютный предел допустимого разрушения»28. Следовательно, такой ущерб не может быть оправдан соображениями военной необходимости или соразмерности.
Согласно ст. 36 Дополнительного протокола I государства при изучении, разработке, приобретении или принятии на вооружение новых видов оружия, средств или методов ведения войны должны определить, подпадает ли их
24 Дополнительный протокол I к Женевским конвенциям от 12.08.1949, касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов, от 08.06.1977 (п. 1 ст. 35). В пункте 6 Наставления по международному гуманитарному праву для Вооруженных Сил Российской Федерации, в целях избежания излишних страданий и неоправданных жертв среди гражданского населения и причинения обширного, долговременного и серьезного ущерба природной среде, сопряженного с боевыми действиями, устанавливаются запреты и ограничения воюющим сторонам в выборе способов (методов) и средств ведения боевых действий.
25 Обсуждение юридической концепции «должного внимания» изложено в пояснении к Руководству Сан-Ремо: San Remo Manual on International Law Applicable to Armed Conflicts at Sea, 12 June 1994 / L. DoswaldBeck (ed.). Prepared by international lawyers and naval experts convened by the International Institute of Humanitarian law, Cambridge University Press, 1995. Paras 12:2-12:3, 44:6-44:10.
26 При ведении военных действий проявляется забота о защите природной среды от обширного, долговременного и серьезного ущерба. Речь идет о защите природной среды как таковой. Это согласуется с выводами Международного Суда о том, что статьи 35 и 55 должны быть взяты вместе для воплощения общего обязательства по защите природной среды от широкомасштабного, долгосрочного и серьезного ущерба окружающей среде (ICJ, Nuclear Weapons Advisory Opinion, 8 July 1996, para. 31).
27 Hulme K. Taking care to protect the environment against damage: a meaningless obligation? // International Review of the Red Cross. 2010. Vol. 92. No 879. P. 685-686.
28 US Army Operational Law Handbook, 2015. P. 333 // URL: www.loc.gov/rr/frd/Military_Law/pdf/operational-law-handbook_2015.pdf.
LEX 1Р?Ж
применение, при некоторых или при всех обстоятельствах, под запрещения, содержащиеся в настоящем Протоколе или в каких-либо других нормах международного права, применяемых сторонами. Следовательно, необходимо обеспечивать выполнение обязательств по защите природной среды, в частности при разработке средств или методов ведения войны, которые могут оказывать геофизическое или экологическое воздействие. Руководящие принципы предлагают при определении воздействия нового оружия на природную среду руководствоваться следующими вопросами при сборе эмпирических данных29: были ли проведены и изучены адекватные научные исследования воздействия оружия на природную среду; какой тип и масштабы ущерба, как ожидается, будут прямо или косвенно нанесены природной среде; как долго, как ожидается, будет продолжаться ущерб; возможно ли практически/экономически возместить ущерб, т.е. восстановить природную среду в ее первоначальном состоянии; сколько времени потребуется для этого; каково прямое и косвенное воздействие экологического ущерба на гражданское население; является ли оружие специально разработанным для уничтожения или повреждения природной среды или для ее изменения?
Даже не будучи участниками Дополнительного протокола I, государства заинтересованы в оценке законности нового оружия: такая оценка способствует обеспечению того, чтобы вооруженные силы государства были способны вести боевые действия в соответствии со своими международными обязательствами30. Оценка становится все более актуальной, учитывая скорость развития новых технологий.
В международном праве существуют специальные нормы по защите природной среды в периоды вооруженных конфликтов, однако повышение уровня защиты требует более четкого
определения сферы применения норм обычного права и дальнейшего развития договорных норм. Хотя цели защиты природной среды связаны с интересами выживания и защиты гражданского населения, важной тенденцией является признание защиты окружающей среды в период вооруженных конфликтов как таковой. Международное право призывает государства заключать между собой соглашения, предусматривающие дополнительную защиту природной среды в период вооруженных конфликтов. Понятие «защита природной среды» в МГП относится к широкому кругу обязательств, которые могут помочь защитить природную среду или ее части от ущерба. Высокий порог возможного ущерба по-прежнему создает риск того, что на практике такая защита оказывается совершенно неприменимой. Хотя термины «обширный, долговременный и серьезный» используются в Дополнительном протоколе I, объем их значения еще предстоит окончательно выявить, поскольку они не определены в договоре, комментариях к нему или истории переговоров в отношении него. Однако существует ряд элементов, которые в целом могут служить для понимания значения этих терминов.
Очевидна тенденция использования потенциала принципов международного права окружающей среды при применении норм МГП. Так, даже когда оценка новых средств и методов ведения войны не обеспечивает научной определенности в отношении их воздействия на природную среду, это не освобождает стороны конфликта от принятия мер предосторожности.
Недостаточно того, что существуют важные нормы МГП, защищающие природную среду во время вооруженного конфликта; необходимо лучше их распространять, осуществлять и обеспечивать их соблюдение, а также подтверждать и разъяснять их.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Давид Э. Принципы права вооруженных конфликтов : пер. с фр. — М., 2011. — 1144 с.
2. Маммадов У. Ю. Правовые основы и практика защиты касающихся окружающей среды прав человека в связи с вооруженными конфликтами // Lex russica. — 2018. — № 2. — С. 119-128.
29 ICRC. Guidelines for the protection on the natural environment in armed conflict. P. 116.
30 См., например: ICRC. A Guide to the Legal Review of New Weapons, Means and Methods of Warfare. Geneva, 2006.
3. Международное гуманитарное право и вызовы современных вооруженных конфликтов // Международный журнал Красного Креста. — 2007. — Т. 89. — № 867. Сентябрь. — 52 с.
4. ХенкертсЖ.-М., Досвальд-БекЛ. Обычное международное гуманитарное право. — Т. 1 : Нормы. — МККК, 2006. — 775 с.
5. Commentary on the Additional Protocols of 8 June 1977 to the Geneva Conventions of 12 August 1949 / Ed.: Y. Sandoz, Ch. Swinarski, B. Zimmermann ; International Committee of the Red Cross. — Geneva : Martinus Nijhoff Publishers, 1987.
6. Explanation accompanying the San Remo Manual // San Remo Manual on International Law Applicable to Armed Conflicts at Sea, 12 June 1994, Prepared by international lawyers and naval experts convened by the International Institute of Humanitarian law / L. Doswald-Beck (ed.). — Cambridge University Press, 1995.
7. Gisel L. The relevance of revenue-generating objects in relation to the notion of military objective // Proceedings of the Bruges Colloquium: The Additional Protocols at 40: Achievements and Challenges. — 2017. — P. 139-151.
8. Henckaerts J.-M., Doswald-Beck L. Customary International Humanitarian Law. Vol. I : Rules. — Cambridge, 2009. — 689 p.
9. Hulme К. Taking care to protect the environment against damage: a meaningless obligation? // Int. Review of the Red Cross. — 2010. — Vol. 92. — № 879. Sept. — P. 675-691.
10. ICRC. A Guide to the Legal Review of New Weapons, Means and Methods of Warfare. — Geneva, 2006.
11. ICRC. Guidelines for the protection on the natural environment in armed conflict. — Geneva, 2020.
Материал поступил в редакцию 5 декабря 2021 г.
REFERENCES
1. David E. Printsipy prava vooruzhennykh konfliktov [Principles of law of armed conflict]. Tr. from Fr. Moscow; 2011 (In Russ.).
2. Mammadov UYu. Pravovye osnovy i praktika zashchity kasayushchikhsya okruzhayushchey sredy prav cheloveka v svyazi s vooruzhennymi konfliktami [Legal Framework and Practice for the Protection of Environmental Human Rights in the Context of Armed Conflicts]. Lex russica. 2018;2:119-128 (In Russ.).
3. Mezhdunarodnoe gumanitarnoe pravo i vyzovy sovremennykh vooruzhennykh konfliktov [International Humanitarian Law and Challenges of Modern Armed Conflicts]. International Journal of the Red Cross. 2007;81(867):2-51 (In Russ.).
4. Khenkerts Dzh-M, Doswald-Beck L. Obychnoe mezhdunarodnoe gumanitarnoe pravo [Customary International Humanitarian Law]. Vol. I. Norms. ICRC; 2006 (In Russ.).
5. Sandoz Y, Swinarski Ch, Zimmerman B, editors. Commentary on the Additional Protocols of 8 June 1977 to the Geneva Conventions of 12 August 1949. International Committee of the Red Cross. Geneva : Martinus Nijhoff Publishers; 1987.
6. Doswald-Beck l, editor. Explanation accompanying the San Remo Manual. In:San Remo Manual on International Law Applicable to Armed Conflicts at Sea, 12 June 1994, Prepared by international lawyers and naval experts convened by the International Institute of Humanitarian Law. Cambridge University Press; 1995.
7. Gisel L. The relevance of revenue-generating objects in relation to the notion of military objective. Proceedings of the Bruges Colloquium: The Additional Protocols at 40: Achievements and Challenges; 2017.
8. Henckaerts J-M, Doswald-Beck L. Customary International Humanitarian Law. Vol. I: Rules. Cambridge; 2009.
9. Hulme K. Taking care to protect the environment against damage: a meaningless obligation? Int. Review of the Red Cross. 2010;92(879):675-691.
10. ICRC. A Guide to the Legal Review of New Weapons, Means and Methods of Warfare. Geneva; 2006.
11. ICRC. Guidelines for the protection on the natural environment in armed conflict. Geneva, 2020.
