CC BY
84
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 338.49
Е.Ю. Денисов
Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор В.П. Кузнецов
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ИНЖЕНЕРНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ НА ОСНОВЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА НА ПРИМЕРЕ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
В статье анализируется состояние инженерной инфраструктуры Нижегородского региона, изучаются проблемы развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в регионах. Рассматриваются положительные изменения в правовой сфере реализации механизма ГЧП и пути модернизации инженерной инфраструктуры региона на основе ГЧП.
Региональная экономика, инженерная инфраструктура, социально-экономическое развитие, государственно-частное партнерство.
The article analyzes the condition of engineering infrastructure of Nizhniy Novgorod region, studies the problems of development of public-private partnership in regions. Positive changes in legal sphere of realization of the mechanism of public-private partnership and the ways of modernization of engineering infrastructure of the region on the basis of public-private partnership are considered.
Regional economy, engineering infrastructure, social and economic development, public-private partnership.
Общероссийские тенденции регионального развития оказывают существенное воздействие и на социально-экономическое положение Нижегородского региона (начало реформы административной системы, запуск ряда национальных проектов, в том числе проекта создания особых экономических зон, разработка ряда отраслевых стратегий на уровне государства). Однако возможности и механизмы участия регионов в этих проектах пока нечетко определены.
Создание партнерства государства и частного бизнеса может оказаться ключевым моментом для дальнейшего развития России. Создание благоприятных условий для развития ГЧП требует принятия соответствующих нормативных правовых актов и формирования, таким образом, целой отрасли законодательства, регулирующего вопросы, касающиеся непосредственно государственно-частного партнерства.
Опыт западных стран убедительно показывает эффективность участия частных инвесторов в модернизации и развитии объектов жилищно-коммунальной сферы. Так, в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т.д.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23 видов деятельности [4]. Ведь именно частник, нацеленный на результат и в конечном счете на возврат средств и получение прибыли, как никто другой видит проблемы и «черные дыры» инфраструктуры, в которые утекают деньги, он должен иметь четкую схему возвращения средств и определенные гарантии. Долгое время российское законодательство не позволяло инвестору чувствовать себя защищенным при «игре на государственном поле».
В настоящее время ситуация меняется. 21 июля
2005 года принят Федеральный закон Российской Федерации «О концессионных соглашениях» № 115-ФЗ, а в 2010 году в него внесены изменения.
Концессии - один из эффективных и наиболее применимых в международной практике механизмов ГЧП. Они применяются там и тогда, когда у государства не хватает финансовых, человеческих, управленческих и иных ресурсов для предоставления услуг населению. Концессии как один из ГЧП-инстру-ментов представляются довольно успешным механизмом, позволяющим в равной степени учитывать интересы государства и частного инвестора.
Для инвестора выгода концессии заключается не только в доступе к традиционно закрытым отраслям экономики и возможности возведения инфраструктуры, необходимой для укрупнения своего бизнеса. Выгода также заключается в разделении рисков, а также в достаточно высоких гарантиях возвратности средств. Кроме того, в будущем у инвестора появляется возможность получения регулярных прогнозируемых доходов.
Для государства концессии - это прежде всего инструмент экономического роста и повышения уровня рыночной конкуренции, а следовательно, и уровня услуг, оказываемых населению, а также способ привлечения управленческих ресурсов и технологий бизнеса для реализации приоритетных задач в масштабах всей страны, а также уменьшения бюджетных расходов.
Принятие закона «О концессионных соглашениях» - факт положительный, в первую очередь, потому, что сам принцип концессий как один из вариантов государственно-частного партнерства, т.е. предоставления частному инвестору возможности инвестировать финансовые и технологические ресурсы, свой опыт и ноу-хау в государственные и муници-
пальные объекты инфраструктуры для целей их реконструкции и эксплуатации, наконец узаконен.
Закон «О концессионных соглашениях» закрепляет равные права для российских и иностранных инвесторов. Исключение составляют концессии в отношении «объектов, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства» [8]. В законе содержатся также весьма благоприятные для частного инвестора положения, защищающие его права в случае изменения законодательства и нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Положительно можно оценить многие нормы закона «О концессионных соглашениях», например касающиеся порядка расторжения концессионного соглашения [8].
Однако закон оказался недостаточно проработанным, за несколько лет действия Закона ни одного концессионного проекта не было реализовано. Причиной тому стали такие проблемы, как непринятие в течение длительного времени подзаконных нормативно-правовых актов, необходимых для реализации Закона, отсутствие налоговых льгот и преференций для участников концессионных правоотношений и т. д.
Закон предусматривает лишь один вид договоров
- традиционный контракт BOT (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/управление
- передача). Этот механизм используется, главным образом, в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство. Согласно ему, концессионное соглашение - это договор, по которому одна сторона (концессионер) обязана за свой счет создать и (или) реконструировать недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту). Главной препоной на пути реализации Закона стала длительность бюрократических процедур. Правительство РФ долгое время не могло принять необходимый пакет подзаконных актов и типовых документов, призванных обеспечить действие Закона.
Прямому действию Закона мешало и несоответствие его положений нормам российского законодательства. Серьезные трудности были связаны с определением того, подлежит ли концессионная деятельность налогообложению в принципе.
Инвесторы справедливо считали, что она однозначно относится к инвестиционной. Что касается имущества, передаваемого по договору концессии, то его передача в рамках договора реализацией не является, а значит, не подлежит налогообложению.
С принятием поправок в закон выстраиваются цивилизованные отношения между государством и бизнесом.
Одно из важнейших нововведений - возможность передачи в концессию имущества унитарных пред-
приятий, которые выступают на стороне концедента. Концессионное соглашение теперь может предусматривать долгосрочное тарифное регулирование, и его параметры фиксируются в договоре. Принципиально меняются права и обязанности сторон. Сейчас в законе предусмотрено, что если по какой-то причине концессионное соглашение расторгается досрочно, то концессионеру выплачивается часть инвестиций за вычетом суммы, которую он успел вернуть в рамках текущей деятельности. Значит, можно привлечь инвестиции на совершенно других условиях. Еще одна сильная новация: в законе прописано, каким образом права по концессионному соглашению могут быть обеспечением по кредитам, получаемым на инфраструктурную деятельность [6].
На уровне регионов и муниципальных образований бюджетные ограничения становятся барьером для модернизации изношенной инфраструктуры. Дефициты региональных бюджетов, сокращения трансфертов из федерального бюджета, направляемых на реализацию инвестиционных проектов в субъектах Российской Федерации, необходимость модернизации устаревших объектов приводят к поиску внебюджетного финансирования, которое в мировой практике осуществляется на основе механизмов ГЧП. Реализация инфраструктурных проектов с применением механизмов ГЧП способна обеспечить каждому региону экономический рост, привлечение инвестиций, создание новых рабочих мест.
Исследование, которое было сделано Центром развития ГЧП, говорит о том, что количество проектов, реализованных в рамках партнерства государства и бизнеса в Центральном федеральном округе, ничтожно мало. Опрос чиновников на местах, а также предпринимателей регионального уровня выявил ряд проблем, препятствующих развитию и модернизации социальной инфраструктуры. И одна из главнейших проблем - это отсутствие единого понятийного аппарата при выработке цели и задач реализации ГЧП-проектов [11].
Важным фактором развития является возможность использования средств инвестиционного и пенсионного фондов в проектах ГЧП. Инвестиционный фонд создан для реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственночастного партнерства. По оценкам экспертов каждый инвестированный государством рубль привлекает четыре рубля частных инвестиций [4].
Среди факторов, способствующих развитию ГЧП в России, необходимо отметить возможность реализации интересов государства и частного бизнеса при осуществлении крупных инфраструктурных проектов. Для бизнеса инфраструктурные ГЧП-проекты — это одно из направлений долгосрочного инвестирования с приемлемым уровнем доходности 15 - 20 %
[2].
Значительный потенциал принимает необходимость развития сферы ЖКХ на основе концессии. Потребность в развитии объектов ЖКХ есть всегда, поэтому в таких проектах спрос на услуги относительно легко прогнозируется (например, система во-
доснабжения, которая сегодня во многих регионах требует не ремонта, а полной замены). Регионы испытывают дефицит водных ресурсов, что ограничивает строительство новых жилых микрорайонов. Реализуя проекты на основе ГЧП, город решает сразу две важные задачи - получает возможность развития новых микрорайонов и экономит водные ресурсы, так как в новых системах их потери будут минимальны [2]. Данное направление является особенно актуальным, так как степень износа объектов коммунальной инфраструктуры в настоящее время по отдельным муниципальным образованиям достигает 60 -80 %. Причем темпы нарастания износа составляют 2 - 3 % в год. Около 30 % основных фондов ЖКХ уже полностью отслужили нормативные сроки [10].
Проектное финансирование позволяет привлекать в реализацию проектов ГЧП долгосрочные кредиты. Как правило, цель создания ГЧП - реализация крупных проектов, на которые на текущий момент у государства не хватает сил и средств [1].
Также фактором, способствующим развитию ГЧП является развивающаяся законодательная база в области правового обеспечения анализируемого механизма. По мнению большинства экспертов, правовая форма осуществления ГЧП должна в идеале отвечать двум основным требованиям: обеспечить для инвестора привлекательность, безопасность вложения средств в государственную собственность и реализовать основную цель проекта, а именно развить ту сферу, которая стратегически важна для государства [5].
Как отмечалось выше, в РФ уже реализуется множество проектов ГЧП. Однако на практике появляется много факторов, ограничивающих их развитие.
Исследование сдерживающих факторов позво-ляяет сделать вывод, что наибольшие проблемы связаны с дефицитом финансовых ресурсов в региональных, муниципальных бюджетах и у частных компаний; с недостаточностью управленческого опыта и профессиональных компетенций в области реализации проектного финансирования и механизмов концессии. Немаловажное значение имеет проблема обеспечения прозрачности тендерных процедур и прочих процессов организации ГЧП, а также отсутствие единой правовой основы, терминологии и форм ГЧП в регионах.
Решение данных проблем является важной народнохозяйственной задачей и требует разработки соответствующих экономических, организационных и правовых механизмов, которые должны проявляться в региональной политике социально-экономического развития.
Исходя из анализа состояния экономики региона, можно выделить следующие ключевые проблемы, препятствующие социально-экономическому развитию Нижегородской области: низкий уровень производительности труда, перегруженность автотранспортной системы Нижнего Новгорода транзитным транспортом вследствие отсутствия удобного объездного пути, неразвитая инфраструктура грузовых и пассажирских перевозок аэропорта Нижнего Новго-
рода, ограничения по обеспечению устойчивого энергоснабжения, особенно вновь создаваемых или расширяющихся производственных объектов, высокий износ оборудования, низкая инновационная деятельность предприятий, недостаток долгосрочных банковских кредитов [9].
Низкий уровень обеспеченности территорий Нижегородской области объектами социальной и инженерной инфраструктуры и неравномерность их размещения - главная проблема социально-экономической дифференциации развития территорий.
Несмотря на то, что доля муниципальных районов и городских округов области с высоким и средним уровнем развития постепенно возрастает, возможностей местных бюджетов недостаточно, чтобы самостоятельно, полноценно и быстро решить проблему развития сети учреждений социальной сферы и инженерных коммуникаций.
На основании анализа уровня обеспеченности Нижегородской области, муниципальных районов и городских округов области основными видами объектов социальной и инженерной инфраструктуры выявлены следующие проблемы:
1) уровень обеспеченности Нижегородской области в целом по большинству объектов социальной и инженерной инфраструктуры ниже средних по России значений или федеральных нормативов;
2) объекты социальной и инженерной инфраструктуры имеют высокую степень физического и морального износа;
3) благоустройство жилищного фонда области и оснащенность социальных объектов инженерными коммуникациями ни по одному из видов (водоснабжение, газоснабжение, канализация) не достигают 100 %.
4) объекты социальной и инженерной инфраструктуры крайне неравномерно размещены по территориям муниципальных районов, городских округов области; более того, ряд территорий вообще не получают некоторые виды жизненно важных услуг
[7].
Положение осложняется старением основных фондов инфраструктуры, значительная часть которых была создана десятки лет назад. Курс правительства на сокращение присутствия государства в экономике и снижение налогового бремени не позволяет выделять из бюджета средства, достаточные для ликвидации нарастающего «инвестиционного разрыва» в инфраструктурной отрасли.
Ситуация усугубляется низкой эффективностью использования имеющихся в инфраструктуре мощностей и ресурсов вследствие недостаточных стимулов к эффективной работе, слабого менеджмента и неспособности либо нежелания искоренить бесхозяйственность и коррупцию.
В настоящее время во всем мире признано, что одним из действенных выходов из сложившейся ситуации может стать развитие государственно-частного партнерства как инструмента взаимодействия государства и бизнеса, который позволит преодолеть «двойной дефицит», возникший в инфраструктурной отрасли: во-первых, нехватку ресурсов и, во-вторых, недостаточную эффективность их использования.
Главным фактором развития ГЧП в Нижегородской области можно считать принятие закона «Об участии Нижегородской области в государственночастном партнерстве». Нормативный акт направлен на повышение инвестиционной привлекательности региона и устанавливает правила участия органов власти и бизнеса в реализации совместных проектов.
Принятый закон позволит создавать, реконструировать, модернизировать объекты социальной и инженерной инфраструктуры с привлечением частного капитала. Законом предусмотрены такие меры государственной поддержки ГЧП, как предоставление налоговых льгот, субсидий, отсрочек и рассрочек по уплате налогов, инвестиционных налоговых кредитов, бюджетных инвестиций, установление льготных ставок арендной платы за пользование имуществом, которое находится в государственной собственности области.
По оценкам экспертов, совокупный эффект от реализации инвестиционных проектов, то есть прямые вливания в экономику Российской Федерации, составит 736,7 млрд р. Из них 183,6 млрд р. (25 %) будут выделены из Инвестиционного фонда. Это означает, что каждый инвестированный государством рубль привлекает четыре рубля частных инвестиций
[3].
В данное время в Нижегородской области происходит реализация нескольких проектов с участием частного сектора. В частности, нужно отметить работы по реализации на территории Городецкого района проекта по созданию и эксплуатации мусоросортировочного комплекса с межмуниципальным полигоном для размещения непригодных к переработке ТБО.
Для реализации данного проекта была выбрана форма государственно-частного партнерства на основе концессионного соглашения. Такой подход ведет к экономии бюджетных средств, потому что проект реализуется полностью за счет средств, привлеченных инвестором. Вместе с тем социально-значимый объект будет находиться под контролем Правительства области на всех стадиях: проектирования, строительства и последующей эксплуатации. С момента ввода в эксплуатацию объект будет оформлен в областную собственность. Правительство, в свою очередь, предоставляет земельный участок под строительство и оказывает поддержку инвестору в рамках законодательства РФ.
Нижегородская область ведет работы по формированию государственно-частного партнерства как
одного из эффективных механизмов реализации проекта строительства мостового перехода через Волгу у поселка Подновье.
Хочется надеяться на появление все большего количества региональных ГЧП. Ряд субъектов РФ проявляет серьезный интерес к этому инструменту финансирования инфраструктуры, успешный выход на рынок крупных региональных ГЧП-проектов даст новый импульс регионам и муниципалитетам в этом направлении. ГЧП должно активизироваться в других секторах помимо транспортного, уже известны примеры ряда проектов такого рода в коммунальном хозяйстве, в том числе в сфере водоочистки, водо-подготовки.
Список литературы
1. Айрапетян, М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства / М.С. Айрапетян. -иКЪ: http://wbase.duma.gov.ru
2. Глушенкова, М. УК «Лидер» станет крупнейшим оператором проектов ГЧП в России / М. Глушенкова // Приложение к газете «Коммерсантъ». - 2008. -
№ 161(3978). - 9 сентября.
3. Греф, Г. Об использовании средств Инвестиционного фонда Российской федерации / Г. Греф. - ЦКГ: http://www.economy.gov.ru/wps/portal
4. Ефимова, Л.И. Некоторые модели государственночастных партнерств: тенденции и зарубежный опыт / Л.И. Ефимова. - ЦКГ: http://www.eatc.ru/rus/doc.id_71.book_
1Ф^
5. Лысихина, О.И. Концессионное соглашение как форма государственно-частного партнерства в транспортной сфере / О.И. Лысихина // Транспортное право. - 2007.
- № 4. - С. 31.
6. Невинная, И. Шире двери / И. Невинная // Российская газета. - 2010. - № 5233 (154). - 15 июля.
7. Областная целевая программа «Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области на 2009
- 2011 годы». - ЦКГ: www.government-nnov.ru
8. Соснова, С. Возможности реализации проектов ГЧП в сфере ЖКХ / С. Соснова // Строительство и городское хозяйство. Энергосбережение. - 2010. - № 7. - С. 23.
9. Стратегия развития Нижегородской области до 2020 года. - ЦКГ: // www.government-nnov.ru
10. Черепанова, О. Социальный аспект реформы ЖКХ / О. Черепанова // Экономика России: XXI век. - 2006. -№ 18 (с).
11. Шмелева, Е. Партнерство без правил / Е. Шмелева // Российская Бизнес-газета. - 2010. - № 758 (25). -13 июля.
УДК 330: 001.89
В. В. Плашенков
К ВОПРОСУ ОЦЕНИВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРЕДПРИЯТИЙ (ОРГАНИЗАЦИЙ)
Предложен подход выбора целесообразного варианта принятия решения в двух возможных проблемных ситуациях, когда показатель эффекта может и не может быть выражен в стоимостной форме.
Экономическая эффективность, экономический эффект, приведенные затраты, приведенный эффект.
