CC BY
64
УДК 336.1
Методологические проблемы разработки системы территориальных счетов в России и за рубежом
Рассмотрен зарубежный опыт построения региональных и муниципальных счетов, на основе методологии системы национальных счетов (СНС). Выделены основные проблемы построения СНС, сформированы узловые методологические положения их разработки в Российской Федерации. Предложен авторский подход многоэтапной схемы разработки СНС в разрезе «регион - муниципальные образования».
Ключевые слова: система национальных счетов; валовой муниципальный продукт; региональные счета; институциональные сектора.
The paper reviews foreign experience in building regional and municipal accounts using the methodology of System of National Accounts (SNA). The authors focus on the key problems in building SNA along with defining main methodological provisions for its development in the Russian Federation. The authors' approach is a multistage SNA development scheme in the context «region - municipalities».
Keywords: System of National Accounts; gross municipal product; regional accounts, institutional sector.
Используемые в зарубежной и российской практике показатели эффективности экономического развития государств в значительной мере опираются на международную систему оценки экономической деятельности — систему национальных счетов (СНС).
Что же касается их использования на региональном и муниципальном уровнях, то эта проблема широко обсуждается учеными практически всех развитых стран [1]. В международном стандарте СНС прямо указывается, что построение сбалансированной системы региональных счетов имеет наибольшее значение для национальных экономик, где существует значительный разрыв в экономическом развитии территорий и имеется значительная пространственная локализация национальной экономики [2].
Зарубежный опыт формирования муниципальных счетов
В Европейском союзе (ЕС) вопросы упорядочивания сбора информации о социально-экономическом положении муниципального уровня управления
* Исследование выполнено в рамках проекта № 12-22-03001 а/м «Оценка и прогнозирование динамики финансовой устойчивости регионов РФ и аймаков Монголии на основе системы национальных счетов».
Захарчук Екатерина Александровна
канд. экон. наук, доцент, ученый секретарь Института экономики Уральского отделения РАН E-mail: zakhartchouk@mail.ru
Пасынков Алексей Федорович
канд. экон. наук, доцент, ст. научный сотрудник Института экономики Уральского отделения РАН E-mail: monografia@mail.ru
активно прорабатывает Евростат1. В 1999 г. начался процесс формирования требований к выработке единой методики оценки европейских городов, так называемого городского аудита (UrbanAudit), целью которой является определение возможностей по сбору сопоставимой информации на данном уровне [3].
Выборка данных производилась на разовой основе в 2003-2004 гг., 2006-2007 гг. и 2009 г. по 237 городам ЕС и 21 городу Болгарии и Румынии. Сбор информации осуществлялся по 336 показателям, отражающим большинство аспектов жизнедеятельности городов, объединенных в несколько блоков: демография, социальное развитие, экономические показатели, местная администрация, образование, окружающая среда, туризм и транспорт, информационное развитие, культура и отдых. Оценка показателей социально-экономического развития городов производится по ряду категорий урбанизации: центральная урбанистическая зона, пригороды и большие урбанизированные территории. Как правило, данные по городам «изымаются» из существующей отчетности административных органов по социально-экономическому положению территорий, обеспечивая, таким образом, их сопоставимость и надежность. В ряде случаев для формирования массивов данных Евростат рекомендует применять «прагматичные» методы сбора данных, основанные на экспертной оценке того или иного показателя.
В США была проведена работа по формированию так называемых экономических районов (BEA’s economic areas), под которыми понимаются обобщенные региональные рынки, расположенные вокруг крупного города, или небольшие статистические районы [4]. Экономические районы состоят из одного или нескольких экономических точек притяжения в виде крупных или небольших статистических районов, которые являются региональными центрами экономической активности, либо окружающих их муниципальных районов, экономически тесно связанных с ними, и представляют собой взаимосвязанные региональные рынки для рабочей силы, товаров и информации.
Другим направлением формирования системы муниципальных счетов в США является формирование методологии оценки ВВП крупных городов и районов.
Под ВВП крупных городов (GPD by metropolitan area) американские ученые понимают рыночную стоимость произведенных конечных продуктов
1 Статистическая служба Европейского союза.
и услуг в пределах крупного города (с пригородами), в определенный период. Оценка ВВП городов основывается на тех же источниках, что и остальные счета США — ВРП штатов, таблицы «затраты — выпуск», муниципальные расчеты личных доходов населения.
Бюро экономического анализа США на основе списка из 363 городских статистических территорий готовит оценки ВВП городских агломераций в текущих и основных ценах по 61 виду деятельности начиная с 2001 г. [5].
В Канаде, несмотря на значительный опыт разработки региональных счетов, показатели местной статистики ограничиваются набором данных об инфляции, изменениях численности населения, благосостояния домашних хозяйств и т. д. В то же время в Канаде (по аналогии с США) формируется достаточно подробный массив информации по специальным городским агломерациям, объединяющим несколько муниципальных образований (33 Census Metropolitan Area — CMA). Исследования проводятся раз в пять лет начиная с 1941 г. и в основном касаются уровня доходов домашних хозяйств и миграционных потоков [6].
Следует отметить, что при построении муниципальных счетов зарубежные и отечественные ученые сталкиваются с рядом проблем, в частности:
1) с выбором объекта построения муниципальных счетов. На местном уровне управления ни одна страна мира не пытается сформировать единую систему СНС в рамках существующего административного деления. Это объясняется тем, что существующие между местными территориальными образованиями экономические связи настолько сильны, что даже теоретически невозможно выделить направления финансовых потоков между ними. С одной стороны, общий рынок товаров и услуг, нерегистрируемое перемещение трудовых ресурсов и капитала и т. д. в рамках нескольких административно обособленных муниципальных образований обуславливают необходимость укрупнения объектов исследования, приводя к появлению так называемых статистических единиц. С другой стороны, неоднородность муниципалитетов по социально-экономическому развитию и их масштабу, требует проведения сравнительного анализа сопоставимых по размеру и численности территориальных образований, что становится причиной нарезки статистических районов «сверху»;
2) с определением источников данных обэкономи-ческом развитии территориальных образований. Отсутствие централизованной системы сбора данных
об экономическом развитии (сопоставимых с СНС) на местном уровне предопределяет необходимость выработки различных методов формирования массивов данных. Некоторые страны приоритетным для себя считают сбор информации на основе выборочных исследований, другие же используют метод «сверху-вниз», когда данные по ВРП регионов тем или иным способом «распределяются» между муниципальными образованиями;
3) с выделением межтерриториальных потоков. Анализ зарубежного опыта составления муниципальных счетов показал, что практическое решение данной проблемы не является приоритетным. Исследования в этой области практически не проводятся, так как, во-первых, они потребуют затрат ресурсов при неочевидном возможном результате и, во-вторых, спрос на такую информацию чрезвычайно скуден.
Возможности построения системы территориальных счетов в России
Учитывая вышесказанное, становится очевидной необходимость разработки новой конструкции формирования взаимосвязей показателей СНС в территориальном разрезе «регион — муниципальные образования». В этих условиях было бы целесообразнее выделить это направление СНС в отдельную систему сателлитных счетов — систему территориальных счетов (СТС).
Если для регионального уровня управления, при оценке эффективности деятельности территорий, расчет показателя ВРП по классической схеме (производственный метод) имеет немаловажное значение, то для местного уровня использование такого подхода вызывает сомнения по ряду причин.
Во-первых, техническая сложность построения счетов СТС по производственному методу на муниципальном уровне, выражающаяся в трудности регистрации потоков с другими субъектами, т. е. между другими муниципальными образованиями, регионами и странами. Если на уровне государства входящие и исходящие потоки товаров и услуг достаточно надежно регистрируются, на уровне региона поддаются частичной регистрации, то в муниципалитетах в силу неконтролируемого перемещения товаров, рабочей силы и услуг они не поддаются адекватному описанию.
Во-вторых, если рассматривать практическую сторону формирования СТС на муниципальном уровне, возникает вопрос: что влияет на развитие территории исходя из методологии построения
СНС? Какие счета и показатели являются центральными в формировании муниципального продукта и какие источники данных можно использовать без существенного ухудшения принципа достоверности? Добавленная стоимость территории, исчисляемая производственным методом, содержит в себе три компонента: оплату труда наемных работников (как правило, расходуется в рамках территории), валовую прибыль и смешанные доходы предприятий (не всегда остаются в распоряжении местных субъектов экономической деятельности, особенно среднего и крупного бизнеса) и налоговые платежи (в силу высокой централизации бюджетной системы и сложной схемы межбюджетного перераспределения, практически не отражают доходы самого муниципалитета). В то же время, если рассматривать методологию формирования валового продукта через призму метода конечного использования, можно предположить, что для местного уровня власти наиболее важными являются те финансовые потоки, которые остаются в распоряжении тех или иных местных секторов экономики и, соответственно, составляют финансовую основу развития муниципального образования. От этих потоков зависят и доходы граждан, и ресурсы предприятий и организаций, и наполняемость местных бюджетов. Таким образом, в рамках муниципального образования, на наш взгляд, именно метод конечного использования может быть использован при построении СТС на уровне муниципальных образований как наиболее полно отражающий источники доходов и расходов субъектов хозяйственной деятельности местных сообществ.
И, наконец, в-третьих, как показал зарубежный опыт построения счетов на муниципальном уровне, на практике основным (достаточно проработанным) показателем «эффективности» деятельности территорий являются личные доходы граждан или среднедушевые доходы. В принципе, в российской практике прообразом такого показателя можно считать среднюю начисленную заработную плату работников и ее производные. Однако зарубежные ученые признают, что показатель доходов населения не в полной мере отражает реальную экономическую активность территорий и поэтому предпринимают попытки тем или иным способом выделять полноценный валовой муниципальный продукт.
Поэтому методологически нами предлагается формирование Системы территориальных счетов с использованием двух методов: на уровне субъекта РФ производственным методом (по доходам), а на
уровне муниципальных образований — по расходам, при этом балансирующие статьи показывают сальдо текущих операций с внешним миром (т. е. другими территориями).
Разработка модели оценки и прогнозирования динамики финансовых потоков территорий
В связи с вышеизложенным нами предлагается следующий многоэтапный подход к разработке модели оценки и прогнозирования динамики финансовых потоков территорий (рис.1).
На первом этапе необходимо сформировать так называемые статистические единицы по муниципальным образованиям, фактически определяя тем самым, насколько взаимосвязаны рынки капитала и труда. Например, в Свердловской области г. Екатеринбург, являющийся центром притяжения для множества более мелких муниципальных образований-пригородов, можно рассматривать как единый статистический район под названием «большой Екатеринбург». Для городов Ханты-Мансийского автономного округа, где города относительно изолированы, к статистическим единицам правильнее отнести муниципальные районы и рассматривать их во взаимосвязи с прилегающими территориями. «Нарезка» статистических единиц требует либо создания единой методики их формирования, либо индивидуального обследования каждого из исследуемых субъектов Российской Федерации.
На втором этапе формируется массив данных доступной информации по социально-экономическому развитию субъекта Российской Федерации и статистических единиц (по видам первичных доходов).
Учитывая неоднородность муниципальных образований и проблемы с выявлением реальной добавленной стоимости на предприятиях пилотных регионов, для формирования показателей СТС в экспериментальном режиме могут применяться различные методы корректировки показателей:
а) «прямой» метод — анализ балансов крупных и средних предприятий районов, в структуре добавленной стоимости которых они занимают более 70% от общего ВМП;
б) распределительный метод различного свойства, если экономические агенты территорий достаточно разнородны. В настоящее время проходит тестирование ряд распределительных методов, заимствованных из мирового опыта.
Третий этап предлагаемой схемы построения системы территориальных счетов наиболее сложный и предполагает взаимоувязку полученных ранее результатов формирования показателей и счетов СТС в виде программы ЭВМ. Для этого необходима разработка алгоритма взаимосвязей финансовых потоков при формировании и распределении добавленной стоимости муниципального образования. Исследования авторского коллектива позволили сформировать основные методологические принципы и ограничения, закладываемые в методологию построения СТС:
1) базовым принципом формируемой СТС является ее построение, основанное на секторальном подходе к учету экономических операций, что обусловлено следующими причинами:
а) для методологии СНС секторальный принцип построения счетов является приоритетным, с учетом вмешательства государства в экономику;
б) такой подход позволяет оценить «вклад» в развитие территорий не с позиции «производящих» агентов, а с позиции агентов, «потребляющих» доходы, что также соответствует методологии СНС;
в) секторальная привязка СТС частично решает проблемы методологического и практического характера по информационному наполнению счетов и показателей территорий;
2) для упрощения разработки СТС мы предлагаем ограничить количество формируемых секторов тремя — государственным управлением, корпорациями и домашними хозяйствами. Согласно методологии СНС, на национальном уровне выделяются шесть секторов экономики, однако на территориальном уровне, на наш взгляд, допустимо объединить нефинансовые и финансовые корпорации в один сектор — корпорации (так как распределение добавленной стоимости финансовых корпораций не производится даже по отраслям, а для территорий это невозможно делать), отказаться от выделения сектора «Некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства» (не играют заметной роли даже в национальном масштабе), а сектор «Остальной мир» использовать в качестве балансирующего показателя оттока и притока ресурсов;
3) в целях упрощения методологической базы и практической работы по составлению СТС предлагается максимально упростить балансовые соотношения и ввести ряд ограничений и допущений для территориального (точнее, муниципального) уровня. Это относится как к различным расчетам (ненаблюдаемая и скрытая экономическая активность, добавленная стоимость финансового сектора
Формирование территориальных статистических единиц в рамках субъекта РФ
Оценка межтерриториальных связей муниципальных образований Выделение «статистичеких единиц» региона
Г
Сбор и анализ данных о социально-экономическом развитии территориальных районов
Обобщение необходимой информации по территориям Выбор методов сбора недостающей информации по формированию СТС
Г
Определение алгоритма и разработка математической модели формирования матриц СТС
Определение взаимосвязей показателей .. " _ „ Написание программы ЭВМ с построением СТС и показателей социально- , „ аналитических таблиц по счетам экономического развития территории
г
Модель оценки и прогнозирования динамики финансовых потоков территорий
Увязка параметров модели с Системой территориальных счетов 1 Разработка прогностических алгоритмов
Рис. 1. Поэтапный алгоритм разработки модели определения динамики финансовых потоков региона
и входящих в него муниципальных образований
и пр.), так и к строгости построения счетов. Иными словами, в данном случае мы будем использовать «фактические» статистические данные муниципальных образований, постепенно приводя их к классическому виду СНС.
Разработка компьютерной программы по Системе территориальных счетов позволит провести взаимоувязку показателей СТС, их верификацию и снизит трудоемкость расчетов при последующем использовании. В итоге, как предполагается, для расчетов движения финансовых потоков на территориальном уровне нам достаточно будет «загрузить» некий набор статистических показателей муниципальной и региональной статистики (оцениваемый к настоящему времени в несколько десятков) для получения конечных результатов.
В настоящее время с помощью программы Microsoft Office Excel формируются основные алгоритмы и выделена структурная схема блоков программы, которые включают:
- расчетный блок, в котором представлена на отдельных листах совокупность алгоритмов и методов расчета по каждому показателю СТС в разрезе муниципальных округов и статистических районов;
• центральный блок, в котором определены алгоритмы формирования, распределения и перераспределения финансовых потоков статистических районов в рамках СТС;
• аналитический блок, который является производным от центрального, где формируются балансы по отдельным счетам СТС и аналитические таблицы;
• прогностический блок, который фактически обеспечивает полный свод всей необходимой информации для прогнозирования динамики финансовой устойчивости с отдельным интерфейсом по имитационному моделированию ключевых параметров социально-экономического развития территорий.
Выводы
Обобщение мирового опыта формирования муниципальных счетов в рамках методологии построения СНС показало, что зарубежные исследования в этой области находятся на начальном этапе своего развития и в настоящее время не имеется общей методологии построения СТС. В Российской Федерации возможности статистической системы сбора информации позволяют сформировать счета СТС с использованием двух методов: на уровне субъекта РФ производственным методом (по доходам), а на уровне муниципальных образований — по расходам,
при этом балансирующие статьи показывают сальдо текущих операций с внешним миром (т. е. другими территориями).
Представленный алгоритм и методологические подходы к построению СТС, и разработка на их основе автоматизированной компьютерной программы, предоставляют большие возможности по построению интегрированной таблицы формирования и использования доходов муниципальных образований, где можно определить влияние каждой территории на формирование добавленной стоимости и отток/приток ресурсов региона в целом.
Литература
1. Зайцева Ю. С. Международный опыт построения региональных счетов// Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 34. С. 7-18.
2. System of National Accounts 1993.United Nations — Brussels/Luxembourg, New York, Paris, Washington, D.C., 1993.
3. Eurostat regional yearbook 2010.Publications Office of the European Union, 2010, p.264.
4. Johnson, Kenneth P. and John R. Kort. 2004 Redefinition of the BEA Economic Areas, Survey of Current Business, November 2004, pp. 68-75.
5. Panek, S.D., F. T. Baumgardner and M.J. McCormic. Introducing new measures of the metropolitan economy. Prototype GPD-by-Metropolitan-Area Estimates for 2001-2005. Servey of Current Business, 87 (11), pp. 79-87.
6. 2006 Census Dictionary: Locality (LOC)». Statistics Canada.2009-11-20.
7. Захарчук Е. А., Пасынков А. Ф. Формирование системы территориальных счетов: зарубежный опыт разработки и возможности построения в России. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2011. 67 с.
8. Сидорова Е. Н., Татаркин Д. А. Управление финансовыми потоками саморазвивающихся территорий: воспроизводственный подход. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2010. 85 с.
9. Захарчук Е. А., Пасынков А. Ф. Формирование системы территориальных счетов в России: возможности и перспективы // Журнал экономической теории. 2013. № 3. С. 154-162.
10. Анимица П. Е., Морозов В. В., Сидорова Е. Н. Сводный бюджетный баланс в системе финансового планирования территорий // Ars Administrandi. 2012. № 3. С. 47-54.
