CC BY
186
Методика анализа социальноэкономических последствий применения кадастровой стоимости объектов недвижимости в налогообложении
А.В. Пылаева
координатор проекта Международного банка реконструкции и развития «Разработка и тестирование системы кадастровой (массовой) оценки недвижимости в Российской Федерации», научный руководитель автономной некоммерческой организации (АНО) «Институт развития территорий», кандидат экономических наук (г. Нижний Новгород)
Алена Владимировна Пылаева, [email protected]
Введение
Согласно Земельному1 и Налоговому кодексам2 налоговой базой для начисления земельного налога в Российской Федерации является кадастровая стоимость земельных участков, определяемая на основе рыночной стоимости в процессе государственной кадастровой оценки различных категорий земель. Для определения кадастровой стоимости объектов недвижимости планируется введение налога на недвижимость. В связи с этим будет проводиться государственная кадастровая оценка таких объектов. Разработка порядка, норм и правил ее проведения была осуществлена в процессе реализации проекта «Разработка и тестирование системы кадастровой (массовой) оценки недвижимости» в 2007-2009 годах3. В ходе выполнения проекта была выявлена необходимость проанализировать возможные социально-экономические последствия применения полученных результатов в налогообложении для детального моделирования налоговых вычетов, ставок налога и льгот, обеспечения эво-
люционного перехода к новой системе налогообложения, что будет способствовать предотвращению возникновения социальной напряженности в процессе изменения системы налогообложения и введения налога на недвижимость4.
Необходимость проведения анализа социально-экономических последствий применения кадастровой стоимости объектов недвижимости в качестве налоговой базы обусловлена их социальной значимостью. Как ожидается, налог на недвижимость будет местным, его экономический смысл - плата за инфраструктуру, вклад в развитие территории. В связи с этим необходимо проанализировать кадастровую стоимость как с точки зрения налогоплательщика - собственника недвижимости, так и с точки зрения налогополучателя -муниципалитета, отвечающего за благоустройство и благосостояние территории. Интересы налогоплательщика и налогополучателя в отношении размера налога различны: налогоплательщик заинтересован в снижении налогового бремени, налогополу-чатель стремится увеличить поступления
1 Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-Ф3.
2 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ.
3 См.: Безруков В. Б., Пылаева А. В. Результаты реализации проекта «Разработка и тестирование системы кадастровой (массовой) оценки объектов недвижимости» // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2010. № 3.
4 Пылаева А. В. Методика анализа социально-экономических последствий применения результатов кадастровой оценки недвижимости в целях налогообложения // Приволжский научный журнал. 2010. № 1.
от налоговых сборов. Однако в отношении функционирования и развития территории их интересы сближаются.
В результате работ по кадастровой оценке недвижимости определяется адекватная рыночной стоимости кадастровая стоимость объектов налогообложения, применяемая в качестве налоговой базы. Далее рассчитываются ставки налога для формирования налогового потенциала развития территории. Применение налоговых льгот позволяет учесть интересы различных категорий налогоплательщиков. Здесь очевиден системный подход к анализу взаимосвязи трех основных элементов налога - налоговой базы, ставки налога, налоговых льгот. Рассмотрим эти элементы подробно.
Налоговая база
Причинами изменения налоговой базы являются следующие обстоятельства:
• изменение налоговой базы вследствие проведения государственной кадастровой оценки объектов недвижимости. Согласно законодательству это происходит не реже, чем один раз в пять лет5. Посредством существующих методических подходов к определению кадастровой стоимости невозможно эволюционно, равномерно и плавно изменить налоговую базу. Это обусловлено неравномерностью изменений на различных сегментах рынка недвижимости, изменением вида и состава моделей расчета стоимости. Наиболее существенное воздействие оказывает изменение методических подходов к расчету кадастровой стоимости. Так, например, в 2007 году изменились методические указания относительно методов расчета кадастровой стоимости. Применение новых методов расчета привело к существенным изменениям кадастровой стоимости. Отсутствие преемственности и плавности перехода к новой
налоговой базе вызвало социальную напряженность и массовые обращения налогоплательщиков в судебные инстанции;
• изменение налоговой базы вследствие изменения законодательства. Планируемые изменения в части использования кадастровой стоимости взамен инвентаризационной стоимости в качестве налоговой базы невозможны без анализа их социальноэкономических последствий.
Тем не менее независимо от причин, вызывающих изменение налоговой базы, для проверки адекватности кадастровой стоимости рыночной необходимо сопоставить исходные данные о стоимостных характеристиках рынка недвижимости и полученную кадастровую стоимость объектов недвижимости. Для этого проводится сравнительный анализ действующей и вновь рассчитанной (далее - планируемой) кадастровой стоимости в территориальном и функциональном аспектах. В результате получают статистические показатели качественного и количественного сравнения стоимостей объектов оценки - минимум, максимум и средние величины существующей и планируемой кадастровой стоимости, максимальные и минимальные отклонения, порядок (отношение) отклонений и т. д.
Ставка налога
Как правило, изменение налоговой базы влечет за собой анализ и изменение ставок налога. Ставки налога определяются для расчета налогового потенциала территории и установления соответствия налоговых поступлений потребностям функционирования и развития территории на период действия результатов оценки.
Эффективность новой системы налогообложения объектов недвижимости будет зависеть не только от качества результатов оценки, но и от решений органов местного самоуправления, которым дано право устанавливать ставки земельного налога6. Не-
5 О внесении изменения в Правила проведения государственной кадастровой оценки земель : постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 478.
6 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ. С. 394.
корректное установление налоговых ставок может свести на нет результаты самой точной оценки.
Налоговые льготы
На следующем этапе анализируются налоговые льготы, предусмотренные для законодательно определенных категорий граждан, рассматриваются доходы и расходы налогоплательщиков, также анализируется возможность налогоплательщиков платить начисленный налог.
Приведенные рассуждения легли в основу разработки методики анализа социальноэкономических последствий применения кадастровой стоимости объектов недвижимости в налогообложении.
Методика анализа социальноэкономических последствий применения кадастровой стоимости объектов недвижимости в налогообложении
Методикой анализа социально-экономических последствий применения кадастровой стоимости объектов недвижимости в налогообложении (далее - Методика) предусматривается выполнение анализа поэтапно:
1) анализ расчета налоговой базы;
2) анализ расчета налогового потенциала территории;
3) анализ субъектов налогообложения.
Этап 1. Анализ расчета налоговой
базы
Анализ расчета налоговой базы - это проверка адекватности и интерпретируемости расчета кадастровой стоимости объектов налогообложения. Она включает анализ адекватности и анализ зависимости кадастровой стоимости объектов налогообложения от факторов стоимости -характеристик объектов недвижимости, оказывающих существенное влияние на их стоимость.
Анализ адекватности стоимостей
Анализ адекватности стоимостей подразумевает сравнительный анализ ка-
дастровой стоимости объектов оценки и рыночной стоимости объектов-аналогов. Анализ выполняется для тех классов объектов налогообложения, которым соответствуют развитые сегменты рынка недвижимости и о которых имеется достаточная информация для применения метода построения статистических моделей и определения функциональной зависимости кадастровой стоимости от факторов стоимости.
Анализ адекватности стоимостей следует начать с выделения основных классов объектов оценки и объектов-аналогов. Так, например, для объектов недвижимости жилищного фонда характерны такие классы, как индивидуальные жилые дома, квартиры, помещения. На территории муниципального образования в указанных классах объектов можно выделить типичные для конкретной территории объекты, например квартиры в пятиэтажных кирпичных или панельных домах, одноэтажные индивидуальные жилые дома и т. д. По выбранным классам объектов определяются и сравниваются диапазоны стоимостей объектов оценки и объектов-аналогов. Диапазоны должны пересекаться, стоимости должны быть сопоставимы. Сопоставимость обеспечивается достижением установленных значений математических критериев и подтверждается одинаковым характером зависимостей исходной и расчетной стоимостей от факторов стоимости, сравнимостью минимальных, максимальных и средних значений рыночной и кадастровой стоимостей в функциональном и территориальном разрезах.
Анализ методического обеспечения работ по кадастровой оценке недвижимости показал, что в качестве статистических моделей для определения кадастровой стоимости используются уравнения регрессии. Математическими критериями, выполнение которых обязательно для применения регрессионных моделей и рассчитанных на их основе стоимостей, являются критерии адекватности, определяющие близость рассчитанной кадастровой стоимости объектов оценки и исходной рыночной стоимости объектов-аналогов - коэффициент
определенности и среднеквадратичная ошибка7.
В совокупности коэффициент определенности и среднеквадратичная ошибка определяют адекватность статистической модели и возможность ее применения. Чем выше качество моделей расчета, тем кадастровая стоимость ближе к рыночной стоимости, что служит повышению эффективности налогообложения недвижимости и улучшению социального восприятия ка-
дастровой стоимости как налоговой базы.
Сравним рыночную и кадастровую удельные стоимости объектов недвижимости в городе Твери по состоянию на 1 января 2008 года. Расчет кадастровой стоимости проводился методом построения статистических регрессионных моделей (см. табл. 1).
Графически сравнение рыночной и кадастровой удельных стоимостей объектов недвижимости в городе Твери по состоянию на 1 января 2008 года представлено на рисунке 1.
Таблица 1
Сопоставление рыночной и кадастровой удельных стоимостей в городе Твери
Класс объекта Рыночная стоимость, р./кв. м Кадастровая стоимость, р./кв. м Отклонение кадастровой стоимости от рыночной стоимости, %
Объекты многоэтажной жилой застройки 44 111,71 42 445,64 -3,93
Объекты индивидуального жилищного строительства 32 249,07 30 630,72 -5,28
Объекты торговли 50 463,32 50 277,75 -0,003
Объекты административно-офисного назначения 56 809,48 60 282,75 5,76
Объекты промышленного назначения 17 371,99 17 605,4 1,33
2 60 000 т
^ 50 000 -40 000 -30 000 20 000 10 000
і рыночная стоимость
□ кадастровая стоимость
Рис. 1. Сравнение рыночной и кадастровой удельных стоимостей объектов
недвижимости в городе Твери
См.: Дрейпер Н, Смит Г. Прикладной регрессионный анализ. М. : Издательский дом «Вильямс», 2007. С. 52-55, 196;
Технические рекомендации по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов : утверждены приказом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 29 июня 2007 года № П/0152.
0
7
Анализ зависимости кадастровой стоимости объектов налогообложения от факторов стоимости Соблюдение математических критериев достаточно математикам, однако налогоплательщикам необходимо понятным им языком объяснять сопоставимость результатов. По этой причине при обязательном соблюдении математических критериев предлагается проводить исследование зависимости рыночной и кадастровой стоимостей объектов оценки от факторов стоимости.
Анализ зависимости стоимости объектов налогообложения от факторов стоимости необходим для подтверждения предположений и ожиданий, сформированных в результате анализа рынка недвижимости и полученной на его основе зависимости стоимости от этих факторов. Логично предположить, что изменение факторов стоимости влечет за собой понятно интерпретируемое изменение стоимости, поэтому наглядное отображение зависимостей повышает доверие к результатам оценки.
Каждому классу объектов недвижимости, сформированному по принципу функционального использования, соответствуют свои основные ценообразующие факторы. Анализ и обобщение международного опыта массовой оценки для налогообложения, десятилетнего опыта проведения работ по государственной кадастровой оценке в России и результатов выполнения проекта «Разработка и тестирование системы кадастровой (массовой) оценки недвижимости» дают возможность назвать следующие основные группы факторов стоимости:
• факторы, характеризующие назначение и типизацию объектов недвижимости, определяющие его функциональное использование (жилой дом, гидротехническое сооружение, жилое помещение и т. д.);
• факторы, характеризующие местоположение объектов недвижимости (удаленность от центра, от основных транспортных магистралей, обеспеченность социальной и инженерной инфраструктурой);
• факторы, характеризующие качество объектов недвижимости (материал стен, год постройки, этаж/этажность, физический износ).
Большинство этих факторов присутствуют как в объектах-аналогах, так и в объектах оценки (согласно статье 7 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»8 это учетные характеристики объектов недвижимости в кадастре недвижимости). Для анализа непротиворечивости результатов оценки рекомендуется исследовать и интерпретировать зависимость стоимости объектов от основных факторов стоимости.
Результаты анализа зависимости кадастровой стоимости объектов недвижимости различного вида разрешенного использования от факторов стоимости в городе Твери показаны на рисунках 2-8.
Выявленные зависимости (рис. 2-8) интерпретируемы и понятны: чем выше качество материала стен, тем выше кадастровая стоимость; кадастровая стоимость квартир обратно пропорциональна удаленности от центра населенного пункта и т. д. Это подтверждает адекватность расчета кадастровой стоимости ценовой ситуации на рынке недвижимости.
Таким образом, соблюдение математических критериев является необходимым условием, а адекватная зависимость рассчитанной стоимости объектов недвижимости от факторов стоимости - достаточным условием контроля качества для применения результатов оценки в качестве налоговой базы.
Этап 2. Анализ налогового
потенциала территории
Способность к самофинансированию территориального образования определяет уровень бюджетной обеспеченности, способности производить максимальный объем собственных доходов для полноценного финансирования собственных расходов. Центральное место в системе финансового обеспечения занимает бюджетный потенциал. Налоговый потенциал, являясь основной
8 О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ.
£р 60 000 _о~
£3
I 50 000
о к
о
к
со
со
о
к
О
СО
ЕЗ
СО
К
К
I
О
40 000
30 000
20 000 -
10 000 -
до 500 500-1 000 1 000-1 500 1 500-5 000 свыше 5 000
расстояниеотцентрагорода, м
Рис. 2. Зависимость средней кадастровой стоимости квартир в городе Твери от фактора «расстояние объекта до центра населенного пункта»
£± 50 000
Л_______ 42 441,81
45 000
о
| 40 000
О
Б 35 000
К
§ 30 000 ¡3 25 000
СО
I
о
45 176,18
39 739,72
33 223,81
0
деревянные смешанные панельные кирпичные
материал стен
Рис. 3. Зависимость средней кадастровой стоимости квартир в городе Твери
от фактора «материал стен»
частью бюджетного потенциала, участвует в формировании собственной ресурсной базы территории, обеспечивая движение финансовых потоков, адекватное потребностям социально-экономического развития. Анализ налогового потенциала проводится с целью определения ставки налога в зависимости от класса объектов недвижимости, достаточной для решения задач функционирования и развития территории на долгосрочный период действия результатов оценки в качестве налоговой базы недвижимости.
Налоговый потенциал - это совокупный объем налогооблагаемых ресурсов территории, который в финансовом аспекте представляет собой сумму поступлений налогов и сборов, исчисленных в условиях существующего законодательства. Понятие «налоговый потенциал» подразумевает в том числе способность территории и общества в целом к выявлению налогооблагаемых ресурсов, их преобразованию и эффективному использованию. На величину налогового потенциала территории оказывают влияние
0
о. 46 000 _0
о
£
к
СО
со
о
со
к
к
I
Ф
О
45 000
43 000
40 000
38 000
36 000
4! 5 401 85
42 513,06
39 293,96
■
, ■ ,
до 50
50-500 свыше 500
расстояние до остановки, м
Рис. 4. Зависимость средней кадастровой стоимости квартир в городе Твери от фактора «расстояние объекта до остановки общественного транспорта»
<± 39 000 Ь 38 500
I 38 000
37 500 -
0
із
1 37 000
о а
о
го
го
¡г
к
к
X
ч
0)
а
о
36 500 4 36 000 35 500 35 000 34 500 34 000 33 500
38 378,54
35 339,08
1 1
до 3 000 свыше 3 000
расстояние до центра, м
Рис. 5. Зависимость средней кадастровой стоимости объектов торговли в городе Твери от фактора «расстояние объекта до центра населенного пункта»
множество факторов, как объективных, так и субъективных. К первым относятся налоговое законодательство, уровень развития экономики региона, его отраслевая структура, уровень и динамика действующих цен. Субъективными факторами считаются состояние региональной налоговой политики, состав и количество предоставляемых льгот и отсрочек.
В основу определения границ налогового потенциала территории положены нормы
Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющие состав и источники доходов бюджетов, нормы налогового законодательства, устанавливающие предельные значения налоговых ставок и льгот.
В зависимости от причин, инициирующих проведение анализа налогового потенциала территории, возможны два варианта определения налоговой ставки. Первый, наиболее распространенный, вариант применяется в тех случаях, когда изменение
* 40 000 - 37 849'53
_о
8 35 000
§ 30 000
го
§ 25 000
СР
{3
Ц 20 000
со
£ 15 000
I
ф
& 10 000
5 000 0
до 400 400-600 600-800 свыше 800
расстояние до остановки, м
Рис. 6. Зависимость средней кадастровой стоимости объектов торговли в городе Твери от фактора «расстояние объекта до остановки общественного транспорта»
о. 25 000
-А
К
О
0
1 20 000 4
0
із
тс
§ 15 000
Ь
СО
Го 10 000
тс
ТС
1
Ц 5 000
о
22 540,98
13 724,63
I 10 361 ,03 9 814,51
_ _ _ _
до 500 500-1 000 1000-1 500 свыше 1 500
расстояние до центра, м
Рис. 7. Зависимость средней кадастровой стоимости объектов промышленности в городе Твери от фактора стоимости «расстояние объекта до промышленного центра
населенного пункта»
0
налоговой базы происходит вследствие актуализации расчета кадастровой стоимости недвижимости. Расчет проводится не реже одного раза в пять лет по причине изменения уровня цен на рынке недвижимости, который влияет на кадастровую стоимость объектов налогообложения. Второй вариант применим в тех случаях, когда изменяется налоговое законодательство в части
внесения изменений в порядок определения налоговой базы. Так, например, возможное изменение Налогового кодекса в части использования в качестве налоговой базы кадастровой стоимости недвижимости вместо инвентаризационной стоимости повлечет за собой необходимость изменения законодательно установленных ставок, применяемых в настоящее время к инвен-
П. 25 000
О
о
20 000
о
£
тс
СО
со
0
ь
со
Е^
со
тс
тс
1
Е^
ф
о
15 000
10 000
5 000
21 162,77
14 664,15 15 188>07
8 429,05
■
ф
_о
I
I
тс
ей
си
ф
Е^
ф
_0
I
.а
ф
I
со
_а
I
I
со
□
.а
I
т
з
с
материал стен
Рис. 8. Зависимость средней кадастровой стоимости объектов промышленности в городе Твери от фактора стоимости «материал стен»
0
таризационной стоимости недвижимости. В этом случае необходимо рассчитать максимальные ставки налога для последующего законодательного утверждения.
В обоих случаях для проведения анализа налогового потенциала территории необходима информация о текущей и планируемой стоимостях объектов недвижимости, используемых в качестве налоговой базы.
Вариант 1. Анализ налогового потенциала территории вследствие актуализации кадастровой стоимости недвижимости
Анализ налогового потенциала территории проводится с целью определения типа ее планируемого налогового потенциала. Для этого необходимо выбрать анализируемый уровень бюджета и анализируемый класс объектов налогообложения.
Анализируемый уровень бюджета определяет степень детализации анализа по административно-территориальному признаку. Объектом анализа может быть любое административно-территориальное образование (города областного значения, районы области, города районного значения, внутригородские районы городов, рабочие поселки и т. п.). Объекты налогообложения могут быть классифицированы в соответ-
ствии с ведением учета в государственном кадастре недвижимости - земельные участки, здания, сооружения, помещения. Земельные участки, в свою очередь, классифицируются по категориям земель и видам функционального использования, для которых и определяется ставка налога. Таким образом, в административнотерриториальной единице анализ проводится по классам объектов налогообложения, соответствующим видам функционального использования, так как ставка налога устанавливается для каждого из них. Первоочередное внимание должно быть уделено основным по налоговым поступлениям видам функционального использования объектов недвижимости.
Суть предлагаемого метода в следующем: рассчитывается планируемая ставка налога при условии равенства суммарных расчетных налоговых поступлений в действующем и планируемом периодах, затем определяется планируемый налоговый потенциал территории и сравнивается с предельным налоговым потенциалом.
Для определения типа планируемого налогового потенциала территории выполняются следующие действия:
1) определяется анализируемая административно-территориальная единица;
2) определяется анализируемый класс объектов налогообложения;
3) в выбранном классе сортируются виды функционального использования объектов налогообложения в порядке убывания получаемых от них налоговых поступлений. Анализ начинается с основных по налоговым поступлениям видов функционального использования объектов налогообложения, для этого выбирается конкретный у-й вид функционального использования объектов налогообложения;
4) определяется планируемая ставка у-го вида функционального использования, при которой расчетная сумма планируемого налога совпадает с расчетной суммой действующего налога, по формуле:
N
стд1 X кса1
стПЛ1 =-^-------, (1)
I кспл,
I=1
где СТпл] - планируемая ставка у-го вида функционального использования;
СТд] - действующая ставка у-го вида функционального использования;
КСЩ - действующая кадастровая стоимость /'-го объекта налогообложения у-го вида функционального использования;
КСплц - планируемая кадастровая стоимость /-го объекта налогообложения у-го вида функционального использования;
N - количество объектов налогообложения в административно-территориальной единице по у-му виду функционального использования.
Формула расчета планируемой ставки определяется условием равенства суммарных расчетных налоговых поступлений в действующем и планируемом периодах;
5) определяется планируемый налоговый потенциал (НПпл) административнотерриториальной единицы в у-м виде функционального использования объектов налогообложения по формуле:
N
НППЛ] = СТПЛ] X КС^; (2)
/=1
6) определяется предельный налоговый потенциал (НПтах) административно-
территориальной единицы в у-м виде функционального использования объектов налогообложения по формуле:
N
нптах] = СТтах1 X КСПЛ#, (3)
/=1
где СТ . - максимальная ставка налога
^ таху
для у-го вида функционального использования, определенная Налоговым кодексом Российской Федерации;
7) проводится классификация планируемого налогового потенциала (см. табл. 1) в зависимости от соотношения планируемого и предельного налоговых потенциалов для у-го вида функционального использования;
8) последовательно выполняется расчет налогового потенциала для всех видов функционального использования объектов налогообложения. Для этого для каждого из них выполняется описанная последовательность действий (пункты 4-7). После окончания расчета анализируется планируемый налоговый потенциал класса объектов налогообложения;
9) последовательно выполняется расчет налогового потенциала для всех классов объектов налогообложения. Для этого для каждого из них выполняется описанная последовательность действий (пункты 2-6). После окончания расчета проводится классификация планируемого налогового потенциала территории (см. табл. 1) в зависимости от соотношения планируемого и предельного налоговых потенциалов.
Предлагаемая Методика легко масштабируется, а также адаптируется к целям и задачам проводимых исследований налогового потенциала, которым соответствует степень детализации анализа. Ее можно применять как для расчета только одного класса или вида функционального использования объектов налогообложения, так и для проведения более глубоких исследований. Так, например, можно продолжить классификацию объектов налогообложения и рассмотреть подклассы объектов недвижимости.
Рассмотрим в качестве класса «поме-
щение» квартиры, продолжим классификацию, группируя квартиры по площади, количеству комнат, этажности. Применяя методику, мы сравним текущие и планируемые базы и ставки налога, выделим подклассы, для которых произошло существенное изменение налоговой базы. При существенном увеличении налоговой базы необходимо уменьшить ставку налога во избежание резкого увеличения налоговой нагрузки на налогоплательщиков, при существенном уменьшении налоговой базы ставка может быть увеличена.
При выполнении расчетов следует обратить внимание на следующее обязательное условие - соответствие количества анализируемых объектов в текущем и планируемом периодах. На практике это соблюдается не всегда, так как за период между датами проведения переоценки налоговой базы границы административно-
Значения диапазонов определены экспертным путем на основании анализа данных о ставках земельного налога, применяемых в субъектах Российской Федерации к кадастровой стоимости земельных участков наиболее значимой в налогообложении категории земель «Земли населенных пунктов». Структура налоговой базы в разрезе категорий земель9 выглядит следующим об-
территориального образования и перечень объектов налогообложения могут измениться. При несущественном изменении перечня объектов налогообложения, характерном для большинства территориальных образований и классов объектов недвижимости, расчет адекватен и применим. В качестве примера существенного изменения границ территории и перечня объектов налогообложения можно привести город Казань: в результате изменения границ муниципального образования за счет включения в его состав прилегающих поселков территория увеличилась вдвое. В 2005 году это событие инициировало актуализацию кадастровой стоимости и изменение налоговой базы города.
Классификация налогового потенциала территории проводится в зависимости от соотношения планируемого и предельного налоговых потенциалов (см. табл. 2).
Таблица 2
разом: 82,2 процента приходится на категорию земель «Земли населенных пунктов», занимающих всего 1,2 процента от общей площади Российской Федерации; 9,2 процента - на земли сельскохозяйственного назначения (25 процента от общей площади Российской Федерации); 4,5 процента - на земли лесного фонда (68,9 процента от общей площади Российской Федерации).
Классификация планируемого налогового потенциала территории
Соотношение налоговых потенциалов Выводы
НПпп, т > од НПтех] Недостаточный планируемый налоговый потенциал территории в рассматриваемом виде разрешенного использования
НПплі 0,7 < щ < 0,9 НПтех] Критичный планируемый налоговый потенциал территории в рассматриваемом виде разрешенного использования
НП : 0,3 < щ < 0,7 нптахі Средний планируемый налоговый потенциал территории в рассматриваемом виде разрешенного использования
НПпп, щ < 0,3 НПтех] Высокий планируемый налоговый потенциал территории в рассматриваемом виде разрешенного использования
9 Мишустин М. В. Информационно-технологические основы администрирования имущественных налогов : монография. М. : Юнити-Дана, 2007. С. 112.
Недостаточный налоговый потенциал указывает на отсутствие собственной доходной базы бюджета территориального образования в части анализируемого вида разрешенного использования. На таких территориях мало объектов налогообложения, и они имеют низкую кадастровую стоимость. Критичный налоговый потенциал свидетельствует о предельном значении и практически отсутствующей возможности увеличения ставки налога. Средний налоговый потенциал позволит увеличивать ставку налога в краткосрочном периоде. Высокий налоговый потенциал обеспечивает возможность повышения ставки налога в течение полного срока действия результатов кадастровой оценки в целях обеспечения роста собственной доходной базы бюджета.
Если учесть, что фактические поступления налога значительно ниже планируемых вследствие применения налоговых льгот и недобросовестности налогоплательщиков и ставки налога в течение срока действия результатов кадастровой оценки увеличиваются, то в перспективе доходную базу бюджета сформируют только территории со средним и высоким налоговым потенциалом.
Администрациям муниципальных образований необходимо реально оценивать налоговый потенциал территории для определения ставок земельного налога и впоследствии - ставок налога на недвижи-
мость. Актуальность эта задача приобрела в настоящее время, когда фактически ежегодно переоценивается та или иная категория земель. Изменение стоимости в различных сегментах рынка недвижимости происходит неравномерно, следовательно, изменение кадастровой стоимости различных классов и видов функционального использования объектов налогообложения также неравномерно. Это следует учитывать при проведении анализа по классам и видам функционального использования объектов налогообложения. Актуализация кадастровой стоимости приводит как к существенному повышению налоговой базы, так и к ее понижению. Это связано не только с изменениями рынка недвижимости, но и с изменениями методик определения кадастровой стоимости в целях налогообложения.
Рассмотрим конкретный пример - определение ставок налога на имущество физических лиц в муниципальных образованиях Тверской области. В результате проведенного автором исследования выяснилось, что в крупных населенных пунктах с большим количеством объектов налогообложения и достаточным налоговым потенциалом муниципалитеты устанавливают невысокие ставки налога. Так, например, в 2008 году в городе Твери были установлены следующие ставки налога на имущество физических лиц10 (см. табл. 3).
Однако в небольших населенных пунктах, обладающих недостаточным налого-
Таблица 3
Ставки налога на имущество физических лиц в городах Тверь и Кимры
Инвентаризационная стоимость имущества, р. Ставка налога на имущество физических лиц в городе Твери, % Ставка налога на имущество физических лиц в городе Кимры, % Ставка налога установленная Налоговым кодексом Российской Федерации, %
До 300 000 0,05 0,09 До 0,1
От 300 000 до 500 000 0,1 0,29 От 0,1 до 0,3
От 500 000 до 1 500 000 0,3 1,00 От 0,3 до 2,0
Свыше 1 500 000 0,7 1,98 От 0,3 до 2,0
10 Об утверждении ставок налога на имущество физических лиц : решение Тверской городской Думы от 25 ноября 1999 года № 180 (с изменениями и дополнениями).
вым потенциалом, прослеживается иная тенденция. Здесь муниципалитеты вынуждены устанавливать максимальные ставки налога.
Рассмотрим конкретный пример - определение налога на индивидуальный жилой дом, инвентаризационная стоимость которого составляет 1 700 000 рублей. В городе Твери сумма налога на рассматриваемый объект в год при ставке налога 0,7 процента составит 11 900 рублей, а в городе Кимры при ставке налога 1,98 процента (в соответствии с решением Кимрской городской Думы11) эта сумма равна 33 660 рублям. Это очень большая сумма налога для налогоплательщика.
Пользуясь классификацией налогового потенциала территории, приведенной в таблице 1, отметим, что город Кимры имеет недостаточный планируемый налоговый потенциал по имущественному налогообложению физических лиц (применяется практически максимально возможная ставка налога), город Тверь имеет высокий налоговый потенциал: применяемые ставки налога равны или близки к минимальной ставке, установленной Налоговым кодексом Российской Федерации.
Вариант 2. Анализ налогового потенциала вследствие внесения законодательных изменений в порядок определения налоговой базы Анализ состоит из двух этапов. На первом этапе он выполняется на федеральном уровне с целью определения максимальных ставок налога. На втором этапе проводится анализ планируемого налогового потенциала территории с целью определения типа налогового потенциала по изложенной Методике (см. Вариант 1. Анализ налогового потенциала территории вследствие актуализации кадастровой стоимости недвижимости).
Определение максимальных ставок налога возможно в рамках реализации пилотных проектов в субъектах Российской
Федерации. В настоящее время наиболее подготовлены для проведения эксперимента Кемеровская, Тверская, Калужская области, республика Татарстан. В указанных субъектах реализованы пилотные проекты, в результате которых рассчитана кадастровая стоимость недвижимости и сформированы информационные ресурсы для расчета максимальных ставок налога в Российской Федерации.
Этап 3. Анализ субъектов
налогообложения
Изменить компонентный состав налогоплательщиков и численность объектов налога без изменения сущности и характерных особенностей налога невозможно, однако варьирование параметров налоговой ставки в установленных пределах и разветвленность перечня налоговых льгот не затрагивают фундаментальную основу налогового механизма и не нарушают экономическую сущность налога в целом. В связи с этим характеристики именно этих элементов способны оказать прямое влияние на возможный объем доходов от взимания отдельно взятого налога. Таким образом, дифференцирование обременительного эффекта производится с помощью системы налоговых ставок и перечня налоговых льгот.
Субъекты налогообложения анализируются по социальным классам, группам налогоплательщиков, также выборочно анализируются налогоплательщики. Такой анализ проводится с целью предотвращения возникновения социальной напряженности, а также для моделирования применения налоговых льгот. В процессе анализа социальных групп и отдельных налогоплательщиков:
• рассматриваются доходы и расходы налогоплательщиков;
• определяется возможность налогоплательщиков платить начисленный налог;
• определяются (моделируются) льготы.
11 О налоге на имущество физических лиц : решение Кимрского городского собрания от 29 сентября 2005 года № 75 : в редакции решений Кимрской городской Думы от 8 декабря 2006 года № 174 и 25 октября 2007 года № 223.
При выборочном анализе налогоплательщиков должна учитываться специфика анализируемой территории. Налогоплательщиками могут быть собственники градообразующих предприятий, особенно важных для функционирования территории объектов, собственники большинства объектов, представленных на территории, например владельцы квартир, индивидуальных жилых домов, и т. д.
Первоочередное внимание должно быть уделено основным по численности видам использования объектов недвижимости. Так, в перечне объектов оценки Кемеровской области объекты жилищного фонда составляют 90 процентов, объекты нежилого фонда - 10 процентов; в Республике Татарстан объекты жилищного фонда составляют 88 процентов, объекты нежилого фонда - 12 процентов; в Тверской области объекты жилищного фонда составляют 85,5 процента, объекты нежилого фонда - 11,5
процента; в Калужской области объекты жилищного фонда составляют 93 процента, объекты нежилого фонда - 7 процентов. Очевидно, что в первую очередь рекомендуется анализировать объекты жилищного фонда - квартиры и индивидуальные жилые дома. Собственниками указанных объектов являются физические лица, более половины которых составляют пенсионеры, поэтому анализ субъектов налогообложения обязательно следует проводить для этой социальной категории.
Обобщение целей и результатов использования Методики анализа социальноэкономических последствий применения кадастровой стоимости в налогообложении приведены в таблице 4.
Заключение
Использовать Методику и проводить анализ социально-экономических послед-
Таблица 4
Цели и результаты использования Методики анализа социально-экономических последствий применения кадастровой стоимости в налогообложении
Элемент налога Этап выполнения анализа Цель Критерий достижения цели Результат Выводы
Налоговая база Анализ расчета налоговой базы Проверка адекватности и интерпретируемости кадастровой стоимости Сравнимость рыночных и кадастровых стоимостей Интерпретируемость зависимости стоимости от факторов стоимости Значения коэффициентов качества статистических моделей Зависимость стоимости от факторов стоимости Заключение об адекватности кадастровой стоимости объектов недвижимости
Налоговая ставка Анализ налогового потенциала территории Оценка достаточности налоговых поступлений Достаточность налоговых поступлений для решения задач развития территории Прогнозируемые ставки налога в зависимости от класса объектов недвижимости Заключение о налоговом потенциале и размерах ставок налога в зависимости от класса объектов недвижимости
Налоговые льготы Анализ субъектов налогообло- жения Предотвращение наступления возможных социальных последствий Возможность налогоплательщиков платить начисленный налог Прогнозируемые льготы в зависимости от класса налогоплательщиков Заключение о размере налоговых льгот в зависимости от класса налогоплательщиков
ствий применения кадастровой стоимости в налогообложении рекомендуется в следующих случаях:
• изменение величин (значений) основных элементов налога - налоговой базы, налоговых ставок и льгот;
• изменение налогового законодательства в части внесения изменений в определение основных элементов налога.
Применение Методики позволяет:
• совершенствовать механизм налогового планирования, соответствующий современному этапу реформирования налогообложения, особенностям налогово-бюджетных отношений и уровню социально-экономического развития муниципальных образований;
• осуществлять налоговое планирование, стимулирующее развитие налогового потенциала территорий и улучшение их финансового состояния.
Методика может быть использована Министерством финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службой, финансовыми службами органов местного самоуправления, оценочными компаниями. Ее использование позволит:
• субъектам оценочной деятельности повысить качество расчета налоговой базы недвижимости;
• финансистам, работникам налоговой службы проанализировать последствия применения результатов государственной кадастровой оценки в налогообложении;
• финансовым службам органов местного самоуправления рассчитать оптимальную ставку налога.
Социальным эффектом применения Методики является формирование понимания и улучшение восприятия результатов государственной кадастровой оценки, используемых в налогообложении в качестве налоговой базы.
ЛИТЕРАТУРА
1. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-Ф3.
2. Налоговый кодекс Российской Феде-
рации (часть вторая) : Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ.
3. Безруков В. Б., Пылаева А. В. Результаты реализации проекта «Разработка и тестирование системы кадастровой (массовой) оценки объектов недвижимости» // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2010. № 3.
4. Пылаева А. В. Методика анализа социально-экономических последствий применения результатов кадастровой оценки недвижимости в целях налогообложения // Приволжский научный журнал. 2010. № 1.
5. О внесении изменения в Правила проведения государственной кадастровой оценки земель : постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года № 478.
6. Методические указания по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов : утверждены приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 15 февраля 2007 года № 39.
7. Дрейпер Н., Смит Г. Прикладной регрессионный анализ. М. : Издательский дом «Вильямс», 2007.
8. Технические рекомендации по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов : утверждены приказом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 29 июня 2007 года № П/0152.
9. О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ.
10. Мишустин М. В. Информационнотехнологические основы администрирования имущественных налогов : монография. М. : Юнити-Дана, 2007.
11. Об утверждении ставок налога на имущество физических лиц : решение Тверской городской Думы от 25 ноября 1999 года № 180 (с изменениями и дополнениями).
12. О налоге на имущество физических лиц : решение Кимрского городского собрания от 29 сентября 2005 года № 75 : в редакции решений Кимрской городской Думы от 8 декабря 2006 года № 174 и 25 октября 2007 года № 223.
