CC BY
91
МЕТОДИКА ВЫБОРА НАПРАВЛЕНИЙ РАЗВИТИЯ
СОЦИАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ РЕГИОНА С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ БЮДЖЕТНЫХСРЕДСТВ И ЧАСТНОГО КАПИТАЛА
Е. Г. ЛЫСОВА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов E-mail: [email protected] Ивановская государственная текстильная академия
Перспективным способом финансирования социальной инфраструктуры является государственно-частное партнерство по договорам концессии. Предложена методика выбора перспективных направлений развития социальной инфраструктуры региона, содержащая порядок отбора наиболее важных проектов, реализуемых в регионе с использованием бюджетных средств и частного капитала, и являющаяся основой для формирования механизма эффективного управления развитием социальной инфраструктуры, а также разработки социально-экономической политики региона.
Ключевые слова: социальная инфраструктура, финансирование, методика выбора, бюджетные средства, частный капитал.
Социальная инфраструктура выступает важным интегрирующим фактором регионального экономического роста. Чем больше развита инфраструктура, тем более гибкой является вся экономика региона, тем на более прочной основе базируется его социально-экономическое развитие и процветание.
Недооценка роли социальной инфраструктуры и ее отраслевых составляющих в национальной и региональной экономиках на протяжении многих десятилетий породила ряд проблем, в первую очередь из-за остаточного принципа распределения ресурсов. Результатом этого явилось критическое состояние материально-технической базы предприятий отдельных отраслевых составляющих социальной инфраструктуры, низкие уровень и темпы внедрения достижений научно-технического прогресса. Все это заведомо предопределяет невысокое качество сервиса.
Исследования теоретических и практических проблем, связанных с социальной инфраструктурой региона, отличаются сложностью проведения анализа и наличием большого числа работ, неоднозначно рассматривающих отдельные ее стороны. В первую очередь, необходимо отметить работы В. А. Жамина [2], В. В. Кокорева [3], В. П. Красав-ского [4, 5], Т. А. Семенковой [9], Б.Н. Хомелян-ского [10], в которых определяются роль и место инфраструктуры в общественном воспроизводстве. Однако степень разработки проблем методического обеспечения процесса выбора перспективных направлений развития социальной инфраструктуры региона и повышение эффективности ее функционирования являются недостаточными. Все это обусловило актуальность исследования в выбранном направлении с учетом специфики сложившейся практики хозяйствования и высокой социальной значимости проблемы. Авторская позиция основывается на прерогативе Человека с его потребностями и, соответственно, необходимости возрастания роли и значения социальной инфраструктуры в современной экономике.
Функционирование и развитие отраслей социальной инфраструктуры зависят от того, насколько ее отрасли способны обеспечить себя финансовыми ресурсами на текущие цели. Традиционно система финансирования социальной инфраструктуры подразделялась на два канала: отраслевой и территориальный. Отраслевой канал финансирования имеет недостатки: некомплексное использование ведомственных объектов социальной инфраструктуры ведет к распылению финан-
совых средств. Подчинение объектов социальной инфраструктуры различным ведомствам затрудняет координацию в решении социальных проблем регионов. Территориальный канал финансирования представлен региональным бюджетом, который является основным источником финансирования социальной инфраструктуры.
На сегодняшний день региональный бюджет не способен взять на себя полностью расходы на содержание инфраструктуры. С другой стороны, государство обязано защищать интересы населения, особенно его малоимущих слоев, и обеспечивать ему получение социальных услуг, а потому полностью перейти на самофинансирование объекты социальной инфраструктуры не могут. Поэтому целесообразным представляется сосуществование нескольких форм финансирования, как на федеральном уровне, так и на территориальном. Таким образом, при разработке перспективных направлений развития социальной инфраструктуры региона необходимо обязательно учитывать различные источники финансирования.
Перспективным способом финансирования социальной инфраструктуры является государственно-частное партнерство по договорам концессии. Именно в концессиях проявляются главные преимущества партнерских отношений региона и бизнеса. Региональные власти перекладывают бремя несения расходов по строительству и содержанию своего имущества на частный сектор, решают острые социально-экономические проблемы, за которые несут ответственность перед обществом.
Возникающие риски потери управляемости объектами социальной инфраструктуры, нарушения правил безопасности, несоблюдения природоохранных мероприятий и т. п. могут быть урегулированы институциональной средой, которая формируется при подготовке к передаче в концессию объектов государственной собственности, и системой законодательных мероприятий, предусмотренных в концессионных соглашениях.
Основные положения договора концессии должны определяться рядом базовых принципов, позволяющих учесть интересы как региона, так и концессионера. Интересами региона являются обеспечение безопасности функционирования социальной инфраструктуры, обеспечение достойного уровня обслуживания потребителей по качеству и объему товаров и услуг, получение доходов бюджета, создание дополнительных рабочих мест. К интересам концессионера относится получение подряда на строительство объекта инфраструктуры, гарантированность возврата заемных средств, воз-
врата инвестиций с необходимой нормой прибыли в установленные сроки.
В основе заключения договоров концессии должны лежать следующие принципы:
1) принцип доверительного управления, который определяет:
во-первых, что имущество, являющееся вкладом региона в строительство объекта, не меняет форм собственности; во-вторых, что концессионер после окончания строительства будет управлять объектом инфраструктуры от своего имени в пределах срока договора концессии; в-третьих, созданное в ходе строительства имущество будет отражено на отдельном балансе, и по нему будет вестись самостоятельный учет, а для расчетов по эксплуатационной деятельности будет открыт отдельный банковский счет; в-четвертых, вкладом региона может быть заложенное имущество, на которое впоследствии может быть обращено взыскание залогодержателя;
в-пятых, эксплуатант объекта социальной инфраструктуры, в случае нанесения ущерба имуществу должен за свой счет компенсировать его, т. е. возместить нанесенные убытки или упущенную выгоду;
2) принцип целевого использования, означающий, что прибыль должна распределяться в соответствии с установленным в договоре концессии нормативом.
3) принцип правопреемственности, в соответствии с которым должны быть решены вопросы передачи концессионеру на весь срок действия договора прав, а также ограничения на их использование;
4) принцип возвратности: для региона означающий, что переданное концессионерам имущество и права должны быть возвращены после окончания договора концессии. Для концессионера этот принцип означает, что все инвестированные средства он должен вернуть за счет доходов от эксплуатации объекта социальной инфраструктуры за определенный период времени, именуемый сроком окупаемости, который входит в срок договора концессии. Кроме того, на основании этого принципа должен быть решен вопрос о распределении сверхнормативной прибыли;
5) принцип срочности, означающий необходимость установления и соблюдения в договоре
концессии сроков: строительства объекта социальной инфраструктуры; возврата заемных средств; окупаемости инвестиций; договора концессии в целом;
6) принцип платности, в соответствии с которым стороны по договору концессии должны определить стоимость своих вкладов в строительство объекта, а также согласовать необходимую норму прибыли;
7) принцип положительности и максимума эффекта для всех участников договора концессии, означающий, что для региона должна быть учтена бюджетная и социальная эффективность, для остальных участников проекта — коммерческая эффективность;
8) принцип моделирования денежных потоков, предусматривающий учет:
• влияния инфляции;
• влияния неопределенностей и рисков;
• факторавремени;
• наличия разных участников проекта, несовпадения их интересов и различных оценок стоимости капитала, выражающихся в индивидуальных значениях нормы дисконта.
Полагаем, что использование договора концессии имеет следующие основные преимущества:
1) сокращение бюджетных расходов на модернизацию объектов социальной инфраструктуры региона;
2) создание элементов конкурентной среды предприятий социальной инфраструктуры;
3) возможность передачи в концессию как всего предприятия в целом, так и отдельных его объектов, что позволяет расширить круг потенциальных инвесторов;
4) дополнительная занятость и стимулирование экономической активности в регионе;
5) переход современного высокотехнологического оборудования после истечения срокадоговора в собственность региона.
Однако широкому применению договоров концессии препятствует отсутствие законодательной базы в этой области. Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) определяет понятие «концессия» в узком плане: как предоставление права и использование комплекса исключительных прав — франчайзинг и имеет отношение к коммерческой концессии (ст. 1027 ГК РФ). Положения ГК РФ неприменимы к передаче вещных прав на использование и эксплуатацию имущества государственных предприятий. Поэтому особую важность для России приобретает введение в юридический, политический
и хозяйственный обороты важнейших категорий, связанных с концессионной деятельностью.
В результате разработки и анализа направлений развития социальной инфраструктуры региона формируется несколько исходных вариантов инвестиционных проектов и возникает задача выбора перспективных направлений для дальнейшей проработки. В связи с этим предлагаем методику, содержащую порядок отбора наиболее важных проектов, реализуемых в регионе с использованием бюджетных средств и частного капитала (см. рисунок). Методика включает следующие блоки.
Блок 1. Приоритеты социально-экономического развитиярегиона.
Логически исходным моментом методики является определение приоритетов социально-экономического развития региона. С позиции региональных интересов на сегодняшний день главным приоритетом является повышение качества жизни населения региона.
Блок 2. Дерево целей социально-экономического развитиярегиона.
Поскольку главная цель (повышение качества жизни населения) носит обобщающий характер, то она требует детализации, построения дерева целей социально-экономического развития региона с оценкой их относительной важности и определения целевых показателей. Соответственно, разрабатываемые направления развития приобретают приоритетность.
При этом одним из главных условий реализации проекта должно стать согласие населения региона на запуск проекта. Необходимо обеспечить участие населения в обсуждении и принятии решений о заключении договоров концессии по объектам социальной инфраструктуры, имеющих общественную значимость, участвующих в рекреации человеческого потенциала, расположенных на территории региона и необходимых для развития социальной инфраструктуры в целях повышения качества жизни населения. Право народа на референдум даст ему возможность расторгнуть договор в случаях невыполнения обязательств концессионера.
Выдвижение проектов по развитию объектов социальной инфраструктуры региона и результаты отбора должны отвечать принципам прозрачности и гласности.
Блок 3. Создание информационной системы.
При выборе перспективных направлений развития отраслей социальной инфраструктуры руководство вынуждено постоянно принимать
Абстрактно-логическая схема методики выбора и оценки эффективности перспективных направлений развития социальной инфраструктуры региона
управленческие решения из множества альтернатив. В выборе наиболее оптимального решения важнейшую роль играет своевременная и точная информация. Информационная система позволит оперативно собирать, обрабатывать и консолидировать фактические данные, необходимые для выбора перспективных направлений развития социальной инфраструктуры региона. Созданная информационная система включает показатели макроэкономического развития, показатели развития отраслей социальной инфраструктуры, диагностику текущей ситуации на предприятиях.
Блок 4. Бюджетно-финансовый план-прогноз.
В современных условиях отрасли социальной инфраструктуры не могут работать эффективно,
если бюджетирование не синхронизировано с динамикой развития отраслей. Формирование и согласование бюджета — наиболее трудоемкая часть методики. Кроме инвестиционного бюджета необходимо разработать бюджет движения денежных средств, который позволит оценить, сколько денежных средств и в каком периоде потребуется отраслям социальной инфраструктуры.
Блок 5. Формирование перечня рассматриваемых проектов.
Задача выбора направлений возникает тогда, когда существует набор проектов, каждый из которых является наиболее экономически и социально эффективным. Если инвестиционный бюджет ограничен, то определяется набор направлений, которые обеспечивают максимум полезности с учетом разнокачественных свойств (надежность функционирования социальной инфраструктуры, число развиваемых объектов, обеспеченность услугами). Кроме этого, оптимизация направлений развития социальной инфраструктуры осуществляется по критериям: минимум срока реализации проекта, минимум ежегодных расходов и потерь.
Блок 6. Построение экономико-математической модели комплексной целевой программы развития социальной инфраструктуры.
При постановке задач оптимального выбора направлений развития отраслей социальной инфраструктуры в ряде случаев чисто экономические критерии оптимальности (прибыль, объем выпуска) оказываются неприемлемыми. Здесь использование экономического критерия оптимальности вступило бы в противоречие с основной целью функционирования и развития социальной инфраструктуры региона — удовлетворение потребностей человека. В качестве критерия выбора предлагается использовать показатель полезности результатов, получаемый в результате выбранного направления и при условии минимальных затрат на его реализацию.
Блок 7. Оценка эффективности направлений развития социальной инфраструктуры.
Подход к определению эффективности направлений развития социальной инфраструктуры предполагает учет и оценку всего комплексарезуль-татов, которые они могутвызвать, как положительных, так и отрицательных. Система показателей оценки эффективности необходима для того, чтобы на основе ее изучения предвидеть эффекты и последствия программ, наметить основные меры по максимизации положительных и минимизации отрицательных результатов.
Для технико-экономического обоснования инвестиционных проектов традиционно применяются методы расчета коммерческой эффективности, базирующейся на принципах, рекомендованных UNIDO [6].
В западноевропейской практике для оценки социально-экономических проектов довольно широко используется метод анализа «издержки-выгоды» [8]. Этот метод в настоящее время применяется и в нашей стране, в частности в здравоохранении при проведении клинико-экономических исследований [7]. Вместе с тем следует отметить, что, во-первых, метод анализа «издержки — выгоды» используется в странах Евросоюза для оценки только крупномасштабных проектов. Во-вторых, применение метода анализа «издержки—выгоды» предполагает наличие и развитого рынка социальных услуг и информационно-статистической базы, необходимой для расчета социально-экономических последствий реализации проектов. В этом контексте важно иметь в виду: в развитых странах медицинское обслуживание и высшее образование являются преимущественно платными, и многие показатели, характеризующие функционирование сферы социальных услуг, имеют четкое стоимостное выражение, чего нельзя сказать о применяемых в России аналогах таких показателей.
В данной связи требуется, учитывая специфику российского рынка, адаптировать методологию анализа «издержки-выгоды» к практике оценки отечественных инвестиционных проектов, реализуемых при государственной поддержке. Свои подходы к решению этих задач предлагают авторы А. А. Водя-нов, О. П. Гаврилова, Л. Г. Гришин и др. [1].
Хотелось бы отметить, что в отличие от экономических показателей, в стоимостной оценке социальных результатов может учитываться только их самостоятельная значимость, что достаточно сложно осуществить, поскольку эффект воспроизводства и развития комплекса социальной ин-
фраструктуры, достигаемый за счет реализации программ, может рассматриваться в различных аспектах: прямой, косвенный.
Прямой эффект заключается: в техническом отношении — в повышении инженерно-технической оснащенности территорий; в социально-экономическом отношении — в повышении качества жизни населения.
Косвенный эффект будет иметь экономическую форму и заключаться в социально-экономическом развитии всех сфер экономики и повышении инвестиционной привлекательности региона.
Блок 8. Мониторинг реализации перспективных направленийразвития социальной инфраструктуры.
Мониторинг реализации перспективных направлений развития социальной инфраструктуры включает широкий набор оценочных индикаторов, которые позволят анализировать выбранные направления развития социальной инфраструктуры региона. При разработке и утверждении системы индикаторов следует учитывать следующие требования:
• существенность — индикаторы должны быть нацелены на принятие адекватных оперативных решений;
• своевременность и регулярность — информация должна поступать с такой периодичностью, которая позволит своевременно принимать необходимые решения, минимизировать ущерб от неблагоприятных изменений и максимизировать эффект от использования появившихся возможностей;
• полнота — набор индикаторов должен обобщенно характеризовать состояние отраслей социальной инфраструктуры, не упуская важных аспектов;
• адекватность — набор индикаторов должен учитывать специфику деятельности каждого регулируемого предприятия;
• достоверность — должна существовать возможность объективного измерения значений индикаторов (численного либо по принципу да/нет);
• совместимость — набор индикаторов должен вписываться в существующую систему информационных потоков, что позволит удешевить и упростить процедуру информационного обмена.
Блок 9. Оптимизация управления социальной инфраструктурой.
В общем случае задача оптимизации управления социальной инфраструктурой представляет
собой задачу максимизации дохода (чистого дисконтированного дохода), доходности (внутренней нормы доходности) и минимизации риска. Вследствие сложности обеспечения оптимального варианта «максимальный доход — максимальная доходность — минимальный риск», в качестве главного критерия оптимизации предлагается целевая функция максимизации дохода при заданных ограничениях на доходность и риск. Математически задача оптимизации представляет собой задачу нелинейного программирования, где ЧДД (чистый дисконтированный доход) ^ тах — целевая функция, а ВНД (внутренняя норма доходности) > Е (норма дисконта) и ст (риск) ^ min — система ограничений. Решение задачи оптимизации упрощается при использовании имеющихся сегодня на рынке компьютерных систем моделирования.
В основе предложенной методики выбора перспективных направлений развития социальной инфраструктуры региона лежит четкое определение единой концепции ее развития, как в долгосрочной, так и краткосрочной перспективе. Представленная методика является основой для формирования механизма эффективного управления развитием социальной инфраструктуры, а также разработки социально-экономической политики региона.
Список литературы
1. Водяное А. А. Инвестиционные проекты, финансируемые из федерального бюджета: методы оценки эффективности / A.A. Водянов,
О. П. Гаврилова, Л. Г. Гришин, Е. Н. Шевелева, А. А. Касаткин // РЭЖ. 2006. № 1. С. 9-28.
2. Жамин В. А. Инфраструктура при социализме // Вопросы экономики. 1977. № 2. С. 13—24.
3. Кокорев В. Институциональная реформа в сфере инфраструктуры в условиях естественной монополии //Вопросы экономики. 1998. № 4. С. 115-123.
4. Красовский В. К. К вопросу об инфраструктуре общественного производства // Коммунист. 1978. № 6. С. 83-94.
5. Красовский В. ^.Экономические проблемы инфраструктуры в СССР // Вопросы экономики. 1977. № 2. С. 29-30.
6. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (вторая редакция): официальное издание. М.: Экономика, 2000.
7. Приказ Министерства здравоохранения РФ от 27.05.2002 № 163 «Об утверждении отраслевого стандарта «Клинико-экономические исследования. Общие положения».
8. Руководство по применению метода анализа издержек и выгод для оценки инвестиционных проектов. М. : Экономика, 1997.
9. Семенкова Т. Инфраструктура и сфера услуг // Мировая экономика и международные отношения. 1971. № 3 С. 116-126.
10. Хомелянский Б. И. Современные тенденции развития социально-экономической инфраструктуры /. Изв. АН СССР. Сер. Экономика. 1977. № 1. С. 45.
