CC BY
41
Вестник Евразийской науки / The Eurasian Scientific Journal https://esi.today 2018, №2, Том 10 / 2018, No 2, Vol 10 https://esj.today/issue-2-2018.html URL статьи: https://esj.today/PDF/52ECVN218.pdf Статья поступила в редакцию 10.04.2018; опубликована 04.06.2018 Ссылка для цитирования этой статьи:
Боталова М.Е. Международная и российская практика партнерских отношений в социально -инфраструктурной сфере // Вестник Евразийской науки, 2018 №2, https://esj.today/PDF/52ECVN218.pdf (доступ свободный). Загл. с экрана. Яз. рус., англ.
For citation:
Botalova M.E. (2018). The review of international and Russian partnerships experience in the social and infrastructure sphere. The Eurasian Scientific Journal, [online] 2(10). Available at: https://esj.today/PDF/52ECVN218.pdf (in Russian)
УДК 332.1 ГРНТИ 06.61.33
Боталова Марина Евгеньевна
ФГКОУ ВО «Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина», Белгород, Россия Научный сотрудник группы анализа и контроля научно-исследовательского отдела ФГАОУ ВО «Белгородский государственный национальный исследовательский университет», Белгород, Россия
Аспирант E-mail: [email protected] РИНЦ: https://elibrary.ru/author profile.asp?id=942424
Международная и российская практика партнерских отношений в социально-инфраструктурной сфере
Аннотация. Настоящая статья является частью проводимого диссертационного исследования автора. В статье изложены результаты изучения международного и российского опыта организации партнерства для развития социальной инфраструктуры. Раскрыты ключевая идея модели партнерских отношений, трактовки партнерства в международной и отечественной практике, дано авторское толкование термина «общественно-частное партнерство». Охарактеризованы правовые и институциональные предпосылки развития партнерских отношений в социально-инфраструктурной сфере. Особое внимание в статье уделено анализу отечественной практики организации государственно-частного партнерства для развития социальной инфраструктуры. Анализ проводился в направлениях структуризации проектов государственно-частного партнерства, реализуемых на федеральном уровне, и анализа распределения партнерских предложений регионов Центрального федерального округа для реализации инфраструктурных проектов. По данным РОСИНФРА (платформы поддержки инфраструктурных проектов) приведена динамика рейтинга регионов Центрального федерального округа в генеральной совокупности субъектов Российской Федерации по уровню развития государственно-частного партнерства за 2014-2017 гг. Полученные в исследовании результаты позволяют составить представление о позиционировании регионов Центрального федерального округа в генеральной совокупности субъектов Российской Федерации по уровню развития государственно-частного партнерства. Автором доказывается положение о том, что темпы развития партнерских отношений в социально-инфраструктурной сфере сдерживаются наличием проблем системного порядка, решение которых требует реализации комплекса мероприятий, в частности, совершенствования законодательной основы партнерства, практики его организации, сокращения сроков принятия решений о реализации партнерских проектов,
привлечения негосударственных источников финансирования социально-инфраструктурных проектов. В статье приведены аргументы, обосновывающие необходимость разработки концепции развития социальной инфраструктуры, основанной на общественно-частном партнерстве.
Ключевые слова: социальная инфраструктура; региональный социально-инфраструктурный комплекс; партнерские отношения; правовые и институциональные предпосылки развития партнерских отношений; государственно-частное партнерство; общественно-частное партнерство
Неотъемлемым элементом общественного устройства любого государства, независимо от уровня его развития, является социальная инфраструктура - особое институциональное образование, функционалом которого выступает создание комплекса условий для удовлетворения потребностей населения в разнообразных услугах социального характера.
В работах многих отечественных исследователей (Клименко О.И. [3], Крупенкова В.В. [4], Кузнецовой А.И. [5], Рыкалиной О.В. [10], Тамбовцева В.Л. [11], Холостовой Е.И. [13] и др.) обосновывается, что по природе своего формирования социальная инфраструктура является сложным, многокомпонентным институтом, требующим значительных ресурсов для поддержки функционирования и развития.
Полное финансирование потребностей развития социальной инфраструктуры за счет государственных средств, по определению, невозможно для любой экономики, даже высокоразвитой. Осознание этого объективного обстоятельства привело к возникновению новой модели развития социальной инфраструктуры, базирующейся на организации партнерских отношений субъектов, заинтересованных в этом процессе: институтов государственной власти, органов местного самоуправления, предпринимательского сообщества, населения.
Для международной практики публично-частное партнерство является сформировавшимся институтом, признанным в ряде документов Организации Объединенных Наций [15, 17, 18, 19, 20]. В российской практике, оперирующей понятием «государственно-частное партнерство», формирование его правовых регламентов находится на стадии становления. В последние годы приняты отдельные законы, разработаны методические и практические рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства в регионах и оценке уровня его развития.
Закономерным следствием институционального закрепления государственно-частного партнерства в действующем российском законодательстве и практики его развития в регионах явилась активизация научной разработки проблематики партнерства. Теоретическое обоснование его значения для экономики и социальной сферы дано в работах Дмитриевой Е.О. [1], Есеевой Е.П. [2], Рагозиной Л. [8], Третьяковой Л.А. [12], Ямщиковой И.В. [14], Осинцева Ю.В. [6], Попондуполо В.Ф. [7], Рисина С.И. [9] и др.
Настоящая статья является частью проводимого диссертационного исследования автора. Целью настоящего исследования явилось изучение международной и российской практики партнерских отношений в социально-инфраструктурной сфере, обусловливаемых наличием правовых и институциональных предпосылок, определяющих направленность развития партнерства на практике.
Реализация цели исследования обеспечивалась решением ряда задач:
Актуальность
• определить ключевую идею модели партнерских отношений, проанализировать трактовки сущности партнерства в зарубежной и отечественной литературе;
• сформулировать авторское толкование общественно-частного партнерства применительно к задаче развития социальной инфраструктуры и обосновать его отличие от существующих трактовок данного феномена;
• охарактеризовать правовые и институциональные предпосылки развития партнерских отношений в социально-инфраструктурной сфере;
• проанализировать практику организации партнерства для развития социальной инфраструктуры на примере регионов Центрального федерального округа;
• выделить системные проблемы, сдерживающие темпы развития общественно-частного партнерства в социально-инфраструктурной сфере.
Решение названных задач рассматривается автором статьи как доказательство необходимости разработки концепции развития социальной инфраструктуры, основанной на общественно-частном партнерстве.
Методы
Исследование базировалось на методологии диалектического подхода к познанию процессов и явлений современной социально-экономической действительности в их взаимосвязи и взаимозависимости.
В исследовании реализован комплекс общенаучных методов (индукции и дедукции, анализа и синтеза), экономико-статистических методов (структурного анализа, построения рядов динамики, сравнения однородных объектов и др.); методы анализа нормативно-правовой базы и информационных источников, выборочного наблюдения, рейтинговой оценки, аналитического подтверждения сделанных выводов.
Результаты
Практика организации партнерских отношений в социально-экономической сфере получила новый импульс своего развития вследствие становления методологии государственно-частного партнерства и разработки ее прикладного инструментария.
Применительно к социально-инфраструктурному комплексу ключевая идея модели партнерских отношений заключается в привлечении ресурсов предпринимательского сектора экономики к финансированию развития социальной инфраструктуры по разным схемам гражданско-правовых отношений, с использованием различных инструментов регулирования отношений собственности - приватизации, аренды, владения, распоряжения, оперативного управления, концессии [15].
Субъектный состав данной модели партнерских отношений идентичен во всех странах, несмотря на альтернативность вариантов ее наименования: государственно-частное партнерство, публично-частное партнерство, общественно-частное партнерство и т. д.
По определению Всемирного банка, государственно-частное партнерство - это соглашение между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемое с целью привлечения дополнительных инвестиций и повышения эффективности бюджетного финансирования [16, с. 7].
Согласно «Зеленой книге о публично-частном партнерстве» публично-частное партнерство - это различные формы кооперации между органами государственной власти и бизнесом для обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры и сферы публичных услуг. Публичные услуги - услуги, предоставляемые юридическими лицами публичного права (государственными, региональными и местными органами власти и создаваемыми ими организациями) для удовлетворения общественных потребностей, не имеющих промышленного и коммерческого характера [19].
В такой трактовке партнерства учитывается только две категории его участников: государственная власть и бизнес. «Выгодоприобретателем» (бенефициаром) определяется абстрактное «общество»; социальные интересы представляются как часть публичных интересов, с доминированием интересов собственника, т. е. государства. Соответственно такому пониманию публично-частного партнерства Всемирным банком разработана классификация его форм в сфере инфраструктуры и публичных услуг: контракты на оперативное управление и арендные (лизинговые) договоры; концессии (в различных разновидностях); проекты нового строительства (в различных разновидностях); разгосударствление (приватизация) [17].
В отечественной литературе понимание партнерства исходит из его субъектно-объектной природы.
К примеру, определение, сформулированное Осинцевым Ю.В., изменяет субъектную компоненту партнерства - государственную власть на органы местного самоуправления: муниципально-частное партнерство - объединение материальных и нематериальных ресурсов органов местного самоуправления и партнеров на долговременной и взаимовыгодной основе для решения вопросов местного значения муниципального образования: создания общественных благ или оказания общественных услуг [6].
Трактовка партнерства в представлении Попондопуло В.Ф. акцентирует внимание на объектной компоненте: публично-частное партнерство в сфере социальной инфраструктуры -соглашение о передаче публичным партнером (государственным, муниципальным или иным публично-правовым образованием) частному партнеру (лицу, осуществляющему предпринимательскую деятельность: коммерческой организации, индивидуальному предпринимателю) функций по частичному или полному финансированию строительства, эксплуатации, реконструкции и управлению объектов социальной инфраструктуры, таких, например, как транспортная инфраструктура, инфраструктура жилищно-коммунального хозяйства, спортивные сооружения, школы, больницы и т. п. Частный партнер - российское юридическое лицо, с которым заключено соглашение о государственно-частном партнерстве. Публичный партнер - Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование [12].
В нашем понимании общественно-частное партнерство - это долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество органов исполнительной власти региона (субъекта Федерации, муниципалитетов), субъектов предпринимательского сообщества (коммерческих организаций и их объединений, действующих без образования юридического лица, например, консорциумов, холдингов; индивидуальных предпринимателей), населения территории (представленного органами территориального общественного самоуправления - ТОСами и некоммерческими общественными организациями), осуществляемое в целях развития социальной инфраструктуры региона посредством реализации проектов, имеющих публичное значение.
В такой трактовке общественно-частного партнерства, в отличие от государственно-частного партнерства, где субъектами выступают только две категории партнеров - органы государственной власти и представители бизнеса, расширяется субъектная компонента партнерства - органы исполнительной власти, предпринимательское сообщество и население. Расширение субъектного состава общественно-частного партнерства, на наш взгляд, оправданно с учетом природы этого феномена, имеющей дуальный характер: с одной стороны, - общественное движение, организуемое с целью объединения населения для удовлетворения потребностей в услугах социальной инфраструктуры; с другой стороны, - особое институциональное образование, объединяющее разнородных участников для совместного решения задач развития социальной инфраструктуры территории.
Кроме того, в приведенном определении акцентируется внимание на цели организации общественно-частного партнерства и системных элементах организационного процесса -субъекте, объекте, предмете.
Отсюда цель организации общественно-частного партнерства предстает следующим образом: обеспечение устойчивого развития социальной инфраструктуры территории на основе солидарного и социально ответственного взаимодействия партнеров (органов исполнительной власти регионального и муниципального уровней, предпринимательского сообщества, органов территориального общественного самоуправления и некоммерческих общественных организаций), заинтересованных в повышении эффективности использования инфраструктурных объектов, качества предоставляемых ими услуг для удовлетворения потребностей жизнеобеспечения и развития населения территории.
Реализация модели партнерских отношений в сфере социальной инфраструктуры предопределяется наличием правовых и институциональных предпосылок.
В международной практике правовые регламенты регулирования публично -частного партнерства, с оговоркой о разной степени их разработанности, принимаются с начала 20 00-х гг., в частности, в США, Великобритании, Японии, странах Западной, Восточной, Центральной Европы, Африки и Латинской Америки.
В подавляющем большинстве стран правовое регулирование отношений публично-частного партнерства производится по нормам общего законодательства. Разработка специальных законов, является, скорее, исключением, нежели правилом, и характерна лишь некоторым странам: Германии. Японии, Украине, Молдове, Хорватии и некоторым другим. В США законы о публично-частном партнерстве приняты в отдельных штатах, тогда как единого федерального закона не существует.
Следуя международным тенденциям, в отечественной законодательной практике также появился ряд законов, регулирующих партнерские отношения государства и частного сектора. Причем, по аналогии с США, изначально законы разрабатывались на региональном уровне.
В настоящее время наиболее важными федеральными законами, на наш взгляд, являются «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» от 13.07.2015 г., № 224-ФЗ, с изменениями в редакции федерального закона от 03.04.2017 г., № 62-ФЗ; «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г., № 44-ФЗ; «О концессионных соглашениях» от 21.07.2015 г., № 115-ФЗ. Можно ожидать, что по мере развития феномена государственно-частного партнерства его законодательное обеспечение также получит свое дальнейшее развитие.
Институциональные предпосылки общественно-частного партнерства характеризуются появлением новых институтов в системе государственного управления на федеральном и региональном уровнях, а также в предпринимательском секторе, определяющих своим
функционалом развитие государственно-частного партнерства. Примером нового института федерального уровня является Инвестиционный фонд Российской Федерации, в деятельности которого участвуют одновременно несколько федеральных министерств: экономического развития, транспорта, культуры, промышленности и торговли, энергетики и др., что обеспечивает «надфункциональную» координацию их решений и действий.
Еще в 2009 году было образовано Некоммерческое партнерство «Центр развития ГЧП» (государственно-частного партнерства), определяющее своей главной задачей консолидацию участников рынка инфраструктурных проектов для внедрения в России механизмов государственно-частного партнерства. В июне 2017 года по инициативе Агентства стратегических инициатив и при поддержке Минэкономразвития России и Торгово-промышленной палаты Российской Федерации некоммерческое партнерство было реорганизовано в автономную некоммерческую организацию «Национальный Центр ГЧП». В рамках его информационного сотрудничества с Минэкономразвития России создана Единая информационная система государственно-частного партнерства в Российской Федерации -портал, на котором представлена федеральная база инфраструктурных проектов России1. При поддержке Центра развития ГЧП и Торгово-промышленной палаты РФ издается единственное в России федеральное СМИ в сфере развития инфраструктуры и государственно-частного партнерства - ГЧП Журнал 2 . Разработаны региональный ГЧП-стандарт (версия 2.0) и модельный план развития государственно-частного партнерства в субъекте Российской Федерации3.
На региональном уровне создаются Центры по государственно-частному партнерству, уже функционирующие, например, в Красноярском крае, г. Санкт-Петербурге, Республике Саха (Якутия), Калужской, Владимирской, Ульяновской, Белгородской областях и многих других регионах.
Аналогичные институциональные структуры формируются и в предпринимательском секторе экономики, где «пионерами» в создании центров по государственно-частному партнерству выступили Российский союз промышленников и предпринимателей и Внешэкономбанк. Уместно оговориться, что термин «центр» в данном случае является обобщающим понятием; включает в себя альтернативные институциональные образования в формах комитетов, рабочих групп, комиссий, экспертных советов и т. д. [1].
Институциональные предпосылки развития государственно-частного партнерства мы рассматриваем как «прообраз» формирования аналогичных институтов общественно-частного партнерства. Поясним, что государственно-частное партнерство на практике ограничивается федеральным и региональным уровнями государственного управления, как это следует из законодательно закрепленного состава представителей интересов государства в партнерстве. Органы общественного самоуправления, формируемые на муниципальном уровне управления, в настоящее время не определяются участниками государственно-частного партнерства, что уже констатировалось нами выше. Мы считаем, что в такой специфической сфере, как социальная инфраструктура, органы общественного самоуправления должны входить в состав участников общественно-частного партнерства, поскольку они, по своему функционалу,
1 http://www.pppi.ru/projects (дата обращения: 30.03.18).
2 http://pppjournal.ru/articles (дата обращения: 30.03.18).
3 Рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации / [Текст]. - М., Министерство экономического развития РФ. Центр развития государственно-частного партнерства, 2013. - 50 с.
Страница 6 из 14
52ECVN218
должны решать вопросы местного значения, к которым относится удовлетворение потребностей населения в услугах объектов социальной инфраструктуры.
Изучение практики развития партнерских отношений в социально-инфраструктурной сфере показало, что публично-частное партнерство как феномен возникло в 1990-х гг. в Великобритании, хотя его предыстория в международной практике восходит к гораздо более раннему времени, до античных времен. К концу ХХ века, когда в полной мере проявились негативные последствия индустриализации экономики и урбанизации населения на фоне очередного экономического кризиса, сопровождавшегося сокращением государственных расходов на финансирование социальной инфраструктуры, многие национальные правительства стали привлекать к этому процессу частные инвестиции.
В настоящее время публично-частное партнерство является широко используемым в международной практике способом решения социальных проблем, получившим поддержку на уровне Организации Объединенных Наций в ряде принятых документов [15, 17, 18, 19, 20 и др.]. В немалой степени этому способствовала передовая практика развитых стран в реализации эффективных проектов по развитию социальной инфраструктуры посредством организации публично-частного партнерства.
В Руководстве по эффективному управлению публично-частным партнерством [17] приводятся следующие примеры передовых практик: Нидерланды (общественное жилье и системы жизнеобеспечения городов); США (природоохранная деятельность, жизнеобеспечение сельских населенных пунктов); Испания (платные дороги и системы жизнеобеспечения городов); Греция (аэропорты и дороги); Ирландия (дороги и городские транспортные системы); Австралия (транспорт и системы жизнеобеспечения городов); Великобритания (школы, госпитали, тюрьмы, дороги); Канада (транспорт, защита окружающей среды, водные ресурсы, энергетика, рекреационные объекты, канализация, информационные технологии, здравоохранение, образование и т. д.).
Признанными лидерами в развитии публично-частного партнерства являются США, Великобритания, Франция и Германия, а концессионные договоры реализуются более, чем в 100 странах мира.
На этом фоне отечественная практика партнерства представлена менее широко, хотя в исторической ретроспективе еще до 1917 года в России практиковалось заключение концессионных соглашений как одной из форм публично-частного партнерства. В период Новой экономической политики (1920-е гг.) концессионерами выступали как иностранные, так и отечественные предприятия. Позднее партнерские отношения регулировались лицензионным способом (особенно в сфере природопользования), а с момента рыночного преобразования экономического уклада доминирующим способом партнерских отношений стало заключение договора (концессионного соглашения) между его участниками.
В настоящее время общественно-частное партнерство развивается в сферах:
• жилищно-коммунального хозяйства (электро- и теплоснабжение, эксплуатация коммунальных сетей, включая водопровод и канализацию, уборка улиц, вывоз и утилизация бытовых отходов);
• экологии и рекреации (мусоропереработка, создание и обслуживание городских и загородных парков, экологический туризм);
• недвижимость (строительство и эксплуатация общественных зданий и муниципального жилья в обмен на право застройки и участия в коммерческих проектах);
• образование (строительство и оборудование школ, детских дошкольных учреждений, организаций дополнительного образования, реконструкция учебных корпусов и общежитий, оснащение университетов современным оборудованием);
• физическая культура и спорт (строительство и обслуживание стадионов и иных спортивных сооружений);
• здравоохранение (строительство, реконструкция и обслуживание больничных и амбулаторно-поликлинических зданий, оснащение их современным оборудованием);
• культура (реставрация памятников истории и культуры, строительство и реконструкция музейных комплексов) и т. п.
Все перечисленные сферы имеют непосредственное отношение к социальной инфраструктуре и показывают, что в объектном приложении партнерские отношения могут развиваться в любой компоненте социально-инфраструктурного комплекса. Свою эффективность уже доказали партнерские проекты, реализованные в сфере строительства дорожной инфраструктуры (платная автомобильная дорога Москва - Санкт-Петербург на участке 15-58 км, участок Московской кольцевой автодороги, автомагистраль Западный скоростной диаметр в г. Санкт-Петербург и т. д.); в сфере культуры (проект «Пушкинская библиотека» для комплектования библиотечных фондов сельских школ) и пр.
На начало 2017 года в России на стадии принятия решений о реализации насчитывалось 2446 проектов государственно-частного партнерства, из них на федеральном уровне - 17, региональном - 238, муниципальном - 2191. Стадию коммерческого закрытия (подписанных соглашений и договоров) прошли 2183 проекта. Доминирующей формой государственно-частного партнерства является концессионная: из общего количества проектов, находящихся на стадии принятия решений о реализации, 2200 проектов предполагают заключение концессионного соглашения, в том числе на федеральном уровне - 7, региональном - 141, муниципальном - 2052. По инфраструктурным сферам реализации концессии распределяются следующим образом: 2015 проектов - коммунально-энергетическая, 136 - социальная, 28 -транспортная, 13 - информационно-телекоммуникационная, 8 - благоустройство и инженерно-техническая инфраструктура [14].
На платформе поддержки инфраструктурных проектов (РОСИНФРА) по состоянию на 01.02.2018 г. размещено 41 партнерское предложение регионов Центрального федерального округа, из которых подавляющее большинство - 35 проектов заявляются для социальной инфраструктуры и лишь 6 проектов - для коммунально-энергетической инфраструктуры. В региональном разрезе максимальную активность в поиске партнеров показывают Воронежская (21 проект) и Липецкая (17 проектов) области, тогда как Тамбовская, Калужская, Московская области заявляют лишь по одному проекту, а остальные регионы Центрального федерального округа на этом информационном ресурсе вообще не представлены.
С 2014 года в рамках оценки эффективности деятельности руководителей органов региональной исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности определяется рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства - синтетическому показателю, состоящему из трех слагаемых: развитие институциональной среды, нормативно-правовое обеспечение, опыт реализации проектов4.
Динамика позиций регионов Центрального федерального округа по этому критерию оценки среди всех субъектов Федерации за 2014-2017 гг. приведена в таблице.
В обзоре лучших практик реализации проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере, подготовленном к Международному инвестиционному форуму «Сочи-2016»5, констатировалось, что на различных стадиях реализации находится 212 проектов партнерства в социальной сфере, из которых 172 проекта прошли стадию коммерческого закрытия, с заключением соглашений между публичной и частной сторонами.
Таблица
Динамика рейтинга регионов Центрального федерального округа по уровню развития государственно-частного партнерства за 2014-2017 гг.
Субъекты Федерации Уровень развития государственно-частного партнерства, % Рейтинг, место в генеральной совокупности субъектов Федерации
2014-2015 гг. 2015-2016 гг. 2016-2017 гг. 2014-2015 гг. 2015-2016 гг. 2016-2017 гг.
Белгородская область 42,3 29,2 34,0 30 32 45
Брянская область 28,8 12,1 19,9 58 64 65
Владимирская область 45,7 39,3 63,6 22 15 12
Воронежская область 54,4 33,4 55,0 10 21 18
Ивановская область 31,7 16,4 35,6 46 54 43
Калужская область 44,8 34,2 44,8 24 18 31
Костромская область 25,1 29,8 24,8 67 30 56
Курская область 29,4 10,1 25,9 54 70 53
Липецкая область 38,2 24,8 43,4 36 39 34
Московская область 56,6 47,9 82,7 9 8 2
Орловская область 17,4 15,7 16,8 78 56 69
Рязанская область 41,5 37,0 28,5 32 17 50
Смоленская область 30,0 16,8 44,7 53 53 32
Тамбовская область 46,7 40,4 62,3 18 12 14
4 Об утверждении методики расчета значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности, в отношении которых Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, ответственным за предоставление информации о достигнутых значениях показателей: приказ Минэкономразвития России от 15.05.2014, № 266 (ред. от 04.02.2016) // [Электронный ресурс]. Доступ из: СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 03.04.18).
5 Лучшие практики реализации проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://pppcenter.ru/assets/docs/pppcenter_a4_2016_v2_web.pdf#page=31&zoom=auto,-5,734 (дата обращения: 04.04.18).
Субъекты Федерации Уровень развития государственно-частного партнерства, % Рейтинг, место в генеральной совокупности субъектов Федерации
2014-2015 гг. 2015-2016 гг. 2016-2017 гг. 2014-2015 гг. 2015-2016 гг. 2016-2017 гг.
Тверская область 33,6 8,3 7,8 42 74 80
Тульская область 50,5 31,6 52,5 13 25 23
Ярославская область 49,3 21,2 22,8 16 43 60
г. Москва 63,8 60,2 90,1 3 1 1
Составлено автором
За 2016 год количество проектов государственно-частного партнерства возросло к 2015 году на 181,2 % (2015 г. - 117 проектов), а их структурное распределение в общем количестве проектов в социальной сфере сформировалось следующим образом (рисунок).
Рисунок. Структура проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере по направлениям реализации (2016 г.), ед. в общем количестве (212 ед.) (составлено автором)
Вместе с тем, несмотря на рост количества проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере, на Международном инвестиционном форуме «Сочи-2016» также отмечалось, что отношение частных инвестиций в социальную инфраструктуру на принципах государственно-частного партнерства к номинальному ВВП страны составляет лишь 0,1 %, тогда как в экономически развитых странах 3-4 %.
Приведенные аналитические примеры убеждают в том, что практика организации партнерских отношений в социально-инфраструктурной сфере отстает от формирования правовых и институциональных предпосылок развития партнерства. Мы считаем, что это обстоятельство обусловлено проявлением системных проблем развития социальной инфраструктуры, требующих организации общественно-частного партнерства. Не претендуя на формирование их полного перечня, к категории «системных» проблем мы относим:
• законодательные ограничения хозяйственной деятельности органов местного самоуправления и муниципальных образований, степени участия органов публичной власти в гражданских правоотношениях в целом и касающихся социальной инфраструктуры, в частности;
• неразработанность организационных механизмов общественно-частного партнерства на муниципальном уровне, низкую степень взаимодействия предпринимательского сектора и публичной власти в определении перспектив развития социальной инфраструктуры и ее приоритетных объектов;
• длительность принятия решения об организации партнерства, демотивирующая участие предпринимательского сектора в развитии социальной инфраструктуры; согласно действующей процедуре, на полный цикл принятия решения о реализации инфраструктурного проекта отводится 495 дней, или почти полтора года;
• стабильный дефицит средств бюджетов муниципальных образований на финансирование объектов социальной инфраструктуры, высокая степень морального, физического и экономического износа их подавляющего числа;
• высокий уровень инвестиционных рисков, предоставление государственных гарантий минимальной доходности только по инфраструктурным проектам с фиксированным потоком платежей; низкую инвестиционную привлекательность проектов с прямой зависимостью потока платежей от потребительского спроса, характеризующегося неоднородностью, сложностью прогнозирования потребительского потока и оценки социального эффекта;
• диспропорции развития объектов социальной инфраструктуры, как в территориальном, так и в видовом аспектах.
По нашему убеждению, комплексное решение системных проблем развития социальной инфраструктуры требует изменения концептуального подхода к организации партнерских отношений, т. е. разработки концепции развития социальной инфраструктуры, основанной на общественно-частном партнерстве. Обоснованием необходимости ее разработки, на наш взгляд, могут служить следующие положения.
В социально ориентированном государстве, каковым является Россия согласно действующей Конституции Российской Федерации, развитие социальной сферы в целом и социальной инфраструктуры, в частности, требует активизации участия всех институтов экономики и гражданского общества. Государство сознательно сокращает свои управленческие функции, делегируя их исполнение партнерам - субъектам предпринимательского сектора, органам общественного самоуправления, определяя своей основной ролью создание системы публичных служб, обеспечивающих воспроизводство общественно полезных благ.
В экономическом аспекте этот процесс не может осуществляться только за счет государственных средств, особенно, в условиях дефицита федерального консолидированного бюджета из-за экономического кризиса. В воспроизводстве общественно полезных благ должны принимать участие, в том числе финансовое, все институты и структуры общества, заинтересованные в развитии социальной инфраструктуры.
Особая роль в развитии социальной инфраструктуры должна принадлежать непосредственно населению - основному пользователю услуг инфраструктурных объектов, создаваемых для удовлетворения потребностей жизнеобеспечения и развития человека. Бытовавшее на протяжении многих десятилетий убеждение в том, что государство обязано оказывать социальные услуги населению на «бесплатной» основе, породило иждивенческую психологию, неадекватную принципам рыночной экономики, на которых функционируют объекты социальной инфраструктуры.
Солидарное участие населения в оплате услуг социальной инфраструктуры является важным экономическим мотиватором к росту социальной активности, участию в деятельности органов общественного самоуправления, к функционалу которых относится развитие социальной инфраструктуры территории (региона, муниципального образования).
Решение этой задачи требует организации общественно-частного партнерства, расширения состава его участников посредством вовлечения в партнерство населения территорий, на которых дислоцированы объекты социальной инфраструктуры.
Тем самым будет сформирована новая система отношений, в которой эффективность функционирования объектов социальной инфраструктуры будет обеспечиваться сбалансированностью учета общественных интересов (государственных, предпринимательских, личных), согласованием взаимодействия участников общественно-частного партнерства, достижением компромиссных решений в сфере развития социальной инфраструктуры региона.
Результаты проведенного исследования международной и российской практики партнерских отношений в социально-инфраструктурной сфере свидетельствуют о наличии объективных предпосылок к активизации развития партнерства, сформировавшихся в национальных законодательствах и институциональных структурах общественного устройства.
Вместе с тем, исследование показало, что потенциал развития партнерских отношений в социально-инфраструктурном комплексе России и регионов Центрального федерального округа не реализуется в полной мере. Количество целевых проектов государственно-частного партнерства незначительно, активность регионов в поиске партнеров для реализации проектов находится на низком уровне, что обусловливает низкие региональные позиции (за исключением г. Москвы и Московской области) в федеральном рейтинге регионов по уровню развития государственно-частного партнерства.
Автор считает, что позитивному изменению партнерских отношений в социально-инфраструктурной сфере будет способствовать формирование концепции развития социальной инфраструктуры, основанной на общественно-частном партнерстве, с разработкой инструментария реализации положений концепции в практике партнерских отношений.
Обсуждения
ЛИТЕРАТУРА
1. Дмитриева, Е.О. Центры развития государственно-частного партнерства: анализ международной практики создания и развития [Электронный ресурс] / Е.О. Дмитриева, М.С. Гусева // Интернет-журнал «Науковедение». - 2016. - Том 8. -№ 6. - №Ь://кйр://паикоуеёеше.ги/РБЕ/39ЕУК616.рё£
2. Есеева, Е.П. Система регионального управления государственно-частным партнерством: формирование портфеля проектов [Текст] / Е.П. Есеева, Л.И. Бушуева // Региональная экономика: теория и практика. - 2016. - №6(429). - С.
42-55.
3. Клименко, О.И. Обзор методического инструментария оценки регионального развития социальной инфраструктуры [Текст] / О.И. Клименко, М.Е. Боталова // Вестник Белгородского университета кооперации, экономики и права. - 2018. -
№1(68). - С. 64-74.
4. Крупенков, В.В. Социально-экономическая инфраструктура муниципального образования [Текст] / В.В. Крупенков, Н.А. Мамедова - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2016. - 150 с.
5. Кузнецова, А.И. Инфраструктура. Вопросы теории, методологии и прикладные аспекты современного инфраструктурного обустройства. Геоэкономический подход [Текст] / А.И. Кузнецова. - 3-е изд. - М.: КомКнига, 2013. - 456 с.
6. Осинцев, Ю.В. ГЧП: стратегия развития в России [Электронный ресурс] / Ю.В. Осинцев. - URL: http://www.minregion.ru/press_office/terms/457.html.
7. Попондопуло, В.Ф. Публично-частное партнерство: понятие и правовые формы [Электронный ресурс] / В.Ф. Попондопуло. - URL: http://ppt.ru/news/134718.
8. Рагозина, Л. Общественное участие в развитии и контроле качества социальных услуг: опыт России и зарубежных стран [Текст] / Л. Рагозина // Журнал исследований социальной политики. - 2015. - Том 13 (1). - С. 97-108.
9. Рисин, С.И. Публично-частное партнерство как инструмент повышения эффективности государственного управления и местного самоуправления [Электронный ресурс] / С.И. Рисин. - URL: https://studfiles.net/preview/4053990/page:6/.
10. Рыкалина, О.В. Развитие региональной инфраструктуры и связей между округами Российской Федерации: монография [Текст] / О.В. Рыкалина. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2015. - 228 с.
11. Тамбовцев, В.Л. Институциональные изменения в социальной сфере российской экономики: монография [Текст] / В.Л. Тамбовцев - М.: МГУ имени М.В. Ломоносова, 2015. - 256 с.
12. Третьякова, Л.А. Институты гражданского общества как инструмент устойчивого регионального развития [Текст] / Л.А. Третьякова, Т.В. Целютина, А.А. Подвигайло, В.А. Сапрыка // Региональная экономика: теория и практика. - 2015. - № 32(407). - С. 18-31.
13. Холостова, Е.И. Система социального обслуживания населения: исторический экскурс и современный взгляд: монография [Текст] / Е.И. Холостова, И.В. Малофеев. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2016. - 368 с.
14. Ямщикова, И.В. Общественно-частное партнерство в управлении муниципальной собственностью: концессионные соглашения [Текст] / И.В. Ямщикова, Е.Ю. Боброва // Фундаментальные исследования. - 2017 - №8-2. - С. 470-475.
15. Delmon, J. Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, PPP Projects and Risk. The Worlds Bank and Kluwer Law International, 2009. - P. 9.
16. Communication on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions. - URL: http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/legislation-regulation/laws/ppp-and-concession-laws.
17. Guidelines for Successful Public-Private Partnerships. - URL: http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/library/guidelines-successful-public-private-partnerships.
18. Public Contracts Regulations. 2015. - URL: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/356494 /Draft_Public_Contracts_Regulations_2015.pdf.
19. The Green Paper on Public-Private Partnerships (30 April 2004) and community Law on Public Contracts and Concessions. Commission of the European communities. Brussels, COM (2004). 327 final. - URL: http://www.ebrd.com/downloads/legal/concessions/green.pdf.
20. The Public Sector Comparator. A Canadian Best Practices Guide. Industry Canada, 2003, May. - URL: http://www.treasury.govt.nz/statesector/ppp/guidance/ public-sector-comparator/ppp-public-sector-comparator-sep15.pdf/.
Botalova Marina Evgenevna
Belgorod law institute of ministry of the internal of the Russian federation named after I.D. Putilin, Belgorod, Russia
Belgorod state national research university, Belgorod, Russia
E-mail: [email protected]
The review of international and Russian partnerships experience in the social and infrastructure sphere
Abstract. The present article is the part of the author's dissertation research. The article deals with the results of international and Russian experience in organizing partnerships for the development of social infrastructure study. The article reveals the key idea of the model of partnership relations, interpretation of partnership in international and domestic practice, author interpretation of the term "public-private partnership". The author gives the characteristics of the Legal and institutional background of the partnerships development in the social and infrastructure sphere. Particular attention is paid to the analysis of the domestic practice of organization of public and private partnership for the development of social infrastructure. The analysis was conducted in the directions of structuring public-private partnership projects implemented at the federal level and analyzing the distribution of partner proposals of the regions of the Central Federal District for the implementation of infrastructure projects. According to ROSINFRA (platform for supporting infrastructure projects), the dynamics of the rating of the regions of the Central Federal District in the general aggregate of subjects of the Russian Federation according to the level of development of public-private partnership for 2014-2017 is given in the article. The results obtained in the study make it possible to form an idea of the positioning of the regions of the Central Federal District in the general aggregate of subjects of the Russian Federation in terms of the level of development of public-private partnership. The author proves the proposition that the pace of development of partnerships in the social and infrastructure sphere is hampered by the presence of systemic problems, the solution of which requires the implementation of a set of measures, in particular, the improvement of the legislative basis of partnership, the practice of its organization, reduction of the time for making decisions on the implementation of partner projects, attraction of non-state sources of financing of social and infrastructure projects. The article provides arguments that justify the need of elaboration of the concept for the development of social infrastructure based on public-private partnership.
Keywords: social infrastructure; regional social and infrastructure complex; partnership relations; legal and institutional background for the development of partnerships; government-private partnership; public-private partnership
52ECVN218
