CC BY
148
Методика оценки эффективности государственной поддержки
О.И. Хайруллина, к.э.н., Пермская ГСХА
Вступление России в ВТО потребует серьёзных преобразований в сельском хозяйстве. Повышение конкурентоспособности отечественных производителей во многом зависит от условий, формируемых как внешней, так и внутренней политикой государства. Безусловно, что обсуждение механизма и размеров государственной поддержки вызывает дискуссию. Вместе с тем её необходимость очевидна и не вызывает сомнения. Существует, как минимум, пять причин, обусловливающих необходимость государственной поддержки:
1. Зависимость от природно-климатических условий.
2. Отсутствие быстрой адаптации к меняющимся экономическим и технологическим условиям.
3. Связь сельского хозяйства с таким фактором производства, как земля, которая обязывает государство участвовать в формировании земельных отношений — форм собственности и правил землепользования.
4. Продолжительный процесс модернизации сельского хозяйства.
5. Необходимость создания условий для обеспечения продовольственной безопасности страны.
6. Неустойчивость и неравномерность развития АПК, кризисное состояние отрасли.
Обязательства перед ВТО по сокращению государственной поддержки потребуют повышения эффективности использования бюджетных средств. Международная практика свидетельствует о том, что существует ряд показателей, характеризующих уровень совокупной поддержки производителей, выраженный в абсолютной и относительной величинах (табл. 1).
Наиболее распространённым является показатель совокупной поддержки производителей (PSE, %) и потребителей (СSE, %) (рис.) [1].
До перехода к рыночным отношениям в России в 1986 г. PSE был на уровне 93%, в 1990 г. — 71%, что определяет существенное влияние государственной поддержки на формирование доходов производителей. Однако с началом проведения либеральных реформ ситуация радикально изменилась.
За период с 1992 по 1994 г. уровень общей поддержки производителей приобрёл рекордно отрицательное значение за всю историю — минус 110%. Это связано не только со снижением субсидирования сельского хозяйства, но и с девальвацией национальной валюты, усилившей рост разрыва между внутренними и мировыми ценами, падением покупательского спроса. Паритет цен резко изменился в сторону промышленных
1. Методика расчёта показателей поддержки сельскохозяйственных производителей
Условное обозначение показателя Формула Авторская интерпретация
PSE SCT+GCT+ACT+OTP Комплексный показатель включает прямую и косвенную поддержку
% PSE PSEC/GFRC*100, где GFRC = (VPC+BOTC) Отражает, какая доля доходов производителей формируется за счёт государственной поддержки. РВЕС - совокупная государственная поддержка страны; GFRC - валовой доход фермы; УРС - валовая стоимость произведённой продукции; ВОТС - совокупные бюджетные трансферты производителю
NAC GFRC/(VPC-MPSC), где MPS = TPC+TPT-LV-EFC; EFC = 'E.MPD- Qci Характеризует уровень бюджетных выплат всех направлений. МРБС - поддержка рыночной цены, включает трансферты от потребителей и налогоплательщиков, направленные на формирование разрыва между внутренними (справочными) ценами и ценами производителя (производственной себестоимостью); ТРС - трансферты от потребителей; ТРТ - трансферты от налогоплательщиков; ЬУ - производственные налоги; EFC - кормовые субсидии для животноводства (во избежание двойного счёта, т.к. корма тоже субсидируются; МРБ - межценовая разница (между ценой производителя и приграничной ценой продукции); Qci - количество потреблённого урожая в животноводстве
NPC (VPC+POC) / (VPc-TPCc-TPTc) Характеризует уровень государственного регулирования цен как отношение установленных государством цен к приграничным ценам без поддержки. РОС - платежи, основанные на выпуске продукции
SCT MPSC+ X BOTsc Отражает сумму полученных групповых трансфертов, включает ценовые и бюджетные трансферты
% SCT SCTc/GRc*100 или SCTc/(VPc+SCTc-MPSC)*100 Характеризует уровень бюджетной поддержки как отношение совокупных бюджетных трансфертов к номинальной валовой стоимости продукции
GCT X, BOTGCT Ежегодные товарные трансферты от налогоплательщиков и потребителей к сельхозпроизводителям на производство определённой группы товаров на выбор
ACT X BOTac Ежегодные совокупные товарные трансферты от налогоплательщиков и потребителей к сельхозпроизводителям. Требует производства продукции по желанию производителей
OTP PSE category (E)+PSE category (F)+PsE category (G) Отражает совокупность трансфертов, не связанных с продолжением производства аналогичной за прошлый период продукции
ресурсов. Всё это привело к сокращению оборотного капитала сельского хозяйства, наступил финансовый кризис в отрасли.
В 1995 г. наблюдается положительная динамика роста PSE, показатель составил 17%. Государственная поддержка сельского хозяйства вновь приобретает свою актуальность. Появление дотаций и компенсаций части затрат сельхозпроизводителей, льготное кредитование, реструктуризация кредиторской задолженности позволили временно исправить положение отрасли. Однако существующий механизм поддержки не позволил получить существенных результатов. Основные ресурсы производства — посевные площади, поголовье скота и птицы, основные средства продолжают сокращаться.
Тенденция количественного увеличения государственной поддержки сохранялась до 1997 г., когда PSE достиг максимального уровня — 22% с начала проведения либеральных реформ, это объясняется стабилизацией макроэкономиче-
ской ситуации, укреплением национальной валюты.
Однако проведение очередной девальвации рубля в 1998 г. отрицательно повлияло на уровень господдержки, который в 1999 г. составил менее 0,9%.
С начала 2000 г. начинается разработка целевых программ развития сельского хозяйства. Постановлением Правительства РФ от 03.12.2002 г. N 858 была принята ФЦП «Социальное развитие села до 2013 года», включающая две задачи — развитие собственно социальной сферы и улучшение инженерной инфраструктуры сельских муниципальных образований [2]. В это же время был воссоздан ОАО «Россельхозбанк», главной задачей которого было кредитование сельхозпроизводителей. В целях обеспечения отечественных сельхозтоваропроизводителей современной сельскохозяйственной техникой и племенным скотом в 2001 г. был создан ОАО «Росагролизинг». Уровень PSE составил 11%.
В) Россия
Рис.
С) США
Динамика уровня поддержки производителей и потребителей сельхозпродукции
Продолжением развития государственной поддержки стала реализация национального проекта «Развитие АПК», принятого осенью 2005 г., который включает 3 направления: ускоренное развитие животноводства, стимулирование развития малых форм хозяйствования и обеспечение жильём молодёжи на селе. Совокупная поддержка достигла 15%.
С 2006 по 2010 г. PSE находится на уровне 21—22%. Принятие Закона «О развитии сельского хозяйства» от 29.12.2006 г. N 264-ФЗ и государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия
на 2008—2012 гг. от 14.07.2007 г. № 446 законодательно закрепило обязательства государства по поддержке сельского хозяйства. Активно осуществляются государственные закупки и товарные интервенции, субсидирование процентных ставок по кредитам, компенсации по договорам страхования, использование льготного режима налогообложения (ЕСХН), поддержка приоритетных направлений, внешнеэкономическое регулирование путём установления квот и пошлин.
Однако мировой финансовый и экономический кризис, начавшийся в 2008 г., а также жестокая засуха в 2010 г., охватившая 43 субъекта Российской Федерации, в которых сосредоточено более 60% посевных площадей страны, негативно отразились на инвестиционном климате в агропромышленном комплексе, динамике развития сельскохозяйственного производства, балансе экспорта и импорта продовольственных товаров [3].
В настоящее время подготовлен новый стратегический документ, который находится в стадии разработки, государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013—2020 гг., который продолжит курс аграрных преобразований [1].
Детальное изучение количественного уровня государственной поддержки в международном сравнении позволило сделать следующие выводы: в США и Канаде поддержка производителей не приобретала отрицательного значения 04 на протяжении всего исследуемого периода.
В целом по относительному уровню PSE необходимо отметить, что уровень государственной поддержки сельского хозяйства в РФ сопоставим со сложившейся мировой практикой.
Исследование второго по значимости показателя — уровня поддержки потребителей (CSE) позволяет оценить уровень налогообложения или субсидирования потребителей сельхозпродукции. При этом положительная величина свидетельствует о поддержке, а отрицательная — о налогообложении. В первом случае цены внутренние выше мировых, во втором — наоборот.
Симметричность графиков характерна для Канады, стран ЕС и Японии.
Периодическими колебаниями сопровождается график соотношения поддержки США. Существующие диспропорции в 1999—2002 гг. предопределили ряд экономических реформ, где существенную роль государство отводит поддержке потребителей.
Данные рисунка свидетельствуют об асимметричности графиков для РФ.
Кроме того, существующее финансирование и государственная поддержка в 1998—1999 гг. были достаточно противоречивы, что отрицательно
2. Производство продуктов животноводства на душу населения в Пермском крае*
Показатель Год
1990 1998 1999 2000 2005 2006 2007 2008 2009
Скот и птица на убой (в убойном весе), кг 50 33 31 33 31 31 31 28 29
Молоко, кг 276 228 218 211 190 185 187 177 177
Яйца, шт. 310 290 296 309 355 338 306 278 283
* рассчитано автором по данным Минсельхоза Пермского края [2]
3. Динамика темпов роста (снижения) выручки от реализации и субсидий, %
Показатель Год
2006 2007 2008 2009 2010
Темп роста выручки от реализации Темп роста (снижения) субсидий 108,10 146,81 109,26 126,90 125,41 153,10 100,08 66,81 113,01 121,00
* рассчитано автором по данным Минсельхоза Пермского края, базовый период — 2005 г.
сказалось на качественных и количественных показателях развития сельского хозяйства. Наиболее показательным примером может быть производство продуктов животноводства на душу населения Пермского края. Данные таблицы 2 однозначно свидетельствуют о том, что сокращение приходится именно на данный период времени. Однако разрушительные процессы возникают уже в начале 90-х гг.
Вместе с тем кризис животноводства носит затяжной характер, пик которого приходился на два этапа: 1998—1999 гг. и 2008—2009 гг.
В 1999 г. по сравнению с 1990 г. производство на душу населения скота и птицы сократилось на 38%, молока — на 21% и яиц — на 4,6%.
В 2009 г. по сравнению с 1990 г. наметившаяся отрицательная тенденция стремительно развилась. Сокращение по отношению к 1990 г. по скоту и птице составило 42%, по молоку — 36% и яийцам — 9%.
Необходимо отметить, более устойчивым к кризисным явлениям является птицеводство, что, безусловно, связано с быстрыми темпами воспроизводства поголовья, наименьшими затратами материальных средств и живого труда на единицу произведённой продукции по сравнению с другими отраслями животноводства. Однако если учесть тенденцию сокращения населения Пермского края, то результат, представленный в таблице 2, является даже завышенным.
Восстановить нормальное производство в данной отрасли достаточно трудно, несмотря на положительный тренд государственной поддержки на протяжении всего исследуемого периода.
Количественный рост государственных субсидий в структуре доходов сельхозпроизводителей недостаточен, кроме того, вызывает сомнение эффективность использования бюджетных средств (табл. 3).
Данные таблицы 3 свидетельствуют о том, что субсидирование деятельности сельхозорга-низаций осуществляется крайне неравномерно и
имеет противоречивую тенденцию. Темпы роста выручки от реализации продукции явно недостаточны при сложившемся уровне и механизме государственной поддержки в 2006—2008 гг. и 2010 г. Следовательно, неэффективность региональной аграрной политики данного периода очевидна.
Необходимо отметить, что существующие несистемность и неоднозначность механизма государственной поддержки негативно отражаются на развитии отрасли сельского хозяйства, период восстановления которой осуществляется по настоящее время, и носят затяжной характер. Установленные меры господдержки должны быть определены в долгосрочной перспективе с финансовой точки зрения, а принятые государством обязательства должны выполняться в полном объёме безоговорочно. В настоящее время принятые программы постоянно корректируются по объёму расходов в сторону уменьшения, что недопустимо. Принцип последовательности явно нарушается, что в свою очередь мешает стабильному развитию отрасли.
Актуальным представляется зарубежный опыт государственного финансирования сельского хозяйства. В структуре поддержки фермеров стран ОЭСР преобладают расходы на общие услуги (до 75%), что связано с финансированием научных исследований для сельскохозяйственного производства, с образованием и подготовкой кадров, контролем за качеством, безопасностью продовольствия, улучшением инфраструктуры, поддержкой маркетинга. В России данное направление реализуется медленными темпами. Например, в Пермском крае удельный вес расходов в региональном бюджете по мероприятиям, связанным с развитием кадрового потенциала, составляет 0,4%, развитие системы информационного обеспечения — 0,3%, а науки — 0%. В расходах федерального бюджета на поддержку регионального сельского хозяйства за 2010 г. 79% приходится на субсидирование процентных ставок по кредитам. В данном случае
можно сделать вывод о том, что государство финансирует в большей степени банковский сектор. Развитие сельского хозяйства возможно только при сбалансированной эффективной государственной поддержке в первую очередь общих услуг — инфраструктуры, науки и образования.
Литература
1. Государственные программы // Официальный сайт Минсельхоза РФ: [сайт]. URL: agro.perm.ru. (дата обращения: 15.04.2012 г.).
2. Государственная поддержка // Официальный сайт Минсельхоза Пермского края: [сайт]. URL: agro.perm.ru. (дата обращения: 15.04.2012 г.).
3. OECD’S PRODUCER SUPPORT ESTIMATE AND RELATED INDICATORS OF AGRICULTURAL SUPPORT Concepts, Calculations, Interpretation and Use (The PSE Manual), 2010. 256 p.
