CC BY
90
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЛИКВИДАЦИИ НАКОПЛЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УЩЕРБА УГЛЕДОБЫВАЮЩИХ ТЕРРИТОРИЙ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
ЖУКОВА И.А.,
кандидат экономических наук, доцент, зав. кафедрой «Экономика и менеджмент», Южно-Российский государственный университет экономики и сервиса, e-mail: [email protected]
В статье предложен комплексный методологический подход к ликвидации накопленного экологического ущерба угледобывающих территорий, построенный на выявлении разноплановых функций объектов шахтных отвалов и пород в современной экосистеме региона. Обосновано использование различных форм государственно-частного партнерства для решения возникающих в связи с этим задач реабилитации экосистемы.
Кпючевые слова:реабилитация экосистем; накопленный (прошлый) экологический ущерб; угледобывающие территории; терриконы; государственно-частное партнерство.
METHODOLOGICAL BASIS FOR THE ELIMINATION OF THE ENVIRONMENTAL DAMAGE IN COAL MINING AREA WITH USE OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP
ZHUKOVA I.A.,
PhD, Associate Professor, Head of Department «Economics and Management», South-Russian State University of Economics and Service, e-mail: [email protected]
The article suggests the complex methodological approach to the Elimination of the environmental damage of coalmining areas, built on identifying the different functions of the mine dumps and breeds in the ecosystem of the region. Justification the use of various forms of public-private partnerships to address the challenges of the rehabilitation of the ecosystem.
Keywords: rehabilitation of ecosystems; from (the past) environmental damage; coal; slag heaps; a public-private partnership.
JEL classification: Q56, Q58.
Процесс реабилитации естественных экосистем представляет собой совокупность довольно сложных процедур, направленных на определение основных проблем экосистемы, обусловленных накопленным ущербом вследствие предшествующей хозяйственной деятельности человека на данной территории, а также выработку соответствующих мер, направленных на его ликвидацию. В целом это означает необходимость учета интересов всех основных групп заинтересованных участников, функционирующих на данной территории, к которым могут быть отнесены, в первую очередь, население, производство, органы государственной власти и другие институты (например, наука, некоммерческий сектор, экспертные организации).
Кроме того, выработка общей согласованной эколого-экономической политики в области реабилитации местной естественной экосистемы и ее реализация предполагает использование программных инструментов, что, в свою очередь, требует объединения ресурсов государственного и частного секторов, не только финансовых, но и организационных, информационных, производственных мощностей. Такое объединение возможно при наличии взаимного
© И.А. Жукова, 2013
интереса со стороны производственного и государственного секторов в решении насущных экологических проблем территории (региона).
Наиболее эффективной формой взаимодействия государства и бизнеса при реализации региональных программ реабилитации экосистем угледобывающих территорий является, на наш взгляд, государственно-частное партнерство.
Применительно к проблематике угледобывающих регионов можно выделить два основных направления развития государственно-частного партнерства:
• решение проблемы накопления отвальных пород на территории Восточного Донбасса в виде терриконов и всех связанных с ними экологических последствий;
• ликвидация последствий извлечения значительных объемов угольных пород из недр и образования, связанных с этим пустот.
Стандартно государственно-частное партнерство рассматривается как инструмент развития практически всех видов инфраструктуры, как на федеральном, так и на региональном уровне, кроме чисто технико-технологических ее видов в рамках конкретных предприятий, принадлежащих действующим частным или государственным компаниям и корпорациям. Обеспечение услугами инфраструктуры является прямой обязанностью национальных и региональных правительств, которые, конечно, ищут возможности для привлечения к решению этой проблемы ресурсы частнопредпринимательского сектора (Краснопольский, 2011). Европейский опыт показывает, что максимальное количество соглашений в сфере ГЧП в настоящее время реализуется в сфере образования (34%), транспорта (21%) и здравоохранения (17%) (Развитие государственно-частного партнерства..., 2013).
Однако, помимо чисто инфраструктурных проблем, государственно-частной партнерство является эффективным инструментом и в других сферах, где наблюдаются необходимость контроля результатов деятельности со стороны общества (местного социума), объединение ресурсов государственного и частного секторов и распределение ответственности и рисков между государственной и частной сторонами партнерства. К таким сферам относится и обеспечение улучшения качества окружающей среды, в том числе, за счет снижения накопленного ущерба.
Выбор той или иной формы государственно-частного партнёрства зависит от задач, которые необходимо решить, а также от определенных сфер применения данного механизма (Корчагина, 2010).
Для решения проблемы ликвидации накопленного ущерба угледобывающих территорий возможно использование не одного, а нескольких типов государственно-частного партнерства. Для выбора наиболее перспективных форм государственно-частного партнерства необходимо проанализировать существующие формы более подробно, учитывая при этом следующий методологический подход к управлению процессом ликвидации экологического ущерба на основе разработки накопившихся на территории шахтерских территорий терриконов (рис. 1).
Рис. 1. Комплексный методологический подход к управлению процессом ликвидации накопленного экологического ущерба (в виде терриконов) естественной экосистемы угледобывающих территорий1
Наиболее экономически выгодный вариант ликвидации негативных последствий от накопленных терриконов является их переработка с целью извлечения из них оставшихся полезных ископаемых, т. е. терриконы рассматриваются как техногенные месторождения. Современные технологии переработки позволяют развивать на их основе экономически рентабельное производство.
В Ростовской области большое количество отвалов (терриконов) шахт и обогатительных фабрик. Общий объем складированных в них пород (углеотходов) превышает 270 млн м3. Хранилищами углеотходов занято 1,3 тыс. га земель, а общая площадь нарушенных земель в связи с угледобычей и углеобогащением достигает 7 тыс. га.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
Терриконы склонны к самовозгоранию со значительным выбросом газов и твердых продуктов горения. Особое место занимают отходы тепловых электростанций. Золошлакоотвалы являются источником загрязнения почв, подземных вод, атмосферы и, занимая значительные площади, они выводят их из хозяйственного оборота. С другой стороны, золошлаковые отходы являются ценным техногенным сырьем для строительства, металлургии, сельского хозяйства и химии. В настоящее время в Ростовской области разработаны рекомендации по технологии переработки техногенного сырья, которые позволяют использовать его как строительное, теплоизоляционное, керамическое, огнеупорное, адсорбционное, красяще-пигментарное, энергетическое и агрохимическое сырье. По ряду месторождений получены лицензии на их разработку. В настоящий момент разработаны технологии по переработке отходов других производств. В 2012 г. эксплуатировалось более 20 породных отвалов (Экологический вестник Дона.., 2012).
Несмотря на то, что современные технологии позволяют использовать складированную в терриконах породу для непосредственного извлечения из нее полезных ископаемых, после их переработки, так или иначе будут возникать довольно существенные массы новых сыпучих и твердых отходов. В связи с этим необходимы дополнительные механизмы регулирования процессов их нового образования. Мы полагаем, что при их соответствующей переработке, обеспечивающей безопасный уровень содержания в них опасных химических и пожароопасных веществ, они могут быть использованы для частичного решения проблемы заполнения образовавшихся шахтных пустот.
Кроме того, необходимо обследование существующих терриконов с точки зрения их возможного использования как ландшафтных элементов. Существуют различные варианты их «оестествления», в первую очередь - озеленение. В ряде регионов, имеющих похожие с Ростовской областью проблемы, реализуются успешные проекты по озеленению терриконов. Так, в Германии пошли путем озеленения терриконов. Эта европейская страна имеет большой опыт реформирования угольной промышленности в Рурском бассейне. Озеленение терриконов позволяет не только улучшать экологическую ситуацию, но и расширять рекреационную инфраструктуру, размещая на отвалах парки и места отдыха. Ведущие немецкие специалисты говорят, что для здоровья отдыхающих это вполне безопасно. Их местные терриконы тщательно исследованы и чрезмерного радиационного фона нет. Таким образом, озеленяя свои шахтные отвалы, там достигают нескольких целей - улучшения экологии и расширения инфраструктуры рекреации (Терриконы по-немецки, 2013).
Каждое из вышеперечисленных направлений может быть реализовано посредством различных форм государственно-частного партнерства.
В зависимости от того, в каком ключе рассматривать сформировавшиеся на территории техногенные отходы, можно предложить следующие формы государственно-частного партнерства для ликвидации связанного с ними накопленного экологического ущерба угледобывающих регионов (табл. 1).
Как показано в табл. 1, в первом случае, т. е. когда терриконы рассматриваются как техногенные месторождения (ресурсы), наиболее удобными формами могут служить соглашения о разделе продукции и совместные предприятия. Обе эти формы уже довольно широко используются в российской практике, в частности, в сфере регулирования недропользования.
Соглашения о разделе продукции частично напоминает традиционную концессию, но все, же отлична от нее. Различия заключаются, прежде всего, в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная по соглашению продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть.
Таблица 1
Сравнительная характеристика различных форм государственно-частного партнерства при ликвидации накопленного экологического ущерба от угледобывающей деятельности2
Направление использования техногенных отходов Наиболее подходящие формы государственно частного партнерства Суть государственно-частного партнерства в ликвидации накопленного ущерба
1. Терриконы как техногенные месторождения (ресурсы) Соглашения о разделе продукции Могут быть заключены при признании терриконов в качестве техногенных месторождений, требующих дальнейшей добычи из них ценных природных ресурсов.
Совместные предприятия Могут создаваться с целью извлечения прибыли при добыче и переработке ценных природных ресурсов из техногенных отвалов
2. Терриконы как производственные отходы Контракты на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности Возможны контракты на ликвидацию терриконов, не представляющих ценности для более глубокой переработки, с целью использования их материала для заполнения шахтных пустот или другого альтернативного использования
3. Терриконы как новый элемент техногенного ландшафта (искусственная экосистема) Концессия на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов При решении использовать терриконы в качестве элемента ландшафта для озеленения и дальнейшего строительства на его основе объекта культурно-развлекательной инфраструктуры
Концессия на уже существующие объекты инфраструктуры В дальнейшем при передаче прав новому концессионеру уже существующего объекта культурно-развлекательной инфраструктуры
Совместные предприятия Могут создаваться с целью получения прибыли в связи со строительством и/или эксплуатацией объекта культурноразвлекательной инфраструктуры
Раздел продукции между государством и инвестором, его условия и порядок определяются в соглашении. Соглашения о разделе продукции применяются главным образом в сфере поисков, разведки и добычи минерального сырья и проведения других связанных с этим работ. В мировой практике соглашения о разделе продукции как форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом активно используются в сфере нефтяного бизнеса. Государство предоставляет свои исключительные права по недропользованию частному инвестору на возмездной основе и на определенный срок. Доступ частных партнеров (в т. ч. зарубежных) к исключительным правам осуществляется с целью привлечения инвестиций в капиталоемкие сферы. В мировой практике известны различные модели конкретного раздела продукции и их модификации. Речь может идти о том, как осуществлять раздел -сразу на две части или после вычета затрат инвестора. Условия раздела могут также увязываться с особенностями налогообложения. В принципе каждая страна выбирает тот или иной подходящий для нее конкретный механизм раздела добытой инвестором продукции [6].
Совместные предприятия так же являются распространенной формой партнерства государства и частного бизнеса в РФ. В зависимости от структуры и характера совместного капитала разновидностями этой формы могут быть либо акционерные общества, либо совместные предприятия на долевом участии сторон. В акционерных обществах в качестве акционеров могут выступать органы государства и частные инвесторы. Возможности частного партнера в принятии самостоятельных административно-хозяйственных решений определяются, как правило, долей в акционерном капитале. Риски сторон распределяются в зависимости от величины доли в акционерном капитале. Существенной особенностью совместных предприятий любого типа является то, что государство постоянно участвует в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности. Самостоятельность и свобода в принятии решений частным партнером здесь гораздо уже, чем, например, в концессиях (Дерябина, 2006).
Основным препятствием в настоящее время для использования данных форм в части обеспечения добычи и переработки техногенных отвалов, в том числе, возникших в результате угледобычи, является то, что в настоящее время в России сами терриконы как объект управления не рассматриваются как часть недр. Кроме того, достаточно сложной является ситуация с определением собственника и правоприемника собственника, ответственных за объекты накопленного экологического ущерба.
По результатам исследования, осуществленного под руководством Всемирного Банка, нормативная правовая база решения проблемы прошлого экологического ущерба в РФ недостаточно развита и противоречива. Отсутствует общепринятая терминология, определяющая ПЭУ, или единое понимание того, что означает данная аббревиатура. Это, касается, в частности, различий между прямыми затратами, связанными с ликвидацией ПЭУ, и общей концепцией экологического ущерба и выплаты компенсации за экологический ущерб. Кроме того, отсутствуют четкая правовая база и процедуры, позволяющие передавать ответственность в случае приватизации государственных активов, повторной национализации приватизированных активов, купли-продажи частных активов или банкротства их владельцев. Ситуация еще больше осложняется в результате того, что в ходе первоначальной приватизации проблема ответственности за ПЭУ, как правило, игнорировалась, а впоследствии земельные участки под обанкротившимися или заброшенными предприятиями были возвращены муниципальным властям (Прошлый экологический ущерб., 2007).
Таким образом, в настоящее время можно предполагать, что территории с расположенными на них терриконами, в большей своей массе являются собственностью муниципалитетов. Однако подход к терриконам как к участкам недр может быть реализован только в случае возможности законодательного закрепления за ними такого качества.
Если рассматривать терриконы как производственные отходы, то наиболее подходящей формой государственночастного партнерства можно считать контракты на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности.
Таки контракты представляют собой административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности, в данном случае на расчистку и перемещение материалов терриконов. Наиболее распространенными в практике государственно-частного партнерства считаются контракты на выполнение работ, на оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи (Варнавский, 2002). Все эти формы могут найти применение при решении проблем накопленного экологического ущерба в связи с угледобывающей деятельностью.
Доход и прибыль в нашем случае компании могут получать за счет оплаты их услуг предприятиями-правоприемниками собственности, которые могут приватизировать соответствующие территории для их вторичного освоения. В последнее время под давлением рыночных факторов в российских регионах появляется интерес к повторной застройке ранее использовавшихся территорий, особенно в крупных городах. Растущий спрос на повторное освоение заброшенных или неактивно используемых промышленных зон в городах для возведения коммерческих или жилых объектов связан с высокой стоимостью последних. Если в качестве одного из условий такой застройки использовать требования проведения оценки и ликвидации прошлого экологического ущерба как части строительства, наносимого объектами данной территории, это может стать действенным инструментом для решения проблемы. Такие условия могут предусматриваться в договорах купли-продажи и соглашениях о создании государственно-частных партнерств с участием государства как землевладельца. Тогда появится спрос на услуги соответствующих компаний, работающих в сфере оценки и ликвидации данного ущерба, что позволит получать им соответствующий доход. Отрицательным фактором для такого способа решения проблемы накопленного
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 4 Часть 2
экологического ущерба может стать удорожание процесса строительства и перенос значительной доли общественных издержек на строительный сектор и его потребителей.
Еще одним подходом к решению проблемы накопленного экологического ущерба является рассмотрение терриконов как потенциального нового элемента техногенного ландшафта (искусственной экосистемы). В этой ситуации предусматривается возможность его озеленения с дальнейшим использованием в качестве объекта культурно-развлекательной инфраструктуры - парков, зоопарков, аттракционов, мест спортивно-развлекательного досуга и т. п. Наиболее удобными формами государственно-частного партнерства могут стать концессии на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов или на уже существующие объекты инфраструктуры, а также совместные предприятия.
В случае с проблематикой терриконов, исключительный (монопольный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), может заключаться в том, что последнему могут быть предоставлены на долгосрочной основе (концессии - обычно долгосрочные партнерства) исключительные права на благоустройство конкретной территории (террикона) (озеленение и строительство объектов культурноразвлекательной инфраструктуры) и дальнейшую ее эксплуатацию. При этом не допускается аналогичная деятельность на данной территории третьих лиц и самого государства. Особую значимость здесь имеет возможность долгосрочных проектов, так как проекты озеленения обычно имеет довольно продолжительный период.
Таким образом, разнообразие механизмов, форм и методов государственно-частного партнерства позволяет достаточно широко использовать возможности частного капитала в решении государством проблемы сохранение качества естественных экосистем и ликвидация накопленного экологического ущерба, которые являются для российских регионов одной из основополагающих задач, реализующих общественный интерес и право каждого человека на чистую окружающую среду, а также на ресурсы, как для ныне живущего, так и будущих поколений. Рассмотренные формы и механизмы государственно-частного партнерства являются на сегодня, пожалуй, наиболее эффективным инструментом решения этой проблемы.
ЛИТЕРАТУРА
Краснопольский Б.Х. (2011). Государственно-частное партнерство и инфраструктура в Азиатско-Тихоокеанском регионе и Северо-Восточной Азии // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование, № 1 (46), С. 48-49.
Развитие государственно-частного партнерства в странах ЕС и России (2013). Научный и общественно-просветительский журнал «Инициативы XXI века». Доступно на: http://www.ini21.ru/TicW231 (дата обращения: 21.09.).
Корчагина А.С. (2010). Развитие форм государственно-частного партнёрства в экономике России // Известия Саратовского университета. т. 10, Сер. Экономика. Управление. Право, № 1.
Экологический вестник Дона. О состоянии окружающей среды и природных ресурсов Ростовской области в 2012 г. // Материалы сайта Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов Ростовской области. Доступно на: http://www.doncomeco.ru/ ир1оаС/ЫоскДб5/Экологического%20вестника%20за%202012%20год.рС1:.
Терриконы по-немецки (2013). Материалы сайта «Телеканал «ЦЕНТР»». Доступно на: http://tv-center. tv/?p=21815.
Дерябина М.А. (2006). Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства / Доклад по проектам РГНФ № 06-02-00189а и № 04-02-00131а // Материалы сайта «ГЧП». Доступно на: httppppinrussia.ru.
Прошлый экологический ущерб в Российской Федерации. (2007). Всемирный Банк. Департамент устойчивого развития. Регион Европы и Центральной Азии. Май.
Варнавский В.Г. (2002). Партнерство государства и частного сектора: теория и практика // Мировая экономика и международные отношения, № 7.
REFERENCES
Krasnopol'skiiB.H. (2011). Public-private partnerships and infrastructure in the Asia-Pacific region and North-East Asia. Real Estate and Investments. Legal regulation, no. 1 (46), pр. 48-49. (In Russian.)
Development of public-private partnership in the EU and Russia (2013). Scientific and socio-educational magazine "Initiative of the XXI century". Available at: http://www.ini21.ru/?id=1231 (date of access: 21.09.). (In Russian.)
Korchagina A.S. (2010). Development of forms of public-private partnerships in the economy of Russia. Proceedings of the University of Saratov. V. 10. Ser. Economy. Management. Law, Vol. 1. (In Russian.)
Ecological Bulletin Don. On the state of the environment and natural resources of the Rostov region in 2012. Materials of the site the Committee for Environmental Protection and Natural Resources of the Rostov region. Available at: http:// www.doncomeco.ru/ upload/iblock/f65/Ekologicheskogo 20vestnika%%% 202012% 20za 20god.pdf. (In Russian.)
Heaps in German (2013). Site materials "channel" CENTER. Available at: http://tv-center.tv/?p=21815. (In Russian.)
DeryabinaM.A. (2006). Theoretical and practical problems of public-private partnership / project RHF Report number 06-02-00189a and number 04-02-00131a. Materials of the site "PPP". Available at: httppppinrussia.ru. (In Russian.)
Past environmental damage in the Russian Federation. (2007). World Bank. Department of Sustainable Development. Europe and Central Asia. May. (In Russian.)
Varnavskiy V.G. (2002). Partnership between the government and the private sector: theory and practice. World Economy and International Relations. no. 7. (In Russian.)
