CC BY
104
Финансы, кредит, денежное обращение
Н.Ю. ТАНЮЩЕВА
Методологические аспекты формирования системы противодействия отмыванию теневых капиталов
Отмечается актуализация интереса к исследованиям, посвященным методологии организации антилегализационных процедур и мероприятий, в связи с обострением проблемы эффективности затрат государственных бюджетов и финансовых институтов на борьбу с легализацией «грязных» денег. Формулируются принципы, на которых строится методология формирования действующей в современном мире системы борьбы с отмыванием денег.
Ключевые слова: отмывание денег, противодействие отмыванию преступных доходов, теневые капиталы, ФАТФ.
Methodological aspects of forming the system of counteraction to washing shade capitals. N.Y. TANUYSHCHEVA.
The interest to researches is noted, devoted to methodology of organizing anti-legalizing procedures and measures in connection with worsening of problem of efficiency of expenses of state budgets and financial institutions for struggle with legalization of “dirty” money. Principles are formed on which the methodology offorming a system of struggle with washing of money is founded.
Key words: washing of money, counteraction to washing criminal income, shade capitals.
Для борьбы с современной преступностью, которой присущи транснациональный масштаб, высокая степень организованности и глубокое проникновение во властные структуры, традиционные методы правоохранительных органов представляются недостаточными. Серьезность проблемы выдвинула перед цивилизацией задачу разработки новых инструментов, способных существенно повысить эффективность борьбы с преступностью. Новый подход к противодействию преступности начал формироваться в 80-е годы прошлого столетия. В основу подхода легли следующие факторы:
1) крупномасштабным экономическим преступникам (крупным коррупционерам и мошенникам) и организованным преступным группам особенно важна стабильность доходов, защита их от правовых последствий признания доходов преступными, поскольку это угрожает их существованию, а значит и получению сверхприбылей;
2) современная ситуация объективно такова, что как крупномасштабная, так и организованная преступность вынуждены прибегать к отмыванию (легализации) теневых капиталов;
3) противодействие отмыванию теневых капиталов лишает преступников доходов, тем самым перекрывается канал финансирования дальнейшей преступной деятельности.
На сегодняшний день мировым сообществом сформирована система противодействия отмыванию «грязных» денег (ПОД). Затраты на ее функционирование несут как государственные бюджеты, сокращая тем самым финансовые ресурсы для социальных и экономических проектов, так и финансовые институты, что ведет к удорожанию финансовых услуг для потребителей. При этом существенных побед ни над коррупцией, ни над организованной преступностью до сих пор не достигнуто.
В этом контексте представляется целесообразным рассмотреть основные подходы к формированию и функционированию антилегализаци-онной системы, с тем чтобы оценить ее эффективность. Однако прежде стоит остановиться непосредственно на самом отмывании денег.
В самом общем понимании цель мероприятий по отмыванию денег сводится к разрыву связи между преступным происхождением «грязных» доходов и их новым владельцем. В обобщенном виде механизм отмывания теневых капиталов может быть представлен цепью финансовых учреждений, через которые проводятся операции, призванные утаить незаконное происхождение доходов.
Чтобы успешно препятствовать процедуре отмывания «грязных» денег, необходимо соблюсти три ключевых требования:
- установить личность (идентифицировать) каждого вступающего в контакт с легальной финансовой системой с целью выявления либо самого преступника, либо лица, которому доверено отмывать незаконно полученные доходы;
- сопоставить сведения об этом лице и его деятельности с характером и объемом проводимых им через финансовую систему операций;
- в случае, если характер деятельности лица не соответствует проводимой им операции, приостановить операцию и расследовать обстоятельства, вызвавшие такое несоответствие.
Тем самым обеспечивается возможность перекрыть доступ преступникам к незаконно полученным средствам. Последующее расследование дела правоохранительными органами позволит выявить виновных в первичном преступлении и лишит его смысла.
На практике эта простая логическая последовательность проведения в жизнь вышеуказанных требований невозможна из-за противодействия со стороны тех, кто осуществляет отмывание теневых капиталов. Во-первых, они всячески стараются уклониться от мероприятий по идентификации; во-вторых, прилагают максимум усилий к тому, чтобы скрыть происхождение теневых капиталов, для чего процедуры по отмыванию проводятся многоэтапно, в разных странах и с использованием анонимных счетов, подставных лиц, фиктивных компаний и института банковской тайны, наиболее консервативного в офшорных территориях.
Одна из основных задач антилегализационных мероприятий - создание условий для сохранения и обнаружения у финансовых активов, полученных преступным путем и введенных в легальную финансовую систему, признаков их связи с преступлением и/или преступниками. Для
этого необходима прозрачность информации о перемещении денежных средств, в том числе об их плательщике, на всем пути данного перемещения. Здесь важен фактор всеобщности - только при тесном взаимодействии всех стран станет возможным проследить передвижение теневых капиталов и принять меры к тому, чтобы максимально затруднить доступ к ним преступникам.
Идея создания глобальной системы противодействия отмыванию теневых доходов принадлежит Совету Европы, осознавшему в начале 90х годов прошлого столетия, что рост преступности перестал быть узконациональной проблемой. В эпоху финансовой глобализации невозможно добиться значительного снижения преступности внутри одной страны без координации с другими странами.
Формирование системы ПОД осуществлялось «сверху», т. е. с заключения международных договоренностей и создания международного специализированного органа с наделением его соответствующими полномочиями.
Основополагающий принцип международной системы ПОД - трехуровневая самоорганизация и взаимный контроль. Соответственно, современная международная система ПОД включает в себя три взаимосвязанных механизма, действующих на трех уровнях (см. таблицу) [7].
Теоретически возможно создать систему ПОД в одной стране или группе стран. Однако в условиях открытого информационного пространства и той степени взаимопроникновения, в которой пребывают современные финансы большинства национальных хозяйств, такая система не принесет практической отдачи. Полнота и достоверность информации о происхождении денежных средств, поступающих в легальную финансовую систему, может быть достигнута, только если все препятствия на всех этапах перемещения денег будут устранены. Причины таких препятствий могут иметь институциональный (например, законодательство о банковской тайне, действующее на офшорных территориях), технологический (несоответствие внутринациональных правил о передаче финансовой информации международным стандартам) или политический (государство умышленно скрывает информацию об источниках проходящих через его финансовую систему денежных потоков) характер.
Задача системы ПОД - ликвидировать эти препятствия и обеспечить национальным правоохранительным органам доступ к информации
о проводимых преступниками финансовых операциях. Решению данной задачи подчинена логика организации мировой системы ПОД.
Принцип самоорганизации международной системы ПОД в наиболее полной его форме должен реализовываться на двух уровнях. Первый представляет собой механизм вовлечения всех без исключения стран в систему ПОД и контроль за полнотой и своевременностью выполнения ими процедур ПОД. Второй уровень действует внутри страны и представляет собой механизм вовлечения национальных финансовых посредников в процесс выполнения процедур по сбору сведений об операциях (сделках), связанных с отмыванием денег, и передачи их в подразделение финансовой разведки.
Структура международной системы ПОД
Национальный уровень Региональный уровень Международный уровень
Право и правоохранительная деятельность Финансовый мониторинг Региональное взаимодействие стран в сфере ПОД Международное взаимодействие в сфере ПОД
Институты 1. Законодательная база 2. Правоохранительные органы 3. Судебная система 1. Законодательная база 2. Финансовые посредники 3. Финансовая разведка 1. Региональные организации по ПОД 1. Методологический орган -ФАТФ 2. Международные договоренности - конвенции, соглашения и т. п. 3. Организация, осуществляющая взаимодействие финансовых разведок всех стран (Группа «Эгмонт»)
Основные принципы 1. Выделение отмывания денег в отдельное от основного преступления самостоятельное деяние 2. Уголовная ответственность за него 3. Конфискация имущества, использовавшегося в процессе отмывания преступных доходов, а также полученного в результате отмывания таких доходов 1. Обязанность стран создавать национальные системы ПОД 2. Конфиденциальность проводимых мероприятий 3. Вовлечение в систему ПОД всех финансовых посредников 4. Невозможность уклониться от участия в мероприятиях по ПОД под предлогом банковской тайны 5. Передача сведений о подозрительных операциях клиентов в подразделение национальной финансовой разведки 1. Вовлечение стран - участниц региональных организаций в международную систему ПОД и сохранение при этом финансовых систем этих стран 1. Вовлечение в международную систему ПОД всех стран мира 2. Обязанность государств формировать национальные системы ПОД, отвечающие принципам ФАТФ 3. Применение мер и наказаний к странам, не соблюдающим международные нормы ПОД
6. Наделение финансовой разведки правом передавать информацию о подозрительных сделках и их участниках в правоохранительные органы 7. Ответственность участников финансового мониторинга за несоблюдение требований по ПОД
Основные меры 1. Внесение изменений в уголовное законодательство 1. Создание органа, выполняющего функции финансовой разведки 2. Проведение финансовыми посредниками идентификации своих клиентов и выгодоприобретателей 2. Обеспечение финансовыми посредниками прозрачности информации об участниках операций на всем пути перемещения денежных средств 3. Сбор сведений о подозрительных операциях клиентов 4. Передача информации о подозрительных операциях в подразделение финансовой разведки 5. Анализ финансовой разведкой сведений, поступающих от финансовых посредников, их обобщение и передача в правоохранительные органы 1. Признание рекомендаций ФАТФ 2. Взаимные оценки 1. Разработка принципов ПОД 2. Выработка способов доведения принципов ПОД до всех государств 3. Контроль за соблюдением государствами принципов ПОД 4. Применение мер к странам, не соблюдающим международные принципы ПОД
Собственно, способность привлечь к участию все страны и всех финансовых посредников и добиться от них полного исполнения всех требований ПОД и определяет эффективность этой системы. Промежуточный, региональный, уровень самоорганизации стран в ПОД представляет собой временную меру.
Вовлечение стран в участие в международной системе ПОД осуществляется на добровольной и принудительной основе. Добровольно объединили свои усилия в этом направлении страны Европейского Союза и США, озабоченные ростом преступности в своих странах.
Начало предпринимаемым в настоящее время мировым сообществом мерам по борьбе с отмыванием теневых капиталов положено Конвенцией ООН «О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ» (Вена, 1988 г. - Венская конвенция). Она предусматривает обязанность государств-участников установить уголовную ответственность за совершение конверсии или перевода собственности, полученной в результате проведения незаконных операций с наркотическими средствами или психотропными веществами, а также за сокрытие или утаивание подлинного характера указанной собственности. Венская конвенция ратифицирована СССР в 1990 г. [2].
Первым документом, содержащим в себе правовое определение понятия «отмывание доходов от преступлений» и основные принципы ПОД, стала Конвенция Совета Европы от 8 ноября 1990 г. «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» (Страсбургская конвенция), ратифицированная Российской Федерацией в мае 2001 г. [5].
Далее были приняты Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности (Палермо, 2000 г.) и против коррупции (Меридо, 2003 г., вступила в силу 14.12.2005 г.), включавшие в себя меры по противодействию отмыванию преступных доходов [3, 4].
Узкий круг участников конвенций, иммунитет к ним со стороны нечленов конвенций и, соответственно, низкая эффективность практической реализации их положений, заставили страны Совета Европы перейти от добровольного принципа формирования состава участников системы ПОД к принудительному. Механизм принуждения стал составной частью методики самоорганизации стран в международную систему ПОД.
Роль методологического центра в вопросах противодействия отмыванию теневых доходов и финансированию терроризма выполняет Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег - ФАТФ (FATF - Financial Action Task Force on Money Laundering).
ФАТФ - межправительственная организация, призванная противодействовать отмыванию полученных преступным путем капиталов для ликвидации источников финансирования международного терроризма, -утверждена «Большой семеркой» и Европейской комиссией во время Парижской встречи на высшем уровне в июле 1989 г. по инициативе президента Франции.
К началу 2011 г. членами ФАТФ были 34 юрисдикции (Россия входит в ФАТФ с июня 2003 г.), 5 объединенных членов, 2 региональные
межгосударственные организации (Европейская комиссия и Совет сотрудничества Персидского залива) и более 20 наблюдателей, большинство из которых - региональные организации по типу ФАТФ и международные органы. Секретариат ФАТФ расположен в штаб-квартире ОЭСР1 в Париже, однако сама организация не является подразделением ОЭСР, она совершенно самостоятельна. ФАТФ строит свою работу на базе Конвенции ООН об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (Страсбургская конвенция) и Конвенции ООН о борьбе с финансированием терроризма (принята в Нью-Йорке в 1999 г.).
Деятельность ФАТФ включает нижеследующее.
1. Выработка рекомендаций по борьбе с отмыванием денег.
В феврале 1990 г. ФАТФ впервые были разработаны и предложены на рассмотрение всех заинтересованных стран, в том числе с неразвитой финансовой системой, 40 Рекомендаций по борьбе с отмыванием денег. Этот документ включает в себя конкретные предложения по совершенствованию государствами-участниками своих законодательных систем и финансовых структур. Рекомендации нацеливают финансовые разведки стран - участниц ФАТФ на замораживание, изъятие и конфискацию «грязных» финансовых активов. Реагируя на серьезное изменение ситуации в мире после террористических актов в Нью-Йорке 11 сентября 2001 г., ФАТФ на внеочередном пленарном заседании в Вашингтоне 29-30 октября 2001 г. приняла решение о расширении сферы своей деятельности в области предотвращения финансирования терроризма, а также о проведении в мировом масштабе мониторинга предпринимаемых действий в этом направлении. Были одобрены новые международные стандарты 9 Специальных рекомендаций по борьбе с финансированием терроризма и утвержден соответствующий план действий. В июне 2003 г. ФАТФ была принята доработанная редакция 40+9 Рекомендаций, нацеленных на противодействие отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ). ФАТФ проводит исследования по выполнению своих рекомендаций. Составляемые по итогам этих мероприятий отчеты и доклады руководство организации направляет странам-участницам для передачи своим компетентным органам.
40+9 Рекомендаций ФАТФ представляют собой конструкцию мировой системы ПОД/ФТ. В основе конструкции два краеугольных камня:
- требование о формировании и функционировании в каждой стране национальной системы ПОД/ФТ;
- требование об обмене информацией в вопросах ПОД/ФТ между национальными системами ПОД/ФТ.
1 ОЭСР (Organization for Economic Co-operation and Development - OECD) - Международная организация экономического сотрудничества и развития, занимающаяся вопросами экономического сотрудничества, - включает 34 государства, в том числе основные развитые страны (Россия не является ее членом). В последние годы большое внимание уделяет вопросам методологии ПОД и контролю за выполнением странами рекомендаций ФАТФ.
2. Осуществление странами-участницами взаимных оценок соответствия национальных законодательств и действующей практики в области борьбы с отмыванием денег рекомендациям ФАТФ.
3. Изучение ситуации в странах, которые активно используются международной организованной преступностью для отмывания преступных доходов.
Дальнейшие взаимоотношения с такими государствами руководство ФАТФ планирует строить на основе так называемого регионального подхода. Региональный подход предусматривает сотрудничество между странами и группами стран, используемых для отмывания денег, и организациями, борющимися с этим злом, создаваемыми по региональному признаку. ФАТФ способствовала формированию подобных организаций, в том числе Специальной группы финансового действия стран Карибского бассейна, Азиатско-Тихоокеанской группы по борьбе с отмыванием денег, Восточно- и Южно-Африканской группы по борьбе с отмыванием денег, Центрально-Азиатской и Североафриканской группы по борьбе с отмыванием денег, Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма по типу ФАТФ, Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег в Южной Америке, Комитета экспертов Совета Европы по оценке мер противодействия легализации преступных доходов (МАНИВЭЛ) и др. Определенным «стимулом» для привлечения государств, используемых для отмывания преступных доходов, к участию в мероприятиях по ПОД являются суровые меры, которые принимают страны - инициаторы создания системы ПОД к странам, продолжающим способствовать отмыванию теневых капиталов через свои финансовые институты.
4. Организация и проведение на регулярной основе конференций, симпозиумов и семинаров по финансовым, юридическим и законодательным проблемам ПОД/ФТ.
5. Содействие созданию в различных странах мира подразделений финансовой разведки, предназначенных для выявления случаев злоупотребления использования в преступных целях финансовой системы этих стран и обеспечения соблюдения законодательства в области борьбы с финансовыми правонарушениями.
6. Ведение «черного списка» стран и территорий, не уделяющих должного внимания борьбе с отмыванием денег, и постановка вопросов о применении к таким государствам экономических санкций.
Впервые «черный список» был опубликован ФАТФ в июне 2000 г. Наряду с Российской Федерацией в него вошли Багамские острова, Каймановы острова, острова Кука, Доминика, Израиль, Ливан, Лихтенштейн, Маршалловы острова, Науру, Ниуэ, Панама, Филиппины, Сент-Китс и Невис, Сент-Винсет и Гренады и др. Политический авторитет стран -инициаторов формирования международной системы ПОД/ФТ, а также их роль в мировой финансовой системе оказали свое позитивное влияние: большинство стран, входивших в первую редакцию «черного списка», присоединились к выполнению рекомендаций ФАТФ. Так, в декабре 2001 г. в Российской Федерации был принят антилегализационный закон [8].
В случае отсутствия прогресса в решении вопросов, связанных с выполнением требований по внесению соответствующих изменений в законодательство и пересмотру политики в отношении борьбы с отмыванием капиталов, ФАТФ ставит вопрос о применении экономических санкций к указанным странам, что было осуществлено, например, в отношении Науру (2001 г.) и Украины (2002 г.). Под действием подобных санкций страны, включенные в «черный список» ФАТФ, были вынуждены принять действенные меры: в законодательство названных государств были внесены изменения, согласно которым на территории Науру перестали действовать все офшорные банки (банки-оболочки), а в Украине сформирован механизм финансового мониторинга, и отмывание преступных доходов признано уголовно наказуемым преступлением [1].
В «черном списке», составленном в октябре 2005 г., оставались два государства - Мьянма и Нигерия, к началу 2011 г. список был пуст.
Важным элементом международной системы ПОД является Группа «Эгмонт» (Egmont Group). По инициативе и под контролем ФАТФ во многих странах были созданы специализированные государственные органы, занимающиеся борьбой с отмыванием денег. В рекомендациях ФАТФ они именуются «подразделениями финансовой разведки». С 1995 г. подразделения финансовой разведки стали работать вместе в неформальной организации, известной как Группа «Эгмонт» (названной так по месту первой встречи во дворце Эгмонт-Аренберг в Брюсселе). Целью этой группы стало создание организации, объединяющей национальные подразделения финансовых разведок для оказания поддержки национальным программам по борьбе с отмыванием денег. Именно через этот орган национальные подразделения финансовой разведки осуществляют обмен информацией, касающейся доходов, подозреваемых в криминальном происхождении, либо требуемой в соответствии с национальным законодательством для осуществления борьбы с отмыванием денег.
Функции финансовой разведки в России осуществляет Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), которая была принята в Группу «Эгмонт» в июне 2002 г.
На начало 2011 г. Группа «Эгмонт» приближается к формализации своей структуры, по количеству участников это вторая организация после ООН [6].
В целом методологические отступления в практической реализации принципов организации международной системы мер по ПОД, к каковым следует отнести замену двухуровневой конструкции контроля трехуровневой, представляют собой серьезное препятствия на пути к достижению главной цели ПОД - возможности правоохранительных органов всех стран быстро получать достоверную и полную информацию об участниках и характере проводимых финансовых операций с активами, в отношении которых есть подозрение в их незаконном получении. Только при полной имплементации всех рекомендаций ФАТФ в национальные законодательства всех стран сложная и затратная борьба с отмыванием «грязных» денег станет эффективной.
Литература
1. Закон України «Про запобігання та протидію легалізації
(відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» // Відомості Верховної Ради (ВВР). 2003. № 1. - Режим доступа:
http://uazakon.com/ [Дата обращения 11.05.2011 г.].
2. Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (Вена, 20 декабря 1988 года). Ратифицирована СССР 9 октября 1990 г. Постановлением Верховного Совета СССР от 8 октября 1990 г. № 1711-I // Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. Вып. 47. М., 1994. - Режим доступа: http://www.garant.ru [Дата обращения
11.05.2011 г.].
3. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (Палермо, 15 ноября 2000 г.). Ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. 3 мая. № 18, ст. 1684. - Режим доступа: http://www.garant.ru [Дата обращения
11.05.2011 г.].
4. Конвенция ООН против коррупции (Меридо, 31 октября 2003 г.). Ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. 26 июня. № 26, ст. 2780. - Режим доступа: http://www.garant.ru [Дата обращения 11.05.2011 г.].
5. Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности ETS № 141 (Страсбург, 8 ноября 1990 г.). Ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ. - Режим доступа: http://www.garant.ru [Дата обращения 11.05.2011 г.].
6. Официальный сайт Группы «Эгмонт». - Режим доступа: http:/ www.egmontgroup.org [Дата обращения 11.05.2011 г.].
7. Танющева Н.Ю. Теория финансового мониторинга: монография / Астрахан. гос. ун-т. - Астрахань: Издат. дом «Астраханский университет», 2010. - 243 с.
8. Федеральный закон Российской Федерации от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Российская газета. 2001. 14 авг. - [с изменениями и дополнениями]. -Режим доступа: http://www.garant.ru [Дата обращения 11.05.2011 г.].
©Танющева Н.Ю., 2011 г.
