CC BY
367
МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИИ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ РАЗВИТИЯ
Н.В. Виноградов, студент
Научный руководитель: Н.С. Шмиголь, канд. экон. наук, доцент Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации (Россия, г. Москва)
Аннотация. В статье рассматривается текущее состояние системы межбюджетных отношений в Российской Федерации, определены ее главные недостатки, в числе которых: высокая централизация налоговых полномочий, увеличение объема собственных полномочий субъектов Российской Федерации, недостаточная финансовая автономия бюджетов бюджетной системы. Сформулированы рекомендации, направленные на повышение ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за эффективное расходование средств межбюджетных трансфертов путем усиления результативности их использования и взаимосвязи с показателями государственных стратегических документов, целевыми индикаторами и показателями конечных результатов государственных программ и целевыми экономическими показатели развития публично-правового образования.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, региональные бюджеты, бюджетные кредиты, межбюджетные трансферты, дотации, субсидии, субвенции.
Система межбюджетных отношений является составляющей бюджетного устройства страны, регулирует вопросы разграничения расходных обязательств, разграничения и распределения доходов, а также перераспределение средств между бюджетами бюджетной системы. Требование эффективности по отношению к системе межбюджетных отношений означает, что она должна сделать возможным справедливое распределение финансовых ресурсов между территориями, обеспечить политическую и социальную стабильность и эффективность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления как в текущем периоде, так и в средне- и долгосрочной перспективе.
В настоящее время доля межбюджетных трансфертов в структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составляет в среднем 20-22%, при этом следует отметить существенную дифференциацию этого показателя по административно-территориальным единицам (федеральным округам (далее -ФО).
Так, в Центральном ФО в структуре доходов бюджетов в среднем доля безвозмездных поступлений составляет 11%, в Северо-Западном ФО - 15%, Южном ФО - 32%, Приволжском ФО -21%, Сибирском ФО -24%, Дальневосточном ФО - 29%. Наиболее зависимым от безвозмездных поступлений является Северо-Кавказский ФО с показателем 64%, наименее - Уральский ФО (10%). [1]
Высокое влияние системы межбюджетных отношений на устойчивость и стабильность финансовой базы развития территорий страны и в конечном итоге на темпы экономического роста при недостаточном финансовом равноправии субъектов РФ и муниципальных образований обусловливает необходимость проведения постоянной работы по совершенствованию данной системы в Российской Федерации.
В части разграничения расходных обязательств и разграничения доходов следует выделить следующие проблемные вопросы.
Во-первых, имеет место высокая централизация налоговых полномочий. Федеральный уровень также определяет порядок исчисления региональных и
местных налогов, устанавливает максимальные налоговые ставки, а зачастую -пределы возможных изменений ставок и льгот со стороны субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Если в начале 2000-х годов был 50% паритет между федеральным центром и регионами в соотношении налоговых поступлений, то в 2017 году такое соотношение по данным отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации составило 62%/38%, соответственно.
Во-вторых, происходит увеличение доли зачисления налогов, собранных в регионах, в федеральный бюджет с уменьшением их доли зачисления в региональные бюджеты. В среднем в регион «возвращается» 46-47% налогов, однако этот показатель варьируется по регионам от 12% до 119% (в 2017 году). [2]
В-третьих, в последнее время произошло увеличение объема собственных полномочий субъектов Российской Федерации, а также полномочий, переданных на региональный уровень с уровня Федерации. В настоящий момент за регионами закреплено 79 собственных полномочий по предметам совместного ведения. То есть субъекты РФ в настоящее время перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством. При этом финансирование со стороны федерального центра данных полномочий не всегда полноценно.
Представляется обоснованными выделить в качестве направлений решения обозначенных проблем в системе межбюджетных отношений следующие:
постепенное восстановление децентрализации в области налоговых полномочий;
передача региональным властям и органам местного самоуправления большей полноты полномочий законодателя в отношении региональных и местных налогов и сборов, соответственно, по установлению таких элементов налогообложения, как порядок исчисления, сроки уплаты, налоговые ставки, налоговые льготы;
проведение ревизии расходных полномочий и передача субъектам Российской Федерации дополнительных источников доходов. В этой связи необходимо упомянуть так называемые «майские» указы Президента Российской Федерации 2012 года, в которых большая доля значительных социальных расходов была отнесена на расходные полномочия субъектов Российской Федерации, в связи с чем серьезно обострился вопрос сбалансированности бюджетов и государственного долга субъектов Российской Федерации. Результаты данной ревизии необходимо принять во внимание при работе по определению финансового обеспечения Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2018 №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
Говоря о роли межбюджетных трансфертов в системе межбюджетных отношений, необходимо обратиться к данным консолидированного бюджета Российской Федерации за 2017 год, которые представлены на рисунке.
Доходы (до передачи трансфертов) Расходы
-•- источники финансирования (после передачи трансфертов)
Федеральный бюджет 16 409 млрд руб. Межбюджетные трансферты 1690 млрд руб. Федеральный бюджет 14 730 млрд руб.
////////////// //////////////
Консолидированный бюджет субъектов РФ 9120 млрд руб. Консолидированный бюджет субъектов РФ 10 799 млрд руб.
Рисунок 1. Роль межбюджетных трансфертов в консолидированном бюджете Российской Федерации
Межбюджетные трансферты составляют 1,8% ВВП, что ниже среднемировых показателей (так, для развивающихся стран характерен показатель в 2,2%, для индустриальных - 2,8%). [3]
Центральным вопросом является эффективность представления межбюджетных трансфертов, а также соблюдения баланса интересов: с одной стороны, необходимо обеспечить финансовую самостоятельность нижестоящего уровня управления, с другой стороны, необходимо обеспечить качественный контроль со стороны вышестоящего уровня власти за использованием межбюджетных трансфертов в соответствии с принципами эффективного и ответственного управления государственными и муниципальными финансами.
В условиях ограниченности государственных финансовых ресурсов и оптимизации бюджетных расходов представляется обоснованным выделить следующие направления совершенствования межбюджетных отношений в части предоставления межбюджетных трансфертов регионам:
выработка нормативно-правовой регламентации критериев, в соответствии с которыми будет осуществляться выбор формы предоставляемого межбюджетного трансферта;
уточнение понятия «иные межбюджетные трансферты» и установление критериев к их перечислению;
введение целевых параметров (количественных и качественных) использо-
вания средств межбюджетных трансфертов, достижение которых должно входить в состав оценки качества управления средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отражаться в показателях социально-экономического развития региона и муниципального образования. В настоящий момент около 50% всех межбюджетных трансфертов составляют дотации. Они должны давать большую самостоятельность органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, но иметь такие показатели эффективности, которые будут стимулировать нижестоящие уровни управления активно осуществлять свою экономическую политику и быть заинтересованными в улучшении качества жизни людей на своей территории;
введение системы стимулирования субъектов Российской Федерации за эффективное использование субсидий, дальнейшая оптимизация количества субсидий с целью обеспечения приоритета качества субсидий над их количеством;
разработка и внедрение системы мер поощрения регионов за повышение устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации.
Стоит подробнее остановиться на вопросе эффективности и результативности межбюджетных трансфертов.
Цель межбюджетных трансфертов -сокращение уровня дифференциации
бюджетных расходов на душу населения публично-правового образования. Безусловно, средний уровень таких расходов не должен снижаться в реальном выражении. Исходя из этого, должны быть установлены критерии использования межбюджетных трансфертов и определены показатели результативности и эффективности, важно также не подменять эти понятия. В качестве результативности предлагается использовать количественную оценку уже упомянутого сокращения уровня дифференциации бюджетных расходов на душу населения публично-правового образования.
Вопрос эффективности межбюджетных трансфертов настоящее время один из наиболее дискуссионных. В Бюджетном кодексе Российской Федерации в соответствии с принципом эффективности расходов бюджетов эффективность определяется следующим образом: либо достижение обозначенного результата при наименьших затратах, либо достижение наибольшего результата при установленном уровне затрат. И если дифференциация при вложении 1,5 триллиона рублей сократилась с условных 2,9 до условных и заданных 2,8 -это 100% результативность. А если это удалось сделать при вложении 1,4 триллиона рублей - это не просто результативное выполнение задачи, но и эффективное. То же можно и сказать при достижении уровня дифференциации ниже установленного значения. Безусловно, вопрос определения эффективности бюджетных расходов и межбюджетных трансфертов требует тщательной нормативно-правовой регламентации, и он способен внести серьезные и позитивные изменения в систему межбюджетных отношений, поскольку нацеленность на достижение целевых индикаторов государственных стратегических документов и государственных программ и проектов - основа эффективного и ответственного управления общественными финансами.
Отдельное внимание стоит уделить бюджетным кредитам. За период 20052016 гг. объем регионального долга вы-
рос с 361,7 млрд. руб. до 2353,2 млрд. руб. (в 6,5 раз), при этом за период 2008-2016 гг. отношение объема государственного и муниципального долга к налоговым и неналоговым доходам консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации увеличилось с 13,4% до 34,9% (в 2,6 раза). Наблюдается дифференциация между регионами: на 01.01.2017 г. вышеупомянутый показатель в Сахалинской области составил 0%, в Москве - 3,5%, в Республике Хакассия - 145,5%, в Республике Мордовия - 176%. [4] На 01.01.2015 г. более 42% всего объема государственного долга субъектов Российской Федерации составили кредиты кредитных организаций, выданные под рыночные процентные ставки. Расходы на их обслуживание постоянно увеличивались, в результате чего реальных денежных средств на реализацию задач и функций публично-правовых образований в структуре расходов оставалось всё меньше.
В связи со сложившейся ситуацией Министерство финансов Российской Федерации реализовало политику замещения кредитов кредитных организаций в структуре государственного долга субъектов Российской Федерации на бюджетные кредиты, передаваемые из федерального бюджета на возмездной и возвратной основе, при этом процент по бюджетным кредитам на порядок ниже банковских ставок.
В результате проведения такой политики структура долгов изменилась: на 01.01.2018 года более 44% составляют бюджетные кредиты, однако по-прежнему велика и доля кредитов от кредитных организаций - 29%. [1]
Некоторые эксперты считают возможным решением проблемы долговой нагрузки регионов бюджетно-кредитную амнистию для субъектов Российской Федерации. Однако, на взгляд автора, это неравнозначный подход (принимая во внимание сложившуюся дифференциацию их налогово-бюджетного потенциала). Действенной мерой представляется последующая политика замещения «коммерческого»
долга «бюджетным», однако совместно с заключением соглашений между Российской Федерации и субъектом Российской Федерации, в рамках которого должны быть обозначены целевые экономические показатели развития региона, а также параметры дефицита бюджета и уровня государственного долга субъекта Российской Федерации. Вместе с этим принципиально важным яв-
ляется обозначение в таких договорах персональной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации за реализацию положений такого соглашения. В противном случае нерешенная ситуация в отношении долговой проблемы регионов будет вынуждать увеличивать долю межбюджетных трансфертов в структуре доходов региональных бюджетов.
Библиографический список
1. Информация официального сайта Федерального казначейства (режим доступа: http://www.roskazna.ru/)
2. Информация официального сайта Министерства финансов Российской Федерации (режим доступа https://www.minfin.ru/)
3. Голованова Н.В. Межбюджетные трансферты: многообразие терминов и российская практика // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2018. № 2. С. 24-35.
4. Строев П.В., Власюк Л.И. Долговая нагрузка регионов и региональная политика // Финансы: теория и практика. Т.21. 2017. № 5. С. 90-99.
INTERBUDGETARY RELATIONS IN RUSSIA: MODERN STATE AND POSSIBLE WAYS OF DEVELOPMENT
N.V. Vinogradov, student
Supervisor: N.S. Shmigol, candidate of economic sciences, associate professor Financial university under the Government of the Russian Federation Russia, Moscow
Abstract. The article examines the current state of the system of interbudgetary relations in the Russian Federation, identifies its main shortcomings, including: high centralization of tax authorities, increase in the scope of own powers of the constituent entities of the Russian Federation, and insufficient financial autonomy of the budgets of the budget system. Recommendations are formulated aimed at increasing the responsibility of state authorities and local self-government bodies for effective spending of intergovernmental transfers by increasing the effectiveness of their use and the relationship with indicators of government strategic documents, target indicators and indicators of the final results of state programs and targeted economic indicators for the development ofpublic education.
Keywords: intergovernmental fiscal relations, regional budgets, budgetary credits intergovernmental transfers (grants), general grants, subsidies, subventions.
