CC BY
269
2. ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.01)
2.1. МЕТОДОЛОГИЯ ПРАВОТВОРЧЕСТВА: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА, НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Ломакина Ирина Борисовна, д.ю.н., профессор. Должность: профессор кафедры государственного и международного права. Место работы: Санкт-Петербургский университет управления и экономики. E-mail: urfac_ime@rambler.ru
Тэпс Денис Саид-Мохьмади, д.ю.н., профессор. Должность: профессор кафедры государственного и международного права. Место работы: Санкт-Петербургский университет управления и экономики. E-mail: urfac_ime@rambler.ru
Аннотация: Статья посвящена представлению сущности, роли и месту в становлении правовой системы методологии правотворчества. В ней акцентировано внимание на проблемах, подходах, путях повышения качества и эффективности деятельности законодательной власти России и ее субъектов.
Ключевые слова: правотворчество, законодательный процесс, правовая система, принципы, нормы, законодательные органы, методология, правовая ситуация, нормативные правовые.
RIGHT CREATIVITY METHODOLOGY: THEORY AND PRACTICE, IMPROVEMENT DIRECTIONS
Lomakina Irina Borisovna, Dr of law, professor. Position: professor at atate and international law chair. Place of employment: St-Petersburg University of management and economics. E-mail: urfac_ime@rambler.ru
Teps Denis Said-Mohmadi, Dr of law, professor. Position: professor at state and international law chair. Place of employment: St-Petersburg University of management and economics. E-mail: urfac_ime@rambler.ru
Annotation: Article is devoted to representation of essence, a role and a place in formation of legal system of methodology of right creativity. In it the attention is focused on problems, approaches, ways of improvement of quality and efficiency of activity of legislature of Russia and its subjects.
Keywords: right creativity, legislative process, legal system, principles, norms, legislature, methodology, legal situation, the standard legal.
Методология правотворчества и нормотворчества требует изначального определения, в каких аспектах мы будем говорить о правотворчестве и что будем понимать под нормотворчеством органов исполнительной власти. Из множества проблем правотворчества выберем самые общие, которые зависят от конкретной правовой ситуации в органах исполнительной власти, проявились за последние десятилетия в наибольшей степени и решение которых просматривается на пути использования нормотворчества. Это проблема роста количества нормативных правовых актов, которые содержат в значительной степени материальные и процессуальные административные нормы права.
Поиск новых методологических подходов к правотворчеству проводится в более узком подходе - нормотворчестве, и под нормотворчеством органов исполнительной власти мы будем понимать процесс
создания правового механизма реализации законов путем разработки акта применения, внесения изменений или отмены нормативных правовых актов органов исполнительной власти. Чтобы более точно определить методологию правотворчества, раскроем динамику развития проблем правотворчества.
Так, например, Ю.А. Тихомиров констатирует: «Страна....за полстолетия - с 1938 по 1988 годы приняла около 100 законодательных актов, за 8-9 лет новейшей истории ввела в оборот 1 тыс. законов1». Только в 2004 году Государственная Дума рассмотрела 829 законопроектов, из них 228 законов были приняты, 180 - подписаны Президентом России. Более 1200 законопроектов были возвращены авторам2. В 2005 году только за весеннюю сессию Государственная Дума приняла 130 законов, из которых 80 подписал Президент РФ3. В 2006 году было принято 1500 федеральных законов.
В то же время общественное развитие требует появления новых законов, при этом все чаще обнаруживается, что в законах отсутствует правовой механизм реализации материальных и процессуальных норм права, и кроме как констатации, что следует проводить борьбу с «перепроизводством» законов, реальных мероприятий не предпринимается, в то время как их унификация или кодификация приобретает все более актуальное значение4, а ответа на вопрос, как преодолеть тенденции роста количества законов, пока не дано.
Полагаем, что для получения ответа на поставленный вопрос, следует органам исполнительной власти и их должностным лица обратить внимание на законодательную технику; законотворческий процесс; правила создания нормативных правовых актов; методику проведения кодификации. Названные элементы законодательной техники позволяют создать эффективный механизм государственно-правой защиты конституционных прав и свобод граждан, приостановить тенденцию необоснованного роста законов.
Законодательная техника определяется как система приемов, методов, способов и принципов создания и изменения нормативных правовых актов. Законотворческий процесс можно определить как процесс формирования системы законодательства. Законотворческий процесс основан на принципах: научности, законности, демократизма, гласности. Разновидностью законотворческого процесса является законотворческое познание. Законотворческое познание - это деятельность участников законотворческой деятельности органов исполнительной власти для воплощения в объективную действительность законов и нормативных правовых актов. Методология законотворческого познания состоит в том, что органы исполнительной власти и их должностные лица обязаны определить методику познания. Методология законотворческого
1 Тихомиров Ю.А. Управление в 20 веке: итоги и перспективы. // Международная научная конференция. 29 сентября 1998, Москва // Проблемы теории и практики управления. 1999. № 1.
2 Шкиль Т. Дума искала место для женщин // Российская газета от 25 декабря 2005 № 287 (3664).
3 Виноградов М. Дума закрылась до осени // Известие от 3 июля 2005 года № 117.
4 Справочник по нормотворческой технике / Перевод из нем. 2-е изд., перераб. - М., 2002. -С.4-5.
познания состоит из этапов. Первым этапом законотворческого познания является определение тех общественных отношений, которые подлежат регулированию. Второй этап законотворческого познания есть определение благоприятных условий для развития общественных отношений. Третьим этапом законотворческого познания является достижение полезного эффективного предписания нормы права.
Подготовка нормативных правовых актов органами исполнительной власти и их должностными лицами протекает в форме концепции, планирования, законодательной инициативы, предварительного рассмотрения нормативного правового акта, правовой экспертизы, подписания и вступления в законную силу нормативного правового акта.
Методика проведения кодификации, как вид систематизации нормативных правовых актов органами исполнительной власти, представляет собой выражение норм права, содержащихся в систематизируемых нормативных правовых актах, в одном новом нормативноправовом акте, принятие которого лишает законной силы все ранее принятые нормативные правовые акты. Методология проведения кодификации основана на принципах: своевременности, полноты, единой направленности 5.
Таким образом, органы исполнительной власти, их должностные лица обязаны использовать законодательную технику в целях создания эффективного механизма реализации государственно-правовой защиты конституционных прав и свобод граждан.
Каковы же основные требования (принципы) законодательной техники? Закон - это не научный трактат, не художественное или публицистическое произведение. Это произведение особого рода, имеющее свои характерные черты и особенности, определяемые назначением права в общественной жизни, а именно быть властным регулятором общественных отношений, человеческого поведения, четко определять юридические гарантии свободы личности, права и обязанности объединений граждан, органов, предприятий, фирм и других субъектов права, устанавливать меры, обеспечивающие исполнение правовых предписаний. Этим и определяется содержание основных принципов (требований) законодательной техники, под которыми следует понимать главные идеи, отправные положения, которые должны быть положены в основу правоподготовительной деятельности.
Правила законодательной техники весьма многочисленны и разнообразны. Они не могут быть общим рецептом, рассчитанным на все случаи. Их применение может оказать положительный эффект лишь при непременном учете: конкретных условий; обстановки, которая вызвала необходимость принятия того или иного акта; специфики предмета регулирования и сферы его действия. Более того, сами правила обычно таковы, что их можно приспосабливать и корректировать применительно к различным отраслям и правовым институтам, условиям и целям издания того или иного акта. В то же время все конкретные правила законодательной техники объединяются общей основной, сквозной идеей - создание наилучших условий и максимальных удобств для пользования и правильного применения законов, для отыскания необходимых правовых положений, достижения их полноты, точности, легкой обозримости и компактности. Исходя из
5 Чухвичев Д.В. Законодательная техника. - М., 2006. - С.236.
этого, можно сформулировать основные, наиболее общие принципы (требования), которые должны быть положены в основу работы над внешней формой готовящихся проектов: точность определенность юридической формы -формулировок, выражений и отдельных терминов закона, т. е. достижение наибольшего соответствия между идеей, мыслью законодателя и воплощением этой идеи в нормативной формуле. Это требование, непосредственно исходящее из специфики права, как регулятора общественных отношений, имеет особое значение для юридической деятельности. Закон содержит обязательный эталон поведения, модель будущих поступков человека. В нем недопустимы недомолвки и двусмысленности. Неточность словесного воплощения нормы, расплывчатость и отсутствие единообразия понятий и терминов могут привести к неправильному пониманию и применению закона, к возможности отхода от его буквального смысла, а это может оказать прямое влияние на судьбы людей, производственную деятельность предприятий и коммерческих фирм, интересы всего государства в целом.
Жизнь показывает, что одна лишь недостаточно четкая статья закона или даже единственное слово могут вызвать бурную реакцию общества, взрыв эмоций и митинги. Достаточно вспомнить, в частности, довольно часто встречающиеся в законах формулировки типа «как правило», дающие возможность практически не исполнять закон, произвольно им жонглировать;
ясность и доступность языка закона для адресатов, на которых он распространяет свое действие6. Только когда закон ясен, становится по-настоящему реальным правило, запрещающее отговариваться незнанием или непониманием его норм. Доступность закона - необходимое условие укрепления законности, внедрения четких юридических начал во все сферы жизни, повышения авторитета права и чувства законности в сознании людей. Неясный закон не дает полного представления о правах и обязанностях граждан, ведет к ненужной трате времени на запросы и толкование, приводит к спорам и ошибкам.
Требование простоты изложения закона не должно, однако, наносить ущерб полноте, точности и глубине формулирования законодательных формул, приводить к нарочитому упрощенчеству и примитивизму. Многие регулируемые правом отношения достаточно сложны, и это не может отразиться на стиле изложения соответствующих норм. Уровень простоты и ясности закона должен определяться в зависимости от того, на кого он рассчитан, какой сферы отношений касается. Если он регулирует узкую и специальную сферу и рассчитан на специализированную категорию людей, например на строителей, инженеров-атомщиков, то в таком акте возможно употребление специальных и технических терминов, профессионализмов, особых оборотов. Законы же обращенные к широким слоям граждан, их коллективам, объединениям (а таких актов большинство), должны излагаться простым и доступным языком. Употребление без объяснения сложных и непонятных терминов и выражений, специальных понятий недопустимо. Если для исполнения закона и просто его уразумения многие вынуждены обращаться за разъяснениями к помощи сведущих лиц, то этот закон вряд ли будет эффективен и авторитетен;
6 Надев Р. Законотворческие ошибки. - М., 2001.
полнота регулирования соответствующей сферы отношений, отсутствие в нем пробелов и упущений7. Если в процессе исполнения закона обнаруживается ряд вопросов, на которые он не дает исчерпывающего ответа, если он фрагментарен и отрывочен, не предусматривает механизма реализации и обеспечения на случай нарушения своих норм, то об эффективности такого закона не может быть и речи.
Для того, чтобы обеспечить полноту регулирования, следует непременно предусмотреть в проекте положения (если они не вытекают из действующего законодательства), без которых будущее регулирование не сможет быть до конца эффективным. Это касается в первую очередь норм, обеспечивающих исполнение будущих предписаний, предусматривающих механизм их действия, меры поощрения, а также ответственности, юридические санкции за их нарушение, без вышеназванных норм любой закон превратится в простой пропагандистский лозунг;
конкретность регулирования, четкое определение всех его необходимых элементов, борьба с декларативностью законов. Эффективным и действенным инструментом преобразования жизни служит лишь тот закон, который точно и конкретно определяет права и обязанности субъектов правоотношений, четко формулирует меры их обеспечения (правовые санкции, способы поощрения и стимулирования, организационные меры). Лозунговый стиль не содержит правового регулирования. Он превращает закон в пустую декларацию, никого ни к чему не обязывающий призыв, дает возможность произвольно его толковать и применять.
Декларативность - превращает закон в чисто пропагандистский документ, создающийся лишь для бюрократической галочки, не направленный на обновление и преобразование жизни, развитие демократии. Нельзя, однако, и полностью и безоговорочно отказаться от общих положений, устанавливающих принципы правового регулирования в соответствующей сфере отношений, его основополагающие идеи. Есть юристы, которые убеждены, что такого рода положения - это что-то вроде «лирики»8, ненужный балласт закона. Однако в определенной пропорции они нужны для лучшего понимания конкретных норм, уяснения их целей и общей направленности. Такого рода положения служат как бы связкой всех норм закона, определяют их социальное назначение и место в общей системе законодательства;
максимальная экономичность, оптимальная емкость, компактность законодательных формул. Чрезмерно обширный, громоздкий текст, наличие ненужных деталей ограничивают возможности эффективного воздействия права на общественные отношения, затрудняют ориентирование в законодательстве, создание автоматизированных поисковых систем. Очевидно, что требование экономичности касается не законодательных идей, сути юридических предписаний, а их словесного оформления, не содержания, а формы права. Краткость в правотворчестве - это оптимальная экономичность изложения мысли законодателя при сохранении полноты ее содержания. Это требование не должно влиять на объем информации, заложенной в законе.
7 Васьковский Е. Руководство к толкованию и применению законов.- М.: Городец, 1998.
8 Научно-практическое пособие. «Как готовить законы». Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М., 1999.
Иногда при составлении той или иной единицы письменной речи, в том числе и документа, намеренно жертвуют емкостью и применяют избыточность информации (повторение наиболее значимых мест, подчеркивание главных мыслей и т.д.) с тем, чтобы сделать текст более ясным и доходчивым. Для законодательного текста это излишне. В нем все важно, все значимо, и требование его понятности должно выполняться не за счет, а в рамках оптимальной емкости права, которая должна находить свое выражение и в использовании наиболее экономичных языковых средств, и в употреблении юридических понятий и конструкций, способствующих лаконичности изложения мысли законодателя, и в оптимальной структуре закона.
Неоправданная громоздкость законодательных формул, к сожалению, часто встречается в законах9. Требование экономичности в законодательстве имеет и другую сторону - это сокращение до минимума количества актов по одному вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, учета и систематизации. Нужны единые по целям и содержанию крупные законы, входящие в качестве составных частей, блоков в единую, внутренне согласованную систему законодательства;
системное построение права, т.е. цельность, сбалансированность, внутренняя связь и взаимозависимость всех частей правовой системы, логическая последовательность изложения мысли законодателя. Этот принцип предполагает гармоничное согласование всех норм актов, входящих в качестве составных частей в общую систему права и выполняющих в ней взаимодополняемые функции (в частности, регулятивных и охранительных предписаний). Сюда входит и установление правильного соотношения между действующими и вновь принимаемыми актами, и четкая взаимосвязь общих и специальных норм, актов высшей и более низкой юридической силы и т.д.
Новый законодательный акт должен органически интегрироваться в единую правовую систему, согласовываться с действующими законами, исключать - противоречия с повторениями. Если предусматривается иное регулирование по сравнению с действующим, то в него должны быть внесены соответствующие коррективы: отмена противоречащих новому акту старых актов и их частей, внесение в них соответствующих изменений. Издание новых норм без учета предшествующего законодательства недопустимо;
унификация, единообразие формы и структуры законодательных актов, способов изложения правовых предписаний. Этот принцип предполагает использование единых реквизитов актов, стереотипной структуры, единой терминологии, юридических конструкций и формулировок, унифицированного языка. Унифицированность, стандартизированность законодательных формул, способов их изложения и построения - необходимое качество законодательства, непосредственно исходящее из такого свойства права, как его формальная определенность, а также из необходимости точности и четкости изложения мысли законодателя10. Разнобой реквизитов и рубрик законов, отсутствие стереотипной их структуры, единого стиля изложения, несовпадение в разных актах нумерации статей и их подразделении, формул отмены и изменения законов
9 Сырых В. Российское законодательство: проблемы и перспективы. - М., 1995.
10 Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. - М: Юринформцентр, 1999.
и их частей никогда не украшали законодательство. В современных условиях, когда появились возможности автоматизированной обработки законодательных актов, унификация их формы становится еще более актуальной.
Подводя итог, авторы вправе утверждать то, что эффективность закона определяется фактическими результатами в регулируемой сфере. Зависит же этот результат от многих факторов, прежде всего от юридической техники творения закона и юридического механизма его действия. Сложность применения подчас кроется в самом содержании правового акта. Противоречия норм внутри одного закона, взаимоисключение положений законов равной юридической силы, несоответствие регионального закона федеральному и т.п. приводят к необходимости изменять, дополнять, отменять отдельные положения принятых нормативно -правовых актов. Это, в свою очередь, ведет к нестабильности, излишней динамичности, отсутствию системности федерального и регионального, общего и отраслевого законодательства, не дает возможности освоиться участникам правоотношений в бушующем потоке нормотворчества.
При соблюдении точных и неуклонных следований всем основным, наиболее общим приведенным принципам (требованиям), которые должны быть положены в основу работы над внешней формой готовящихся проектов, позволяет характеризовать законодательный акт как совершенный с технической точки зрения и свидетельствовать о высокой юридической культуре его подготовки и оформления. Отсутствие какого-то из них или чрезмерное увлечение одним требованием за счет другого (например, стремление к краткости изложения за счет его полноты) - это свидетельство технического несовершенства акта.
Список литературы:
Конституция РФ. - М., 2010. - Ст. 1, 4, 10 - 12, 15, 32 - 33, 45 - 46, 103, 106, 125.
Исаков В.Б. - Юридическая техника - один из уровней юридического знания./Юридическая техника. № 3. 2009. С. 27 - 29.
Рубайло Э.А. О понятии юридической техники локальных актов./ Юридическая техника. № 3. 2009. С. 288-292.
Literature list:
Constitution of the Russian Federation. - M, 2010. - Art. 1, 4, 10-12, 15, 32-33, 45-46, 103, 106, 125.
Isakov V. B. - Legal equipment - one of levels legal знания. / Legal equipment. No. 3. 2009. Page 27-29.
Rubaylo E.A. About concept of legal equipment local ak-tov./Legal equipment. No. 3. 2009. Page 288-292.
