CC BY
280
Ляшенов Георгий Александрович
аспирант кафедры права
Московского педагогического государственного университета (e-mail: Georgy-mos@mail.ru)
Методика осуществления прокурорского надзора в сфере высшего профессионального образования
Аннотация
В статье рассматриваются вопросы методики прокурорского надзора за исполнением законов в сфере высшего профессионального образования, дается трактовка методики и тактики такого надзора.
Annotation
This paper discusses methods of procuracy supervisionover implementation of laws in the field of higher education, provides treatment techniques and tactics of such supervision.
Ключевые слова: прокурорский надзор, методика надзора, тактика надзора в сфере высшего профессионального образования в Российской Федерации.
Key words: public prosecutor's supervision, surveillance methods, tactics, supervision in the field of higher education in the Russian Federation.
Под методикой прокурорского надзора понимается совокупность методов, способов и приемов, применяемых прокурором в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов, а также обстоятельств, им способствующих. Она охватывает комплекс (систему) методов, способов и приемов, которые прокурор может применять в целях выполнения той или иной задачи, стоящей перед ним в процессе осуществления надзорной деятельности.
В юридической литературе приемы прокурорской деятельности обычно подразделяют на следующие: организационные, тактические и технические.
Организационные приемы призваны обеспечить своевременность поступления в прокуратуру информации о нарушении законов и ее обработку, оптимизацию планирования работы и рационализацию прокурорской деятельности.
Тактические приемы заключаются в использовании новаций, рекомендаций обобщения передового опыта работы, сведений, научной организации труда для решения обоснованности, целесообразности и последовательности применения организационных и правовых средств прокурорского надзора.
Технические приемы обусловлены рациональным и активным использованием различных
технических средств (аудио-, видео- оргтехники, информтехники) с целью усовершенствования надзорной работы прокурора.
В прокурорском надзоре за исполнением законов о высшем профессиональном образовании можно выделить общую и частную методики его осуществления. Общая методика представляет собой совокупность методов, способов и приемов, применяемых при осуществлении надзора за исполнением законодательства. Она является основой для создания частной методики общего надзора. Частной методикой следует считать совокупность методов, способов и приемов, применяемых для осуществления надзора за исполнением отдельных законов.
В юридической литературе встречается и узкое понимание общей методики, которое зачастую заключается в совокупности методов и приемов проведения проверок исполнения законов в регионах РФ. Получается, что методика общего надзора за исполнением российского законодательства в сфере образования сводится к методике проведения проверок на местах. Не умаляя значение последней, нельзя забывать, что проверки - лишь одно из правовых общенадзорных средств, и они не могут быть отождествлены с общим надзором в целом, как и методика общего надзора не может быть отождествлена с методикой применения отдельных средств.
254
Общая методика состоит из трех основных стадий: организация общенадзорных мероприятий, выявление правонарушений, принятие предусмотренных законом мер к предупреждению и устранению правонарушений. Каждая стадия в свою очередь состоит из нескольких этапов. Так, организация общенадзорных мероприятий состоит в анализе состояния законности и планировании работы. Выявление правонарушений включает в себя: подготовку к применению правовых средств, их реализацию (применение), анализ полученной информации, фиксацию правонарушений и их причин. Наконец, принятие мер к устранению и предупреждению правонарушений состоит в подготовке акта прокурорского реагирования, его внесении, контроле за исполнением изложенных в нем требований.
Каждый этап общенадзорной работы также включает в себя определенные действия, принятие мер, решение вопросов.
Частные методики общего надзора различаются между собой по содержанию элементов. Овладение частными методиками экономит силы и время прокурора, обеспечивает своевременность и полноту выявления, устранение и предупреждение правонарушений, способствует повышению эффективности прокурорского надзора, достижения целей укрепления законности в области высшего образования.
Достижению названных целей способствует и овладение прокурорами тактикой общего надзора, под которой мы понимаем совокупность методов, способов и приемов применения прокурором каждого из предоставленных ему законом правовых средств.
Тактика определяет общую, но наиболее целесообразную линию поведения деятельности прокурора применительно к конкретной обстановке. Она меняется в зависимости от состояния законности, постановки перед органами прокуратуры новых задач, изменения работы и от других факторов.
Составными частями тактики прокурорского надзора за исполнением законов являются тактика проверки и тактика реагирования на нарушения законов. Тактика прокурорской проверки предполагает определение прокурором наиболее рациональных приемов (способов) ее проведения с учетом конкретной обстановки (ситуации) в целях достижения наилучшего результата: полного выявления нарушений законов, полного установления обстоятельств, им способствующих, а также лиц, виновных в нарушениях этих законов. Прокурорская проверка соблюдения законов всегда состоит из совокупности таких действий, как сбор, исследование и оценка соответствующих материалов.
Под тактикой прокурорского реагирования на нарушения законов понимается применение прокурором в каждом конкретном случае таких правовых средств, которые позволяют достигать лучшего конечного результата. Выбор тактики реагирования зависит от общественной опасности совершенных правонарушений, их вредных последствий, повторности и распространенности, характера причин и условий, способствующих нарушениям, и от иных факторов. В каждом конкретном случае прокурором определяется своя определенная тактика реагирования.
Как в процессе организации, так и в ходе осуществления прокурорского надзора прокурорами применяются различные тактические и иные приемы. В связи с этим можно рассматривать и как систему, комплекс тактических и иных приемов, применяемых прокурорами работниками в целях успешного решения тех или иных задач.
Наряду с определениями понятия методики и тактики, теория надзора за законностью в рассматриваемой сфере высшего образования предполагает необходимость решения достаточно широкой совокупности проблем. К их числу относятся проблемы, касающиеся принципов выявления и устранения соответствующих нарушений законности, их причин и способствующих им условий, положений, характеризующих систему методов (приемов), стадий прокурорского надзора, условий и порядка применения полномочий прокурора по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений.
В.И. Басков в учебной литературе рассматривает полномочия прокурора (отождествляемые им с формами), формы и методы устранения нарушений закона, упуская рассмотрение вопроса о стадиях общенадзорной деятельности, формах и методах общего надзора. В комментарии Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" этому также уделено недостаточное внимание.
И.Л. Друкаров считает, что неправомерным является смешение полномочий прокурора и форм его деятельности. Полномочия - это совокупность прав и обязанностей или отдельное право и обязанность прокурора, а форма - это определенная последовательность, порядок совершения надзорных действий, закрепленная в правовом акте.
В литературе также допускается смешение форм и методов надзора. И это, на наш взгляд, не является правомерным. Форма - это правовое средство прокурорского надзора, а метод есть способ, прием выявления, устранения и предупреждения нарушений законности.
255
Методики надзора складываются из различных методов и приемов прокурорского надзора, выработанных в результате обобщения практики и формулирования определенных научных рекомендаций. Методы надзора нередко предлагаются и Генеральным прокурором в директивных указаниях об осуществлении надзора в том или ином направлении.
Осуществление общенадзорной проверки является определенным процессом, во время которого происходит: выявление (обнаружение) нарушений законов; анализ характера и правовой квалификации допущенных нарушений; выработка мер по устранению нарушений законности.
Таким образом, можно выделить четыре стадии общего надзора:
1) стадия сбора данных (подготовительная) -получение источников информации, изучение соответствующего нормативного материала;
2) стадия принятия решения - анализ полученных сведений, выработка мер (планирование) и выбор наилучшего варианта реагирования;
3) стадия реализации - собственно реагирование и его соответствие триединой формуле: пресекать нарушения, привлекать виновных к ответственности и профилактика правонарушения;
4) стадия контроля (заключительная) - оценка результативности общенадзорной проверки и корригирование (уточнение) мер реагирования.
По мнению А.Д. Берензона и В.Г. Мелкумова, надзор за исполнением законов состоит из четырех последовательно сменяемых стадий: 1) выявления нарушений законов и обстоятельств, им способствующих; 2) анализа полученных сведений; 3) реагирования на выявленные нарушения законов и обстоятельства, им способствующие; 4) проверки результативности актов прокурорского реагирования.
Как видно из названий стадий, заложенная в их понятии сущность основывается на выделении и рассмотрении в качестве самостоятельных отдельных содержательных элементов работы прокурора по выявлению и устранению нарушений законности, их причин и способствующих им условий.
Организационное обеспечение проведения проверок, как правило, строится применительно к содержанию действий прокурора на этапах проверки: а) подготовительном, б) собственно проверки, в) реализации материалов проверки.
На подготовительном - производится целенаправленное, предметное изучение законодательства в сфере высшего образования, предельно точное определение задач проверки, содержания необходимой информации, ее источников, средств получения, анализа и оценки данных,
состава лиц, включая и специалистов, силами которых будет обеспечено ее производство.
На ключевом этапе собственно проверки происходит получение того массива информации, который позволяет обеспечить выявление фактов нарушений законодательства и создать условия для их последующего устранения. Задачи данного этапа в основном решаются путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий по выявлению нарушений, скажем, закона об образовании в РФ, их причин и способствующих им условий. Это достаточно сложный процесс. Помимо знания возможностей и правил использования указанных полномочий, прокурору нужно владеть тактическими приемами их применения. Необходимость использования тактики прокурорского надзора связана с тем, что установление фактов нарушений закона часто протекает в конфликтных по своей природе ситуациях противостояния сторон. С помощью тактики надзорных действий определяется оптимальный путь получения достоверной информации в нужном объеме, обеспечиваются условия полноты реализации возможностей получения нужной информации, заложенных в различных видах полномочий прокурора.
На заключительном этапе контроля достижения целей проверки происходит оценка полученных материалов и принятие решений о мерах, которые необходимо предпринять для устранения выявленных фактов нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Решения прокурора реализуются в форме актов прокурорского реагирования - протеста, представления, постановления. Достаточно широко практикуется также направление исковых заявлений и заявлений в суды, документов информационного характера в органы законодательной и исполнительной власти.
Этап реализации материалов проверки органично связан с действиями по контролю за результативностью актов прокурорского реагирования. Без надлежащего контроля со стороны прокурора за исполнением принятых им мер, а при необходимости корректирования или корригирования (уточнения) их, акты прокурорского реагирования могут не достигать своих целей [1].
Сформулированные положения позволяют более широко и осознанно подойти к уяснению сущности понятия стадии прокурорско-надзор-ного процесса. Высказанное мнение о признании составных частей прокурорско-надзорного процесса в качестве его стадий только при условии реализации процессуальных отношений в рамках соответствующих надзорных производств повышает убедительность используемых
256
аргументов для обоснования своего представления о стадиях.
Определились также исходные положения, раскрывающие теоретические аспекты стадий прокурорского надзора. В этом плане труды ученых дают возможность прийти к следующим выводам.
Во-первых, прокурорский надзор в данной области необходимо рассматривать как процесс, выражающийся в совершении с определенной последовательностью действий по выявлению, устранению правонарушений, а также способствующих им обстоятельств.
Во-вторых, в качестве стадии надзора может рассматриваться только самостоятельная, поддающаяся обособлению часть прокурорского -надзорного процесса, завершающаяся принятием решения, связанного с решением конкретных задач, свойственных данной части надзорного процесса. Имеются в виду части надзорного процесса, на которых происходит: изучение сообщений и иной информации о нарушении законности, завершающееся принятием прокурором решения о производстве проверки, установление фактов нарушения законности или отсутствия их, итогом чего является принятие решения о
мерах прокурорского реагирования; применение мер прокурорского реагирования и анализ достигнутых с их помощью результатов, на основе чего принимается решение о достаточности принятых мер либо о производстве дополнительных надзорных действий.
В-третьих, работа на всех стадиях надзора осуществляется прокурорскими работниками. Выявление нарушений законности средствами органов управления образованием, иными государственными органами понятием надзорного процесса не охватываются. Выделение этапов, из которых складываются стадии, для теории методики прокурорского надзора, по всей вероятности, не является существенным, поскольку допускает различные варианты дробления стадий и, кроме того, во многом зависит от конкретной надзорной ситуации.
1.Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. М.: Зерцало-М, 2011. С. 177-178.
1. Jastrebov V.B. Remedial supervision M., Zertsalo-M, 2011. Р. 177-178.
257
