CC BY
89
УДК 336.2:338+322.1(575.1)
методологические подходы к оценке эффективности налоговых льгот и преференций
э. э. ахмедова,
младший научный сотрудник Проекта по анализу, прогнозированию и совершенствованию бюджетно-налоговой политики E-mail: elmirka88@mail.ru
с. с. ИнОГАМОВ, младший научный сотрудник Проекта по анализу, прогнозированию и совершенствованию бюджетно-налоговой политики E-mail: inogamov.s.s@gmail.com Институт прогнозирования и макроэкономических исследований при Кабинете министров Республики Узбекистан
В статье анализируются текущая ситуация предоставления налоговых льгот и преференций, а также основные факторы, ее определяющие. Разработана методика оценки эффективности налоговых льгот и преференций, на основе которой выведены коэффициенты экономической и социальной эффективности. Исследованы изменения данных коэффициентов как в разрезе регионов, так и в целом по Республике Узбекистан. Даны рекомендации по совершенствованию механизма предоставления налоговых льгот и преференций в условиях Узбекистана.
Ключевые слова: налоги, налоговые льготы, преференции, эффективность, фискальная политика, анализ.
В последние годы все больше возрастает роль налоговых льгот и преференций. Многие государства в условиях посткризисного периода в качестве одного из основных механизмов регулирования экономических отношений активно применяют льготное налогообложение [3]. Данный инструмент позволяет:
- стимулировать или сдерживать темпы воспроизводства отдельных видов продукции;
- усиливать или ослаблять накопление капитала;
- расширять или уменьшать платежеспособный спрос населения.
Предоставление льгот и преференций направлено на привлечение инвестиций в модернизацию и диверсификацию как базовых, так и стратегически важных сфер экономики, создание необходимых инфраструктурных объектов. Также с их помощью решаются важные социальные задачи:
- сокращение безработицы;
- обеспечение занятости населения;
- выравнивание уровня дифференциации доходов населения и др.
Вместе с тем введение налоговых преференций не всегда сопровождается ясными аргументами экономического или социального характера, так как это напрямую не влечет расходования бюджетных средств, а, как правило, оборачивается сокращением доходов бюджета, используемых для решения поставленных перед государством задач. Наряду с этим льготы представляют собой легитимную форму уклонения от налогов. Умелое их использование
позволяет значительно снизить налоговое бремя для хозяйствующих субъектов, что в отдельных случаях может нанести ущерб экономическим интересам государства. В связи с этим требуется постоянная оценка эффективности применения льгот.
Большинство экономистов утверждают, что предоставление налоговых льгот как один из основных инструментов снижения налоговой нагрузки является оптимальным средством поддержки предпринимательской деятельности в отличие от бюджетных субсидий. Например, в период кризиса уменьшение налоговой нагрузки на предприятия неизбежно, а при выходе из него - необходимо и эффективно [1]. Существует также мнение, что многочисленные необоснованные и бессистемные льготы препятствуют достижению следующих основных качественных характеристик грамотно построенной налоговой системы:
- нейтральность;
- справедливость;
- эффективность;
- простота.
Ведь льготный режим для одних налогоплательщиков означает дополнительное налоговое бремя для других.
Таким образом, анализ соответствующих эффектов позволяет выявить определенные закономерности. В частности, исследование показывает, что во многих случаях потери доходов бюджета в связи с использованием налоговых льгот и освобождений не в полной мере компенсируются выгодами, создаваемыми для общества, так как обычно льготы значительно усложняют администрирование и исполнение требований налогового законодательства в связи с необходимостью проверки данных, подтверждающих право на их получение.
Рассматривая влияние налоговых льгот и освобождений на состояние экономики и общества, следует в первую очередь определить их место в налоговой системе и соответствие необходимым качественным характеристикам. В связи с этим применение практики предоставления льгот должно сопровождаться обоснованием их необходимости.
В настоящее время наряду с увеличением количества предоставляемых льгот и преференций возрастает значимость оценки эффективности применения льготного налогообложения. Изучению данной проблемы посвящены труды многих видных ученых и экономистов-практиков. Хотелось бы обратить особое внимание на некоторые из них.
непосредственное влияние налоговых льгот и освобождений на экономическую деятельность рассматривает Т. А. Малинина [4]. В своем исследовании она анализирует зарубежный и российский опыт предоставления льгот и освобождений от основных видов налогов, приводит их количественную оценку, а также рекомендации по применению концепции налоговых расходов бюджета. Эффективность и целесообразность налоговых льгот всесторонне анализирует в своих работах профессор Финансового университета при Правительстве РФ В. Г. Пансков [6]. А. Ф. Мишачкова изучает роль налоговых льгот в формировании региональных и местных бюджетов, а также основные проблемы, препятствующие объективной оценке их эффективности [5]. Профессор Саратовского государственного социально-экономического университета С. В. Барулин в своей работе приводит механизм мониторинга результативности льгот и преференций. Он систематизирует налоговые льготы и освобождения в четыре группы:
- социальные;
- инвестиционные;
- общестимулирующие;
- специальные налоговые режимы [2].
Однако, несмотря на актуальность данной
проблемы, как в отечественной, так и в зарубежной теории до настоящего времени не существует официальной, научно обоснованной методики определения и расчета льгот.
эффективность льготного налогообложения можно анализировать как на микро-, так и на макроуровне. Рассмотрение на микроуровне в разрезе предприятий показывает более ясную картину, поскольку в данном случае необходимо учитывать каждый отдельный вид льгот и преференций и сопоставлять с финансовыми и экономическими результатами хозяйствующих субъектов, пользующихся ими. Ввиду трудоемкости и обширного масштаба исследования авторами разработана методика оценки эффективности налоговых льгот и преференций на макроуровне. В ней используется соотношение роста макроэкономических показателей регионов и объема налоговых льгот, предоставляемых субъектам Республики Узбекистан.
Решение о целесообразности предоставления тех или иных налоговых льгот следует принимать с учетом следующих аспектов:
- прямые потери в государственных доходах;
- простота налогового администрирования и исполнения законодательства;
- социальные и распределительные эффекты;
- несовершенство рынков;
- наличие внешних эффектов.
Следовательно, предоставление налоговых
льгот и освобождений может быть оправдано, если они:
1) направлены на решение актуальных задач;
2) не снижают прогрессивности налога;
3) не привносят излишних сложностей в налоговое законодательство;
4) более эффективны по принципу сопоставления затрат и выгод, чем программы прямых расходов.
Вместе с тем введение налоговых льгот и освобождений должно сопровождаться обоснованием:
- необходимости и цели введения новой льготы;
- пользы от ее предоставления;
- приемлемости затрат для бюджета.
По мнению авторов, основной характеристикой эффективности предоставляемых льгот и преференций является изменение экономических и социальных индикаторов в результате их использования при проведении макроэкономической политики за конкретный период времени. В качестве основных макроэкономических факторов, наиболее полно отражающих влияние финансово-экономических последствий предоставления льгот на развитие экономики, выбраны темпы роста объема таких показателей, как:
- инвестиции, привлеченные в основной капитал;
- произведенная продукция промышленности и сельского хозяйства;
Рис. 1. Факторы, отражающие эффективность налоговых льгот и преференций
- платные услуги;
- строительные работы.
Для достижения наиболее объективных результатов оценки в качестве основных факторов, отражающих социальное развитие, выбраны темпы роста средней заработной платы и изменение числа занятых в экономике (рис. 1). Следует отметить, что представляется наиболее целесообразным за период времени брать год или несколько лет, так как именно в течение такого срока осуществляется полный экономический цикл, а также исполнение бюджета государства и его субъектов.
Выбранные макроэкономические факторы преобразовываются в систему коэффициентов, которые будут характеризовать эффективность льгот по указанным направлениям.
Учитывая многогранность экономического развития, для расчета экономической эффективности используются пять основных макроэкономических индикаторов, которые в наибольшей степени характеризуют рост экономики в целом. Экономические показатели преобразовываются в коэффициенты экономической эффективности, которые рассчитываются как отношение темпов роста макроэкономического показателя и суммы налоговых льгот. Поскольку показатели экономических факторов и налоговых льгот берутся за конкретный год, то в каждом из них имеется коэффициент инфляции. Следовательно, в формуле при делении коэффициент инфляции взаимно уничтожается, и полученные коэффициенты не зависят от уровня инфляции, поэтому их значения можно сравнивать друг с другом за
любой период или в различных регионах страны.
Таким образом, значения коэффициентов экономической эффективности показывают - во сколько раз темпы роста выбранного экономического показателя опережают темпы роста объема налоговых льгот. Они определяются (в зависимости от вида деятельности) по следующим формулам:
К1 =
Инв, / Инв,-1 НЛ t / НЛ,- '
где К1э - коэффициент экономической эффективности относительно темпов роста привлеченных инвестиций;
Инв - темпы роста привлеченных инвестиций;
НЛ( - номинальный объем налоговых льгот и преференций, предоставленных в течение анализируемого периода;
К 2 =
ПП / ПП--
НЛt / НЛt -
где К2э - коэффициент экономической эффективности относительно темпов роста произведенной промышленной продукции; ПП - темпы роста промышленной продукции;
К 3 = СХП, / СХП -
НЛ, / НЛt-
где К3э - коэффициент экономической эффективности относительно темпов роста сельскохозяйственной продукции;
СХП - темпы роста сельскохозяйственной продукции;
К 4 =-
у- / У--1
НЛt / НЛt-
и численность занятого населения по экономике в целом. При этом коэффициент социальной эффективности Кс относительно изменения среднемесячной заработной платы рассчитывается аналогично коэффициенту экономической эффективности, а при расчете налоговых льгот к численности занятых в экономике для корректировки номинального значения суммы льгот используется дефлятор ВВП
СЗП / СЗП, ,
К1 =-
НЛUt / НЛ - -
где СЗП - средняя заработная плата; К2 =
чз / ЧЗ,-
где К4э - коэффициент экономической эффективности относительно темпов роста оказанных платных услуг;
У - темпы роста оказанных платных услуг;
К 5 = СтР< / СтРг-1 э НЛ, / НЛ, - , где К5э - коэффициент экономической эффективности относительно темпов роста строительных работ;
Стр - темпы роста строительных работ. Можно считать положительным результатом, если значение коэффициента экономической эффективности Ээ > 1, т. е. темпы экономического роста равны или опережают темпы роста предоставленных налоговых льгот. Другими словами, предоставленные налоговые льготы и преференции являются экономически эффективными, если рост объема льгот на 1 % обеспечивает рост макроэкономических показателей не менее чем на 1 %.
Для определения социальной эффективности налоговых льгот используются такие ключевые индикаторы, как среднемесячная заработная плата
НЛ t /( дввп • НЛt где ЧЗ - численность занятого населения;
Дввп - дефлятор ВВП.
Полученные результаты интегрируются по приведенному методу в общий показатель социальной эффективности
Эс=^К\с-К2с.
Таким образом, социальная эффективность налоговых льгот высокая, если Э > 1, низкая - если
с '
0 < Э < 1.
с
Результаты расчетов эффективности могут служить для мониторинга и анализа влияния налоговых льгот на социально-экономическое развитие республики и ее регионов. Кроме того, результаты целесообразно использовать для выявления диспропорций в предоставлении налоговых льгот и преференций в разрезе субъектов республики и составления рейтинга их эффективности.
В Узбекистане для обеспечения ускоренного развития новых экспортоориентированных сфер промышленности, осуществления модернизации, технического и технологического обновления производства предоставлен широкий спектр налоговых льгот и преференций хозяйствующим субъектам. В настоящее время помимо льгот, определенных Налоговым кодексом Республики Узбекистан, действуют более 100 указов и постановлений высших органов власти, в которых насчитываются более 250 налоговых льгот и преференций.
на основе приведенной методики были рассчитаны коэффициенты экономической и социальной эффективности льгот по регионам Республики Узбекистан за 2009-2012 гг., которые показывают, что за последние годы экономическая эффективность предоставленных налоговых льгот в целом по республике повысилась (рис. 2). При этом уменьшение значения экономической эффективности до 0,89 в
Рис. 2. Изменение коэффициентов эффективности налоговых льгот и преференций в динамике в 2009-2012 гг.
Таблица 1
Динамика изменения коэффициентов эффективности налоговых льгот и преференций в Республике Узбекистан за 2009-2012 гг.
Показатель 2009 2010 2011 2012
Экономическая эффективность 1,1 1,02, 0,89 1,03
Инвестиции в основной капитал 1,02 1,03 0,86 1,01
Промышленная продукция 0,93 1,01 0,89 1,01
Продукция сельского хозяйства 0,94 1,05 0,89 1,03
Платные услуги 1,16 1,03 0,96 1,08
Строительные работы 1,54 1,00 0,83 1,00
Социальная эффективность 1,03 1,05 0,99 0,96
Средняя заработная плата 1,10 1,11 1,15 0,95
Численность занятых 0,97 0,99 0,86 0,98
1,6 1.4 1,2 1
0,8 0,6 0,4
Джизакскаяф ♦Хорезмская
г.Ташкент* ^ БухарскТя Р" Каракаллакстан Иавоийскаяф- Андижанская_
Ферганская
Кашкадарьи некая >
♦ Сырдарьинская
♦ Самаркандская О Ташкентская
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
Рис. 3. Показатели экономической и социальной эффективности налоговых льгот в разрезе регионов Республики Узбекистан за 2012 г.: горизонтальная шкала - экономическая эффективность; вертикальная шкала - социальная эффективность
2011 г. является следствием относительного снижения темпов роста макроэкономических показателей и увеличения объемов предоставленных налоговых льгот в посткризисный период. Анализ влияния налоговых льгот и преференций на социальную сферу продемонстрировал снижение эффективности с 1,05 в 2010 г. до 0,96 в 2012 г.
Следует подчеркнуть, что в 2012 г. росту экономической эффективности по выбранным макроэкономическим факторам в наибольшей степени способствовало развитие сферы услуг (1,08) и сельского хозяйства (1,03), а снижению - сокращение темпов роста численности занятых и средней заработной платы по экономике в целом (табл. 1).
При анализе показателей экономической и социальной эффективности в разрезе областей можно увидеть, что они взаимозависимы: рост одного сопровождается увеличением другого. Изучение этих коэффициентов за 2012 г. показывает, что наибольшая эффективность за счет предоставления льгот наблюдается в Сурхандарьинской, Наманганской, Джизакской и Хорезмской областях, наименьшая -в Ташкентской, Самаркандской и Кашкадарьинской областях. Данное обстоятельство объясняется объемом предоставленных целевых льгот хозяйствующим субъектам республики. Отсюда вывод: чем выше доля льгот, тем ниже эффективность от их предоставления (рис. 3).
Также предложенный метод оценки был применен для определения уровня эффективности использования предоставленных налоговых льгот и преференций в разрезе регионов республики. Результаты расчетов приведены в. табл. 2.
Анализ значений показателя экономической эффективности налоговых льгот в разрезе регионов за 2010-2012 гг. показывает его высокую динамичность. Так,
С урханд арь и некая . -> Наманганскаяф
1.6
1,8
Эффективность налоговых льгот и преференций в территориальном разрезе за 2010-2012 гг.
Регион 2010 2011 2012
Э, э* Э„ с** Э э Э с Э э Э с
Республика Каракалпакстан 0,36 0,41 1,82 1,63 1,36 1,18
Андижанская область 0,28 0,29 0,95 0,82 1,17 1,08
Бухарская область 0,73 0,75 1,32 1,20 1,18 1,13
Джизакская область 0,56 0,52 1,57 1,56 1,30 1,28
Кашкадарьинская область 7,36 8,56 0,42 0,39 0,72 0,65
Навоийская область 1,03 0,85 0,86 0,73 1,10 1,02
Наманганская область 0,54 0,53 0,64 0,80 1,62 1,43
Самаркандская область 1,44 1,35 0,33 0,31 0,59 0,53
Сурхандарьинская область 1,63 1,63 0,25 0,22 1,62 1,52
Сырдарьинская область 0,85 0,81 0,38 0,32 0,80 0,72
Ташкентская область 1,53 1,56 1,45 1,10 0,49 0,47
Ферганская область 0,70 0,68 1,35 1,38 0,90 0,82
Хорезмская область 0,48 0,45 1,05 1,06 1,39 1,27
г. Ташкент 1,11 0,94 0,88 0,63 1,11 1,13
*Ээ - показатель экономической эффективности налоговых льгот. **Эс - показатель социальной эффективности налоговых льгот.
за рассматриваемый период увеличение данного показателя в Андижанской, Наманганской и Хорезмской областях происходило одновременно со снижением доли льгот, предоставленных хозяйствующим субъектам. В Самаркандской и Ташкентской областях наблюдалась обратная тенденция. При этом относительно высокой эффективностью обладали льготы, предоставленные предприятиям Навоийской области и г. Ташкента, что связано с привлечением большего объема инвестиций в основной капитал, а также с ростом промышленной продукции и строительства.
Что касается коэффициента социальной эффективности, то его значения изменяются аналогично показателю экономической эффективности. Это теоретически обосновывается тем фактом, что экономическое развитие сопровождается социальным.
С социальной точки зрения, предоставление налоговых льгот и освобождений должно быть адекватным мерам, предлагаемым налоговой системой для достижения соответствующих социальных и распределительных целей (например, пониженные ставки НДС на детское питание и одежду, льготы по налогу на прибыль для предприятий, нанимающих инвалидов).
Налоговые стимулы также могут привести к различиям в эффективной ставке налогообложения и дифференцированной норме прибыли по секторам, что в свою очередь порождает диспропорции в распределении капитала в экономике. При этом неизбежны потери в благосостоянии: доходы в секто-
Таблица 2 ре, которому даны налоговые льготы, растут, а общие доходы экономики сокращаются.
В результате введения налоговых стимулов могут возникать отрицательные предельные эффективные налоговые ставки. Такая ставка (ставка налогообложения дохода предельного инвестиционного проекта) появляется, когда в связи с применением налоговой льготы (ускоренной амортизации, порядка списания расходов в размере, превышающем их фактическую величину) осуществление проекта приводит к возникновению налогового убытка. В итоге проект, который в отсутствие льготы не может быть осуществлен, при условии субсидирования со стороны государства становится экономически выгодным.
Итак, можно констатировать, что уменьшение числа налоговых льгот и освобождений, увеличение их адресности, соответствующее расширение налоговой базы и снижение общих ставок налогов будут стимулировать устойчивый экономический рост на средне- и долгосрочную перспективу.
Список литературы
1. АдадимоваЛ. Ю., ПопуляхЮ. Г., Ойдуп Т. М. Исследование эффективности налоговых льгот в составе антикризисных мер // Экономический анализ: теория и практика. 2009. № 34.
2. Барулин С. В. Организация системы мониторинга результативности и эффективности налоговых льгот и преференций // Финансы. 2013. № 4.
3. Колесов А. С. Об оценке эффективности финансовой политики // Финансы. 2012. № 11.
4. Малинина Т. А. Оценка налоговых льгот и освобождений: зарубежный опыт и российская практика М.: Институт экономической политики имени Е. Т. Гайдара. 2010.
5. Мишачкова А. Ф. Субфедеральные налоговые льготы: цели предоставления и проблемы оценки их эффективности в Москве // Региональная экономика: теория и практика. 2012. № 33.
6. Пансков В. Г. Налоговые льготы: целесообразность и эффективность // Финансы. 2012. № 10.
