CC BY
52
В сложившихся условиях существует объективная необходимость создания единой федеральной контрактной системы, объединяющей все ключевые этапы обеспечения федеральных государственных нужд
— от прогнозирования поставок и размещения заказов до их исполнения и мониторинга государственных контрактов. Концепция соответствующей системы разработана Минэкономразвития с целью сокращения уровня коррупции при реализации государственного заказа и повышения эффективности бюджетных расходов.
Основой экономического роста должно стать повышение налоговой базы, стимулирование хозяйствующих субъектов к вложению в основные средства, новые технологии, человеческий капитал, а не рост налогового бремени, сужающий возможности развития бизнеса. Расширение производственных мощностей предприятий и рост количества рабочих мест, с одной стороны, вызовет увеличение налоговых поступлений по налогу на доходы физических лиц, страховых взносов во внебюджетные фонды, будет способствовать большему поступлению в бюджет косвенных налогов вследствие роста потребления, а с другой стороны, будет способствовать снижению социальной составляющей в расходах бюджета.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. — М.: Юрайт, 2010.
2. Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд
Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд
обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования».
3. Подпорина, М. В. и др. Бюджет и налоги в экономической политике России : монография.
— М.: Научный эксперт, 2008.
Literature
1. Budget Code of the Russian Federation. — Moscow, 2010.
2. The Federal Law of 24.07.2009 № 212-FZ «The insurance premiums to the Pension Fund of
Russian Federation, the Social Insurance Fund of the Russian Federation, the Federal Health Insurance Fund and territorial funds of obligatory medical insurance».
3. Podporina, I. V., etc. The budget and taxes in the economic policy of Russia. — Moscow, 2008.
*По данным Министерства финансов РФ
УДК 338/462 Л.Н. Смирнова*
Методы эффективного управления и использования бюджетных средств, направленные на обеспечение экономической безопасности государства
В статье рассматриваются методы эффективного использования бюджетных средств направленные на снижение и предупреждения угроз экономической безопасности государства.
Ключевые слова: бюджет, методы, планирование, расходы, эффективность.
L.N. Smirnova*. Methods of efficient control and use of budgetary funds directed on maintenance of economic safety of the state. In article methods of an effective utilization of budgetary funds directed on decrease and preventions of threats of economic safety of the state are considered.
Keywords: budget, methods, planning, expenses, efficiency.
Одной из наиболее актуальных функций государства является обеспечение управляемости и подконтрольности государственных средств (в т.ч. бюджетных), создание условий для использования их в качестве важнейшего управляющего рычага России, который направлен на обеспечение безопасности граждан и дальнейшее усиление экономических позиций государства. Преобразования, происходящие сегодня в области бюджетного процесса, направлены прежде всего на повышение эффективности бюджетных расходов и, следовательно, на снижение и предупреждение угроз экономической безопасности государства.
Нарушения бюджетного законодательства, наносят значительный ущерб экономике России и создают предпосылки повышению уязвимости и нарушению целостности экономической системы государства. По итогам работы Счетной Палаты РФ за 2009 г. отмечено1, что объем выделенных средств, которые использовались с нарушением законодательства, составил 238,3 млрд. руб. (в 2008 г. — 96,6 млрд. рублей). При
* Смирнова, Лариса Николаевна. Заместитель начальника кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита Санкт-Петербургского университета МВД России, соискатель кафедры экономики и управления социально-экономическими процессами Санкт-Петербургского университета МВД России. Адрес: Россия, 190121, г. Санкт-Петербург, пл. Репина, д.1. Тел.: (812) 495-23-11, мб. 8-921925-43-84, e-mail: larkhen@mail.ru.
* Smirnova, Larisa. Deputy Head of the department of accounting, analysis and audit of the St. Petersburg University, the Russian Interior Ministry, the applicant department of economics and management of socio-economic processes of the St. Petersburg University, Russian Interior Ministry. Address: Russia, 190121, St. Petersburg, pl. Repin, 1.Tel .: (812) 495-23-11, мб. 8-921-925-43-84, e-mail: larkhen@mail.ru.
Статья поступила в редакцию 28 февраля 2011 года.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (49) 2011
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (49) 2011
Экономика, финансы, менеджмент
этом объем нецелевого использования средств составил 3,8 млрд. рублей (в 2008 г. — 1,97 млрд. рублей), из которых возмещено всего только в 2009 г. — 0,96 млрд. рублей (2008 г. — 0,69 млрд. рублей)2.
Анализируя выявленные Счетной Палатой РФ нарушения бюджетного законодательства, автором установлено, что значительное количество нарушений в сфере использования бюджетных средств происходит на уровне распорядителей и получателей этих средств.
Рассмотрев работы современных исследователей (В.В. Бурцев, Л.И. Абалкин, А. Городецкий, В.А. Савин), можно установить, что основными причинами возникновения нарушений бюджетного законодательства являются: 1) нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств субъектами бюджетных правоотношений; 2) неравномерность расходования бюджетных средств; 3) ненадлежащее исполнение (неисполнение) должностными лицами своих обязанностей; 4) коррумпированность законодательных и исполнительных органов власти; 5) несвоевременное исполнение договорных обязательств субъектами бюджетных правоотношений; 6) несовершенство конкурсного механизма закупок товаров и услуг; 7) некачественное проведение контроля в части использования бюджетных средств; 8) несоблюдение соответствующих норм и правил правоохранительными и контролирующими инстанциями по противодействию коррупции в сфере использования бюджетных средств от криминальных посягательств; 9) недостаточное взаимодействие правоохранительных и контролирующих органов.
Эти причины являются основой возникновения внутренних угроз и деструктивно влияют на экономику государства, что приводит к ослаблению институтов власти. В результате проявляется непоследовательность решений, принимаемых на уровне государства и его регионов, в части обеспечения финансовыми ресурсами, возрастает неравномерность социально-экономического развития субъектов Федерации, что ведет к негативным последствиям в сфере преобразования социально-экономической сферы государства.
По мере роста нарушений бюджетного законодательства, являющихся причинами возникновения угроз экономической безопасности государства, увеличивается и процесс разрушения экономической системы, нарушается стабильность и эффективность функционирования хозяйствующих субъектов (бюджетополучателей) и их способность к саморазвитию и прогрессу. В результате наблюдается дестабилизация финансово-экономических отношений между участниками бюджетного процесс (рис.1).
В качестве противодействия угрозам экономической безопасности государства будут выступать меры, направленные на восстановление стабильности экономической системы за счет снижения либо предотвращения нарушений бюджетного законодательства, являющихся частью механизма противодействия этим угрозам. Решающее значение принадлежит упреждению зарождающихся угроз. Это позволит добиться минимизации совокупного ущерба, наносимого обществу, экономике, конкретному человеку, и в конечном итоге приведет к снижению потерь от нарушений бюджетного законодательства, а как следствие, снижению угроз экономической безопасности государства.
«Выходом из сложившейся ситуации является проведение комплексной реформы государственного сектора, позволяющей создать материальную базу для осуществления бюджетного регулирования, повышения «прозрачности» и финансовой дисциплины на всех уровнях бюджетной системы, а также для комплексного реформирования государственного финансирования рыночной инфраструктуры в целях более эффективного
использования бюджетных средств»3. Следовательно, бюджетные расходы должны стать важнейшим инструментом дальнейшего экономического развития. Для этого необходимо их сконцентрировать прежде всего на тех направлениях, которые в наибольшей степени будут способствовать экономическому росту в долгосрочной перспективе, ответственность за которые изначально принадлежит государству.
В рамках реализации установленных приоритетов бюджетной политики сегодня «формируется новая система государственного управления, опирающаяся на нормативно закрепленное разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В процесс государственного управления внедряются современные методы и механизмы стратегического планирования и управления по результатам, идет их увязка с механизмами принятия бюджетных решений, в первую очередь в рамках программно-целевого подхода... Начавшаяся реализация национальных проектов в образовании, здравоохранении, жилищном строительстве и сельском хозяйстве, позволила значительно модернизировать эти сферы, устранить или смягчить часть имеющихся диспропорций»4
Рис. 1. Взаимосвязь разрастания проблем, вызванных нарушениями бюджетного законодательства, и их влияние на стабильность экономической системы государства
Таким образом, инструментами рационального и эффективного использования бюджетных средств, направленными на сохранение целостности экономической системы, выступают методы и формы управления государственными финансами, которые обеспечивают стабильность экономической безопасности и устойчивость экономического роста государства. К ним следует отнести стратегическое планирование, прогнозирование, программирование, финансовое регулирование, оперативное управление, контроль и другие, которые позволят сопоставить показатели экономного и эффективного использования государственных финансовых ресурсов.
В основе методов эффективного использования бюджетных средств лежит принцип программноцелевого планирования. Сущность программно-целевого планирования состоит в отборе основных целей социально-экономического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами и эффективном развитии производства (услуг). Программно-целевое планирование позволяет осуществить полный цикл управленческого процесса — от постановки задач планирования, до оценки результата и эффективности произведенных бюджетных расходов, создает условия для максимально эффективного управления государственными финансами, т.е управления по результатам, когда идет их увязка с механизмами принятия бюджетных решений. При этом обеспечивается минимум затрат, а также минимум времени на достижение фиксированных конечных показателей (результатов).
По мнению М. А. Клишиной, методология планирования бюджетных ассигнований должна осуществляться с учетом программно-целевых принципов планирования и использоваться как при составлении среднесрочного финансового плана, так и при подготовке проекта бюджета на три года. «Слабая встроенность программно-целевого бюджетирования в процесс составления проекта бюджета приводит к тому, что составление проекта бюджета и формирование целевых показателей деятельности осуществляются независимо друг от друга и не связываются общими сроками и процедурами. В то же время, даже исходя из существующего правового регулирования и складывающейся практики применения инструментов программно-целевого бюджетирования, можно установить процедурные связи между двумя указанными процессами благодаря логичному увязыванию их по срокам осуществления отдельных операций».5
Установка на применение программно-целевого метода при планировании и использовании бюджетных расходов была дана Президентом РФ органам государственной власти ещё в 2003 г.: «Необходимо создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей»6.
«В рамках бюджетной деятельности государства применение данного метода основано на обеспечении взаимосвязи бюджетных расходов и достигаемых с их помощью конечных социальноэкономических результатов. При этом используются такие управленческие приемы, как персонификация ответственности за достижение результатов, определение сроков выполнения плановых показателей, а также всего комплекса необходимых для этого ресурсов (не только бюджетных) и мероприятий. Важнейшее условие внедрения программно-целевого метода бюджетной деятельности
— правовое обеспечение системы контроля эффективности бюджетных расходов»7.
Внедрение программно-целевых методов при реализации приоритетных направлений бюджетной политики позволит повысить эффективность использования бюджетных средств всеми получателями за счет распределения бюджетных средств не по видам затрат, а в соответствии с установленными целями. Главной трудностью при проведении бюджетной политики, ориентированной на предоставление общественных благ, является оценка эффективности государственных расходов, в т.ч. использования бюджетных средств на основе системы количественных и качественных критериев эффективности.
Методы эффективного использования бюджетных средств основаны на методе бюджетирования, ориентированного на результат и учитывают цели государства и его реальные возможности (рисунок 2).
Рис. 2. Методы эффективного управления и использования бюджетных средств
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (49) 2011
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (49) 2011
Экономика, финансы, менеджмент
Основными принципами, заложенными в основу этих методов, влияющих на эффективное и целевое использование бюджетных средств (ЭЦИ БС) являются:
— актуальность и своевременность бюджетных расходов;
— единство нормативно-правовой базы;
— разграничение полномочий и ответственности за результаты деятельности бюджетополучателей между органами власти;
— непрерывность в части осуществления мониторинга результатов аудита эффективности для прогнозирования и дальнейшего финансирования бюджетополучателей.
Эти принципы вытекают из устройства и современного состояния бюджетной системы и лежат в основе вышеперечисленных методов. Они зависят от целей, которые ставят органы власти либо заинтересованные лица.
Программно-целевой метод распределения расходов программ, который применяется на стадии разработки бюджета на соответствующий период времени, предполагает наличие цели программы отвечающей требованиям «ответственной бюджетной политики» и может применяться при составлении бюджетов на основе долгосрочных прогнозов с учетом наличия финансовых резервов, стабильности налоговой политики и «принятия новых расходов лишь при четком понимании, за счет каких ассигнований они могут быть профинансированы»8-
Методы контроля (МК) применяются после совершения хозяйственных операций, и используются для выявления несоблюдения бюджетополучателями установленных норм, нормативов, правил, законности операций, приводящих к нарушениям бюджетного законодательства. Одним из приемов методов контроля выступает аудит эффективности, представляющий собой форму государственного финансового контроля за достижением установленных конкретному хозяйствующему субъекту конечных социально-экономических результатов, а также выполнением возложенных на них задач и функций с учетом эффективного использования поступивших в их распоряжение средств.
Использование аудита эффективности незаменимо при осуществлении контроля за реализацией многих важнейших государственных задач и может быть применен в т.ч. и в сфере оценки эффективности использования бюджетных средств, направляемых для реализации целевых программ, которые, как правило, реализуются на принципах софинансирования из региональных бюджетов. По результатам деятельности контролирующих органов определяются размеры ущерба, наносимого государству, и на основании этих данных осуществляется мониторинг эффективности использования бюджетных средств, который позволяет определить результаты деятельности бюджетополучателей за определенный период времени, а также соответствие результатов поставленным целям.
Метод оценки долгосрочных целевых программ необходим для определения приоритетности бюджетного финансирования как инструмента повышения эффективности использования бюджетных средств и позволит проводить оценку эффективности целевых программ для определения приоритетных расходов не только в рамках традиционной модели «затраты—результаты», но и с учетом требований ЭБГ. Метод основывается на выявлении причин отклонений от намеченных результатов и своевременного принятия соответствующего решения с учетом определения критериев оценки конкретной Программы и коэффициентов зависимости от показателей пороговых значений обеспечения ЭБГ.
На основании метода оценки эффективности использования бюджетных средств, выделенных по смете, можно определить эффективность управления деятельностью бюджетного учреждения, т.к. он включает в себя достаточные и необходимые условия, которые должны обеспечивать выполнение поставленных перед бюджетополучателем задач. Оценка эффективности использования бюджетных средств, находящихся в распоряжении бюджетополучателей, предполагает:
— наличие «встроенных» в бюджетный процесс процедур оценки эффективности и результативности бюджетных расходов;
— поэтапный переход от сметного принципа планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на результат;
— осуществление предварительной экспертизы целевых программ с учетом их влияния на ЭБГ и оценки использованных бюджетных средств на основе показателей допустимых пороговых значений;
— прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
Для проведения такой оценки необходимо установить критерии определения эффективности использования бюджетных средств с учетом влияния на них негативных факторов, вызванных нарушениями бюджетного законодательства, дестабилизирующих экономические процессы.
Необходимость оценки результативности и эффективности расходования бюджетных средств продиктована требованиями развития нашего государства и общества. В Бюджетном послании на 2010-2012 гг. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев обращает внимание на «совершенствование в рамках нового формата бюджета различных инструментов программно-целевого планирования (федеральных целевых программ, приоритетных национальных проектов, проектов Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации), а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям бюджета. Все это позволит более четко определить приоритеты, цели и результаты использования бюджетных средств, установить индикаторы, характеризующие их достижение, организовать на постоянной основе мониторинг эффективности бюджетных расходов»9.
Предложенные методы эффективного управления и использования бюджетных средств позволят защитить общество в целом во всех сферах жизнедеятельности государства и информационном пространстве от различных посягательств экономической направленности и тем самым минимизировать риски и предотвратить угрозы экономической безопасности государства, обеспечить экономический и социальный эффект, отвечающий требованиям экономической безопасности государства.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ // Собрание законодательства РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Российская газета. — 1998. — № 153-154. — 12 августа.
2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» от 25 мая 2009 г. // Парламентская газета. — 2009. — № 28. — 29 мая.
3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011— 2013 годах от 29 июня 2010 г. // Пенсия. — 2010. — № 7.
4. Послание Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике на 2003 год». — Документ опубликован не был. Интернет ресурс.
5. Распоряжение Правительства Российской Федерации «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства РФ от 24 ноября 2008 г. № 47.
6. Клишина, М. Л. Проблемы и перспективы развития процедур составления проекта бюджета / / Налоги (журнал), 2009, N 5.
7. Кудрин, Л. «АКДИ Экономика и жизнь». Дата новости: 25 февраля 2010 г. Источник: http:/ /kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1327709.
8. Матненко, Л. С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. — 2008. — № 11.
9. Отчет о работе СП РФ в 2009 году: Утвержден Коллегией Счетной Палаты РФ 19 февраля 2010 г. (протокол № 7к (709). — Интернет-ресурс.
10. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2008 году: Утвержден Коллегией Счетной палаты РФ 20 февраля 2009 г. (протокол № 10К (647). — Интернет-ресурс.
Literature
1. Budget Code of the Russian Federation // Collected Legislation of the Russian Federation of 31 July 1998 № 145-FZ // Rossiyskaya Gazeta. — 1998. — № 153-154. — 12 August.
2. Budget Message of the President of the Russian Federation Federal Assembly on budget policy for 2010-2012, dated 25 May 2009 // Parliamentary newspaper. — 2009. — № 28. — 29 May.
3. Budget Message of the President of the Russian Federation on budgetary policy in 2011-2013 on June 29, 2010 // Pension. - 2010. - № 7.
4. Message from the President of the Federal Assembly on the Budget Policy for 2003. — The document was not published. - Internet resource.
5. Decree of the Russian Federation «The concept of long-term socio-economic development of the Russian Federation until 2020» from November 17, 2008 № 1662-r // Collected Legislation of the Russian Federation dated November 24, 2008 № 47.
6. Klishina, M. A. Problems and Prospects of the procedures of the draft Budget // Taxes (magazine), 2009, N 5
7. Kudrin, A. «AKDI Business and Life.» — News Date: February 25, 2010 — Source: http:// kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=1327709.
8. Matnenko, A. Program-target budget planning: concept and problems of legal regulation // Financial Law. — 2008. — № 11.
9. The proceedings of the joint venture of Russia in 2009: Approved by the Board of the Accounting Chamber of Russia on Feb. 19, 2010 (Minutes № 7k (709). - An Internet resource.
10. Report on the Accounts Chamber of Russian Federation in 2008: Approved by the Board of the Accounting Chamber on Feb. 20, 2009 (Minutes № 10 K (647). — An Internet resource.
1 Отчет о работе СП РФ в 2009 году. Утвержден Коллегией Счетной Палаты РФ 19 февраля 2010 года (протокол № 7к (709).
2 Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2008 году. Утвержден Коллегией Счетной палаты РФ 20 февраля 2009 г. (протокол № 10К (647)).
3 Распоряжение Правительства Российской Федерации «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
4 Там же.
5 Клишина М.А.Проблемы и перспективы развития процедур составления проекта бюджета / / Налоги (журнал), 2009, N 5.
6 Послание Президента РФ федеральному собранию «О бюджетной политике на 2003 год». Документ опубликован не был. Интенрнет ресурс.
7 Матненко А.С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право, 2008, N 11.
8Кудрин А. АКДИ Экономика и жизнь». Дата новости: 25.02.2010. Источник: Ьир://коттег$ап1.ги/ёос.а$рх?Оос$ГО = 1327709 9 Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» от 25 мая 2009 года. Интернет-ресурс.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (49) 2011
