CC BY
10
О. БЕЛОУСОВА, кандидат экономических наук, доцент Российский государственный социальный университет
МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В РЕГИОНАХ: ПРОБЛЕМЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ
С идеей регионального развития через программно-целевые методы выступают многие представители органов государственной власти и управления. Они считают, что эффективность разработки и реализации региональной политики с использованием программно-целевых методов в настоящее время зависит от реального места программ в структуре средств государственного регулирования территориального развития !.
Если концентрировать внимание на идее использования пространственного ресурса, то возникает вопрос, как развивать промышленные кластеры (комплексы) в отсутствии транспортной инфраструктуры. По мнению экспертов в данной сфере роль транспорта возрастает, транспортный комплекс в состоянии активизировать хозяйственную деятельность и выровнять качество жизни во многих регионах страны 2.
Достаточно оптимистично выглядят прогнозы Минэкономики относительно стратегии развития экономики, сформированные из расчета планирования только на 3 года. В рамках разрабатываемой Концепции долгосрочного развития выделяются следующие блоки: энергетическая стратегия, транспортная стратегия с программой модернизации транспортной инфраструктуры, научно-технический прогноз, государственная программа вооружений и программа развития обороннопромышленного комплекса. При этом подчеркивается, что рост экономик
1 Рябухин С.Н. Региональная стратегия: от стабилизации к развитию // Проблемы теории и практики управления, - № 10 - 2007. С 9.
2 Якунин В.И. Политология транспорта. М.: «Экономика», 2006. С. 328.
и будет происходить за счет развития частной инициативы, то есть налогового стимулирования бизнеса и механизмов частногосударственного партнерства1.
Академик В. Маевский проблему экономического роста и развития экономики рассматривает через призму денежно-кредитной политики. Он подчеркивает, что необходимо использовать средства Стабилизационного фонда, а не стерилизовать их, предавая в управление фактически другому государству. В этом он видит огромные риски для отечественной экономики. При более эффективной политике государственного регулирования частно-государственного партнерства темпы роста отечественной экономики могли быть не ниже, чем в Китае 2.
В стимулировании экономического роста В. Мау придает значение «институтам развития», таким как: особые экономические зоны, Инвестиционный фонд, Венчурный фонд, Агентство по ипотечному жилищному кредитованию, Банк развития. Он подчеркивает, что необходимыми факторами роста экономики являются структурные и институциональные реформы3. Н. А. Новицкий считает, что движение в сторону инноваций зависит от инвестиций, величина которых в России невелика из-за топливно-сырьевой ориентации экономики. Для решения проблем преодоления в кратчайшие годы топливно-сырьевой ориентации экономики и подъема обрабатывающей промышленности и наукоемкого машиностроения; проблем, связанных с качеством жизни населения необходима новая инновационная система 4.
Данную точку зрения разделяет и С. Нарышкин. Он полагает, что для стимулирования инновационной переориентации экономики и инвестиционных потоков необходимы целевые методы государственно го регулирования. Автор делает акцент на скорейшем формировании национальной инновационной системы. Таким образом, шансом для привлечения современных инвесторов являются не только налоговые
1 Белоусов А.Р. Экономическая стратегия России: переход к управлению долгосрочным развитием // Проблемы теории и практики управления - № 9 - 2007. С. 10-14.
2 Маевский В., Ахатова Э. Об инструментах экономической политики // Вопросы экономики - № 10 - 2007. С.29.
3 Мау В. Экономическая политика 2006 года: на пути к инвестиционному росту // Вопросы экономики - № 2 - 2007. С.9,14.
4 Региональная инвестиционная политика: от эксперимента к практике // Проблемы теории и практики управления - № 3 - 2005. С.84-85.
2
льготы или политическое гарантии, а участие в формировании инновационного сектора экономики *.
Для кардинального рывка России в экономику нового инновационного уклада необходима комплексная федеральная программа. Такая программа, по мнению С.Н. Мазуренко позволит наладить выпуск дополнительной новой и усовершенствованной высокотехнологичной продукции на 142-150 млрд. руб., а дополнительный экспорт изделий составит 39-44 млрд. руб.2
Реалистичной выглядит позиция С.В. Степашина, который выделяет несколько структурных проблем, которые безотлагательно должна решать российская экономика: восполнить отложенный инвестиционный спрос и преодолеть демографические трудности. По его мнению, существуют три источника средств для развития страны. Это - органический рост экономики, чрезвычайно высокие доходы за счет цен на сырье и заемный капитал. «Говорить об избыточности накопления финансовых ресурсов можно лишь в том случае, если видеть не реальную жизнь, а всего лишь несколько макроэкономических показателей» 3.
Мнение академика Л. Абалкина может по праву подвести черту под различными взглядами практиков и ученых экономистов. Он считает, что «...следует четко разграничивать понятия концепции и стратегии. Разработка концепции - это.функция и долг науки. Подготовка самой стратегии, организация ее широкого обсуждения - функция органов власти. Стратегия - это не набор отдельных программ; она отличается целостностью, взаимосвязанностью всех элементов, имеет приоритет целостности перед решением индивидуальных задач, логически не связанных между собой» 4.
Мировой опыт свидетельствует, что наиважнейшее значение в стратегическом плане для развития всей экономики и социальном развитии государства придается инвестиционной политике, с ее концепцией, стратегией, целями, задачами и механизмами, подкрепленными подкрепленной эффективным регулированием всех ветвей власти и иерархии государственного управления.
1 Нарышкин С. Инновационная составляющая инвестиционных процессов // Вопросы экономики - № 5 - 2007. С.56.
2Мазуренко С.Н. Федеральные программы - инструмент инновационного обновления российской экономики // Проблемы теории и практики управления - № 5 - 2007. С. 9-10.
3 Модернизация экономики и общественное развитие // Проблемы теории и практики управления - № 5 - 2007. С.25-26.
4 Долгосрочно развитие России: реформаторский прагматизм как основа модернизации // Проблемы теории и практики управления - № 9 - 2007. С.117, кол.1.
В целом законодательные и экономические стимулы в инвестиционной политике стран Запада способствовали подъему депрессивных отраслей, многофункциональному развитию территорий, реконструкции и модернизации крупных производств, решению социальноэкономических и экологических проблем. Наиболее ощутимо эти негативные тенденции затронули и нвестиционную составляющую российской экономики.
Отказ от централизованной системы планирования усилил процесс регионализации экономики. Неравномерность развития регионов обуславливают необходимость их дифференциацию. Регион, по мнению А. Гранберга, представляет собой отдельную территорию, отличающуюся от других территорий по ряду признаков и обладающую некоторой целостностью, взаимосвязанностью составляющих ее элементов *. Точку зрения в пользу государственно-территориального развития и модернизации экономики поддерживает и С.Н. Бабурин 2.
Прежде всего, следует отметить, что, во-первых, воздействие инвестиций на экономику и направления государственного регулирования инвестиционного процесса могут существенно различаться по темпам такого воздействия и по направлению инвестиций.
Во-вторых, при решении вопросов повышения инвестиционной активности наиболее трудная задача - это обоснование цели и средств инвестиционной политики с привязкой дифференцированного подхода в отраслевых экономиках, различающихся по уровню государственного вмешательства в установление равновесия на соответствующих рынках товара и капитала. При этом многие эксперты отмечают, что «с особой очевидностью отсутствие национальной инвестиционной стратегии и острейшая необходимость ее формирования и реализации проявляется в значительном территориальном дисбалансе, который сложился в российской экономике»3.
Выделим основные проблемы формирования инвестиционной политики в России в современных условиях.
1 Карлик А., Комаров А. Промышленная политика и развитие регионов // Проблемы теории и практики управления - № 3 - 2005. С.67.
2 Долгосрочно развитие России: реформаторский прагматизм как основа модернизации // Проблемы теории и практики управления - № 9 - 2007 С.120, кол.3.
3 Мельник М.С. Глобальные тенденции и формирование инвестиционной стратегии России// Материалы VI Международного социального конгресса «Глобализация: настоящее и будущее России».- М.: РГСУ, 2006. С.206
4
Прежде всего, современная ситуация со стратегическим планированием на федеральном уровне в России довольно неопределённая. Долгосрочная программа развития России (до 2010 г.), разработанная Центром стратегических разработок ещё в 2000 г., не утверждена. Документ был только одобрен правительством. С момента её обнародования появились и новые стратегические задачи (удвоение ВВП и т.д.). Что касается среднесрочного горизонта планирования, то здесь есть Федеральный закон № 115-ФЗ от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», в котором предложена Программа социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, которая реально появилась только в начале 2006 г.
Отсутствуют условия, способствующие эффективной реализации инвестиционных возможностей отечественных и зарубежных инвесторов. Как результат - сорванные федеральные инвестиционные программы и снижение объема инвестиций в основной капитал до 1/5 от дореформенного уровня. В результате демонтажа основных элементов прежней административной системы запущены рыночные механизмы: свободные цены, демонополизация экономики, либерализация внешнеэкономической деятельности, реформирование банковского сектора и др. Все это отразилось на макроэкономических показателях: падение объемов ВВП и промышленного производства, свертывание деятельности большого количества организаций многих отраслей, галопирующая инфляция, подрыв финансовой базы, бюджетный дефицит и огромный государственный долг, другие негативные явления, проявившиеся в ходе экономических преобразований.
Необходимо признать важность субъективного фактора в процессе формирования инвестиционной политики. В то же время, стремле-
ние к модернизации инвестиционной политики не является, по мнению автора, побудительным фактором изменений. Эти причины носят объективный характер и заключаются в разрешении противоречий, связанных с функционированием инвестиционной политики как элемента институциональной системы экономики. Эти противоречия
можно разделить на два направления.
К первому направлению относятся противоречия, возникающие между инвестициями и институциональной инвестиционной системой, обеспечивающей их воспроизводство. Одним из таких проявлений является противоречие между существующими показателями инвестиций и институциональной инвестиционной системой. Субъекты, принимая решения по инвестициям, опираются на сигналы, получаемые от институцио-
нальной системы экономики. Эти сигналы отражают объем и характер общественных потребностей в определенных видах инвестиций. В случае изменения институциональной системы, структура потребностей меняется и сигналы, полученные от старой институциональной системы, могут носить ошибочный характер. В такой ситуации инвестиции, сформированные на основе прежней институциональной системы, не соответствуют новым общественным потребностям.
Основой государственного прогнозирования и планирования является федеральный закон № 115 - ФЗ от 20.07.1995 «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», а также Бюджетный кодекс Российской Федерации. Данный закон описывает организационные требования к функции государственного прогнозирования. Однако указания закона не находят практического воплощения. Из всех документов, предусмотренных законом, принимаются только программы социальноэкономического развития страны на среднесрочную перспективу. В данном законе отсутствует правовой статус концепций социальноэкономического развития Российской Федерации. Нормы данного закона не закрепляют порядок разработки, ни содержание программ. Анализ нормативно-правовых актов показывает, что за весь период действия федерального закона № 115-ФЗ ни разу не ставился вопрос о разработке концепции социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу.
Существует также неувязанность данного закона с Бюджетным кодексом Российской Федерации. При этом приоритет имеют нормы БК РФ. «Проблемные пункты» распространяются на краткосрочное прогнозирование и планирование, которые в настоящее время осуществляются практически по правилам бюджетного законодательства. Некоторые из положений статей 3-5 Закона № 115-ФЗ не являются указаниями прямого действия, определение порядка их утверждения оставлено на усмотрение Правительства РФ. Неясность некоторых норм (пунктов 3, 4, 5 статьи) не позволяет сделать вывод о том, каков статус таких документов и какого вида нормативными правовыми актами они должны утверждаться.
Другим направлением является преодоление противоречия между требованием научно-технического прогресса к направлениям инвестиций и способностью институциональной инвестиционной системы обеспечить такие направления. Главная причина, по которой проблема оживления инвестиционной активности и повышения эффективности инвестиций
решается с трудом, состоит в некомпетентном подходе ко всему спектру управления инвестиционными процессами.
Важным моментом обеспечения эффективности инвестиционной политики является соблюдение определенных требований. Главное из них -научный подход к ее разработке, учитывающий реальное состояние экономики, финансов и бюджетной системы страны. При этом обоснованность выдвигаемых мер и предстоящих решений целесообразно подкреплять соответствующими расчетами, позволяющими определить не только общую потребность в инвестиционных ресурсах, но и источники их получения, и отдельные экономические и социальные последствия. Согласно Ф. Хайеку, селекция норм и правил происходит спонтанно, по критерию жизнеспособности. Выживают те институты, которые ведут государство к экономическому росту, богатству, благополучию общества х.
Инвестиционная политика государства призвана быть главным рычагом основных направлений экономического воздействия государства на производственный процесс. Четко сформулированные цели и задачи государственной экономической политики, адекватно отражающие реальную действительность, позволяют увязать весь инвестиционный процесс в единый комплекс. Основу государственной инвестиционной политики составляют стратегические направления экономической и социальной политики государства.
В настоящее время регионами разрабатываются стратегические программы развития. Однако проведенный анализ их реализации показал, что при выполнении таких программ существуют определенные проблемы. Так, функции по разработке программ в субъектах Федерации распределены по разным органам власти. Во многих регионах разработка программ относится к ведению министерств экономики или министерств экономического развития. Первым шагом стало разделение среднесрочных (до 5 лет включительно) и долгосрочных программ (6 и более лет). Это разделение необходимо, поскольку в зависимости от срока стратегии методика построения может существенно отличаться. После разделения оказалось, что из 89 регионов 34 разработали среднесрочные программы, 35 регионов разработали долгосрочные программы. При этом у пяти регионов есть и долгосрочные, и среднесрочные программы. Среди регионов, у которых есть программы развития, присутствуют как доноры (15 регионов), так и реципиенты (49 регионов). Всего 64 региона имеют собственные программы (стратегии) социальноэкономического развития.
1 Хайек Ф.А. Дорога к рабству // Вопросы философии.-. № 10,11,12, 1999
Можно выделить основные элементы, которые обязательно должны быть в разрабатываемой программе. К таким элементам относятся: определение миссии; определение целей (оперативных и стратегических в долгосрочных стратегиях); постановка задач стратегии; анализ внешней среды; анализ существующей позиции и возможностей региона (БЫ^анализ); SWOT-анализ/ выработка стратегических альтернатив; выбор конкретных стратегических альтернатив Заметим, что среди всех долгосрочных программ с миссией определились лишь 4 региона: Республика Алтай, Республика Карелия, Калининградская область, Приморский край.
Стратегические цели присутствуют во всех среднесрочных программах, кроме программы Владимирской области, и во всех долгосрочных программах. К примеру, в среднесрочной программе Ставропольского края одной из целей является обеспечение роста валового регионального продукта (ВРП) на душу населения и доведение его до среднероссийского уровня. Оперативные цели сформулированы в 4 среднесрочных и 6 долгосрочных программах и заключаются в достижении определённых количественных экономических показателей к определённому сроку. Например, в программе Приморского края (2004-2010 гг.) цели разделены на краткосрочные (2004-2005 гг., предусматривающие, например, реализацию комплекса мер по снижению социальной напряженности на депрессивных территориях за счет повышения эффективности управления межбюджетными отношениями), среднесрочные (2006-2007 гг.) и долгосрочные (2008-2010 гг.).
Анализ внешней среды провели всего лишь 8 регионов: Республика Карелия, Иркутская область - при построении среднесрочной программ ; Калининградская область, Камчатская область, Республика Карелия, Санкт-Петербург, Томская область, Удмуртская Республика - в долгосрочной программе.
Полноценный БЫ^-анализ при разработке среднесрочных програм провели только 4 региона: Курская область, Пермская область, Ростовская область, Республика Татарстан.
SWOT-анализ апробирован для разных сценариев развития. С его помощью были разработаны 10 долгосрочных программ и 4 среднесрочных. В программе Вологодской области на 2003-2010 гг. анализируются 4 варианта развития: умеренно-консервативный, инновационный, инвестиционный и проектно-консервативный. Для каждого из них формируется набор «сил», «слабостей», «возможностей» и «угроз». В программе Томской области до 2020 г. перечислены силы и возможности региона, такие как развитый научно-образовательный комплекс, качественный человеческий капитал и т.д.
Наиболее качественные программы развития разработаны в Калининградской области (2003-2010), Камчатской области (2005-2010), Красноярском крае (2004-2010), Санкт-Петербурге (с 1997), Сахалинской области (2003-2010), Республике Алтай (2004-2010), Уд-
муртской Республике (2005-2009 и до 2014), Курской области (2002-2005), Ярославской области (2004-2007).
На этапе выбора стратегических альтернатив оценивается вероятность того или другого сценария развития, после чего на основе наиболее вероятного сценария выбирается конкретная стратегия развития, которая и является конечным результатом стратегического анализа.
1. Вариант - инвестиционный. Экономический эффект от государственной ин-
вестиционной политики, полученным на основе математической модели, отразится на приросте ВВП, росте доходов населения, росте налоговых поступлений1 (табл. 1).
Условия для 0-варианта - объем инвестиций сохраняется на имеющемся уровне.
Условия для 1-варианта - дополнительно инвестируется 20 млрд. долл.
Условия для 2-варианта - дополнительно инвестируется 40 млрд. долл.
Условия для 3-варианта - дополнительно инвестируется 60 млрд. долл.
Таблица 1
Результаты расчетов макроэкономических показателей по ва-
риантам развития экономики 2
Варианты развития 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Сред него- довой при- рост, %
Рост ВВП, в % к 2006 г.
Вариант0 105,0 110,0 115,5 120,9 126,5 132,3 138,3 144,4 4,7
Вариант1 107,5 115,0 122,8 130,7 138,9 147,4 156,1 165,0 6,5
Вариант2 109,5 118,9 128,4 138,0 147,8 157,6 167,7 178,2 7,5
ВариантЗ 111,3 122,4 133,7 145,2 156,7 168,4 180,0 191,7 8,5
Инфляция потребительских цен, в % к предыдущему году
Вариант0 110,4 109,7 109,0 108,3 106,9 106,3 105,9 105,8 107,8
Вариант1 111,6 111,7 111,2 110,7 108,7 108,5 107,4 106,5 109,5
Вариант2 114,2 114,0 114,1 112,6 110,3 109,4 108,9 108,0 111,5
ВариантЗ 116,8 118,2 118,7 117,0 115,0 113,0 112,2 110,4 115,2
Управление инфляцией осуществляется путем учёта баланса спроса и предложения.
2. Вариант, рассчитанный на основе цены барреля нефти (сырьевой).
Пути развития экономики в рамках сценарных условий второго варианта предполагают существенное изменение структуры спроса на фоне повышения роли факторов расширения внутреннего спроса. В
1 Якунин В.И., Роик В.Д., Сулакшин С.С. Социальное измерение государственной экономической политики. М.: Экономика, 2007. С 11.
2 Государственная экономическая политика России.- М.: Научный эксперт, 2007.
рамках данного сценария предполагается постепенное преодоление тенденции к повышению доли импорта в формировании ресурсов внутреннего рынка.
Динамика конечного потребления будет определяться в основном ростом конечного потребления домашних хозяйств. Доля государственного потребления в 2006-2008 гг. возрастет против уровня 2004 г. (16,6%) и стабилизируется на уровне 17,7-17,5% . Прогноз социальноэкономического развития базируется на гипотезе опережающего роста инвестиций в основной капитал (148%) относительно динамики ВВП (125,8 %). В результате в структуре внутреннего спроса по сравнению с предыдущими годами усилится влияние инвестиционной составляющей. Доля валового накопления основного капитала в ВВП увеличится с 16,5 % в 2004 г. до 20,5% в 2008 г.
В структуре источников финансирования инвестиций прогнозируется интенсивное привлечение средств. Доля привлечения средств в общем объеме инвестиций возрастет до 58,8 % в 2008 г. Одновременно доля кредитов банков в инвестициях возрастет с 7,3% в 2004 г. до 10,4% в 2008 г. Дополнительный рост инвестиций в основной капитал за счет налоговых новаций оценивается в 0,7 процентного пункта в среднем за 2007-2008 гг. В отраслевой структуре инвестиций в основной капитал будет возрастать доля отраслей, производящих конечную продукцию, сырье и материалы, доля инвестиций в ТЭК буде постоянно снижаться. Предполагается, что в реальном выражении среднегодовые темпы роста инвестиций в топливную промышленность составят около 6%, в отрасли, производящие сырье и материалы, 9 %, а в отрасли, производящие продукцию, ориентированную на конечный спрос - около 10% (табл. 2).
Таблица 2
Структура источников инвестиций в основной капитал
(II ва эиант), в %.
Показатели 2004 г. 2005 г. Прогноз
2006 г. 2007 г. 2008 г.
Инвестициив осшвшй капитал, 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
в том числе по источникам:
Собственные средства 46,8 44,6 43,0 42,2 41,2
Привлеченные средства 53,2 55,4 57,0 57,8 58,8
в том числе
Бюджетные средства 17,4 19,3 19,8 18,4 17,3
3. Вариант - стратегия структурных сдвигов. Учеными был проведен сравнительный анализ двух стратегических сценариев развития России и доказали, что динамика развития важнейших макроэкономических показателей России (темпы роста ВВП и инвестиций в основной капитал, коэффициент обновления основных фондов, соотношение экспорта и импорта) будет выше при выборе инновационно-прорывной стратегии (табл. 3)1.
Таблица 3
Прогноз основных макроэкономических показателей России на
период до 2050 г. (среднесрочные темпы прироста, в %)
Макроэкономические показатели о гН о сч гН о о сч 0 2 0 еч гН гН 0 2 0 л 0 еч -1 2 0 2 20-31-2040 0 0 еч -1 4 0 2
Среднегодовые темпы А 6,0 5,2 6,5 7,0 6,6
прироста ВВП Б 4,6 3,2 3,0 3,8 3,6
ВВП на душу населения А 6,2 5,4 6,7 7,2 6,7
Б 4,8 3,4 3,2 4,0 4,2
Инвестиции в основной А 10,2 9,8 8,6 7,5 6,5
капитал Б 7,0 5,0 4,5 4,2 3,2
Коэффициент обновле- А 4,6 4,2 4,0 3,8 3,4
ния основных фондов Б 2,1 2,2 2,5 2,4 2,2
Реальные располагаемые А 6,5 5,6 5,4 5,8 5,4
доходы населения Б 5,4 3,7 3,0 3,5 3,0
2000 2010 2020 2030 2040 2050
Доля в структуре ВВП:
Государственного уклада А 40 36 34 32 31 30
Б 26 22 20 18 16
Крупного частного и А 27 30 31 30 29 29
смешанного укладов Б 37 40 42 44 47
Мелкотоварного уклада А 18 20 22 26 27 29
Б 19 20 20 20 19
Натурального уклада А 12 9 8 6 5 4
Б 12 10 8 7 6
Иностранного капитала А 3 4 5 6 8 8
1 Б.Н. Кузык, Ю.В. Яковец. Россия - 2050: стратегия инновационного прорыва.- М.: Изд-во «Экономика», 2005.
Б 6 8 10 11 12
Доля воспроизводствен-
ных секторов в структуре
ВВП:
Личного потребления
А 22 26 28 30 31 32
Б 22 22 22 22 22
Инновационно- А 18 22 25 27 29 30
инвестиционного Б 18 19 20 19 19
Энергосырьевого А 24 21 19 18 17 16
Б 24 24 23 23 23
Инфраструктурного А 34 29 26 23 21 20
Б 34 33 33 24 34
Децильный коэффициент А 13,9 12 10 9 8 7
(соотношение в доходах Б 15 14 13 13 12
верхних и нижних 10%
населения), раз
Отношение экспорта то- А 235 182 170 160 155 150
варов к импорту, % Б 127 110 102 98 92
А - инновационно-прорывной сценарий Б - инерционно-рыночный сценарий
Инновационно-прорывная стратегия возможна лишь при наличии тщательно продуманной региональной стратегии стратегического планирования. Инерционно-рыночная сводит регулирующую роль государства и принадлежащих ему институтов к минимуму, а инновационно-прорывная стратегия делает упор на инновационные процессы.
