CC BY
106
© Журухин Г. И., Кочеткова Е. И., 2009
ЖуруХИН Георгий Иванович
Российский государственный профессионально-педагогический университет
620012, РФ, г. Екатеринбург, ул. Машиностроителей, 11 Контактный телефон: (922) 207-06-62 e-mail: georg.zhur@mail.ru
Кандидат экономических наук, доцент кафедры прикладной экономики
КОЧЕТКОВА Елена Ивановна
Главный специалист финансово-экономического отдела
Министерство социальной защиты населения Свердловской области
620144, РФ, г. Екатеринбург, ул. Большакова, 105 Контактные телефоны: (343) 257-01-33, (905) 808-10-90 e-mail: kochetkova@midural.ru
Методические подходы к оценке стоимости социальных услуг
Ключевые слова: оценка стоимости социальных услуг; формирование нормативов затрат социального обслуживания; адресность финансирования; структура социальных услуг.
Аннотация. Рассмотрены методические подходы к оценке стоимости социальных услуг на основе формирования нормативов затрат по базовым учреждениям социального обслуживания населения Свердловской области. Предложенные способы оценки позволяют реализовать нормативный метод формирования бюджетов учреждений социальной защиты, обеспечивать адресность финансирования и эффективный контроль за расходованием бюджетных средств, в том числе выделяемых из федерального и областного бюджетов.
Переход России к рыночной экономике потребовал проведения социально-экономических реформ во всех сферах жизни общества. Преобразования в формах собственности, возникновение негосударственного сектора экономики оказали существенное влияние на развитие социальной сферы.
Перевод отраслей сферы материального производства на принципы рыночной экономики в условиях дефицита государственного бюджета остро поставил проблему выживаемости отраслей сферы нематериального производства, в том числе социальной сферы, находящейся на бюджетном финансировании.
Создание управляемого рынка социальных услуг призвано повысить качество социального обслуживания населения и обеспечить широкий перечень предоставляемых услуг в соответствии с запросами потребителей.
Главными составными частями рынка социальных услуг являются: предложение, охватывающее всю номенклатуру социальных услуг, и совокупный спрос как общая потребность экономики в социальных услугах. Эти составляющие определяют емкость рынка социальных услуг.
Социальное обслуживание граждан на современном этапе представляет собой систему, сочетающую различные формы, виды и типы учреждений и услуг, единая цель которых - удовлетворение потребностей населения, нуждающегося в социальном обслуживании.
Понятно, что необходимым условием функционирования любой системы в сфере предоставления услуг является достаточное финансовое обеспечение.
Критериями достаточности являются:
• обеспечение потребности населения в социальных услугах в полном объеме;
• оказание всего перечня социальных услуг в соответствии с государственным стандартом.
Конституцией РФ определен круг социальных услуг, предоставляемых государством гражданам бесплатно за счет финансирования из бюджетных и внебюджетных фондов. Однако, по данным Госкомстата РФ, затраты консолидированного бюджета на социально-культурные мероприятия вместе с расходами внебюджетных фондов составляют всего 17-18% ВВП. В условиях снижения бюджетного финансирования возрастает доля платных социальных услуг, все большее значение приобретает самофинансирование социального обслуживания населения.
Современная сфера услуг отличается большим разнообразием. В настоящее время действует «Общероссийский классификатор услуг населению» (введен в действие с 1 января 1994 г.). В нем приведены все услуги населению, оказываемые предприятиями и организациями различных форм собственности и индивидуальными производителями, независимо от форм и методов их оказания.
Национальным стандартом РФ (введен в действие постановлением Госстандарта России от 24 ноября 2003 г.) определены социальные услуги, предоставляемые населению государственными, муниципальными и иных форм собственности учреждениями социального обслуживания и гражданами без образования юридического лица.
На основании постановления Правительства Свердловской области от 12 декабря 2006 г. № 1042-ПП «Об установлении государственных стандартов социального обслуживания населения в Свердловской области» введены в действие государственные стандарты социального обслуживания населения в Свердловской области по 6 видам социальных услуг, определенных Национальным стандартом Российской Федерации.
Порядок и условия оказания социальных услуг установлены Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в РФ» (1995), Федеральным законом «О государственной социальной помощи» (1999), постановлением Правительства РФ, утвердившим «Положение о предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услугах государственными социальными службами» (1996), Законом Свердловской области «О социальном обслуживании населения в Свердловской области» (2006) и др.
Государством из года в год наращиваются средства, направляемые из бюджетов всех уровней для финансирования учреждений, предоставляющих услуги населению, находящемуся в трудной жизненной ситуации. Так, на финансирование деятельности учреждений социального обслуживания населения в Свердловской области в 2008 г. израсходовано 3 121 млн р., что на 9,7% больше, чем в 2007, и на 46% больше, чем в 2006 г.
Вместе с тем имеются данные о неэкономном использовании бюджетных средств учреждениями, предоставляющими социальные услуги населению, находящемуся в тяжелой жизненной ситуации.
В стандартах не сформулированы требования экономического характера, позволяющие определить стоимость социальных услуг дифференцированно по видам, типам и т. д., обеспечивающих возможность создания нормативной базы для формирования бюджетов учреждений социального обслуживания населения на принципиально иной, отличной от действующей, методологической основе. Суть методологического подхода нормативного метода формирования бюджета - определение в качестве объекта финансирования социальной услуги, расходы на осуществление которой формируются на основе норматива стоимости услуги. Преимущества данного подхода: обеспечение адресности финансирования и контроля за расходованием выделяемых средств, дифференцированный подход в определении объема финансирования по группам оказываемых социальных услуг, формирование и развитие рынка платных социальных услуг и т. д.
К числу приоритетных и первоочередных мер, способствующих утверждению рыночных отношений в сфере экономики общественного сектора, в том числе в социально значимой сфере поддержки населения, оказавшегося в трудной жизненной ситуации, следует отнести:
• разработку механизма финансирования учреждения социальной защиты населения на основе государственного заказа на оказание социальных услуг, включая создание методических основ формирования государственного заказа с использованием системы нормативов стоимости социальных услуг;
• совершенствование механизма контроля качества предоставляемых социальных услуг.
• дальнейшее совершенствование государственного стандарта социального обслуживания населения;
• организацию маркетинга потребности в социальных услугах.
В соответствии с государственными стандартами социального обслуживания населения Свердловской области все социальные услуги разделены на семь групп:
1) социально-бытовые;
2) социально-медицинские;
3) социально педагогические;
4) социально-правовые;
5) социально-психологические;
6) социально-экономические;
7) прочие (иные).
Каждая группа услуг включает перечень конкретных услуг, по содержанию соответствующих характеру данного направления.
При всем разнообразии оказываемых населению социальных услуг общие признаки формирования совокупного пакета социальных услуг в рамках указанных выше групп сходны по своему содержанию и отвечают общим требованиям государственного стандарта.
Важнейшие требования, характеризующие принятые методологические подходы к разработке государственного стандарта, определяют состав, качество оказываемых услуг, выбор объекта оценки стоимости услуги.
Кроме того, предусматривается также:
• оценка функционирования системы социального обслуживания на основе критериев, выраженных в конкретных количественных и качественных показателях, характеризующих отдельную услугу, достижение которых поддается измерению и оценке;
• регламентация процесса предоставления социальных услуг, определение в качестве предмета стандартизации вида и содержания, алгоритма и условий их предоставления на основе документального оформления порядка предоставления услуги с учетом видов трудной жизненной ситуации клиента;
• выделение в практической деятельности учреждений по оказанию социальных услуг населению двух уровней государственного стандарта (гарантированный базовый и повышенный), определяемый типом трудной жизненной ситуации клиента, его потребностями и возможностями, перечнем, объемом, видами, сроками предоставления социальных услуг;
• обязательное выполнение специалистами, оказывающими социальные услуги, всех требований гарантированного базового уровня государственного стандарта, определяющих содержание и поэлементный состав услуги в расчете на одну единицу услуги;
• унификация процесса оказания услуги на основе обязательного документального сопровождения оказания социальных услуг за счет единства требований к количеству, видам и формам документов, а также инструкциям по их заполнению;
• использование интегративного подхода при оказании социальных услуг, гибкость и периодическое обновление стандартов качества социального обслуживания, гарантия качества социального обслуживания, соблюдение баланса интересов государства, региона, учреждения и клиента в сфере оказания социальных услуг; технологичность государственного стандарта, возможность его инструментальной проверки;
• осуществление внешнего (со стороны государственных органов управления) и внутреннего (со стороны администрации учреждения социального обслуживания) контроля за деятельностью специалистов по оказанию клиентам социальных услуг и обеспечению их качества в соответствии с государственным стандартом.
Данные о структуре социальных услуг, приведенные с учетом их количества, убеждают, что даже при всей неоднозначности оценки подходов к расчету количества социальных услуг, различий в трактовках понятий «единица социальной услуги»; выбора единиц измерения социальных услуг можно выделить ограниченное количество видов услуг, удельный вес которых в общем количестве оказанных по соответствующей группе услуг варьирует от 90 до 95%. Причем вышеприведенная структура услуг достаточно устойчива и выдерживается как во времени, так и по учреждениям. Рассматривая структуру социальных услуг по отделениям учреждений, можно отметить, что функциональные услуги (предоставление оборудованных помещений, различного рода оргтехники, мягкой мебели, кроватей, шкафов и тумбочек, мягкого инвентаря, питание клиентов) предоставляются систематически и в равных объемах прежде всего клиентам в отделениях временного проживания и дневного пребывания.
Содержание социальной услуги, согласно государственному стандарту, определяется составом основных и вспомогательных операций, которые в стандарте обозначены термином «элементы» (шаги):
• основные (в общепринятой терминологии - основные операции), выделенные в стандарте «*» - звездочкой (систематически повторяющиеся с одной частотой исполнения и определяющие содержание услуги);
• подготовительно-заключительные (вспомогательные), совершаемые единовременно на одну или комплекс осуществляемых непрерывно-последовательно или параллельно основных операций услуги одного вида.
Следует учитывать, что многие из оказываемых социальных услуг, при всей их необходимости, не являются определяющими с точки зрения формирования расходов учреждения. Расходы по их оказанию не сопоставимы с расходами отдельных услуг, в совокупности формирующих бюджет учреждения.
Масштабы оказанных услуг характеризуются количеством оказанных услуг, число которых при прочих равных условиях обратно пропорционально трудоемкости отдельной услуги.
В рамках эксперимента базовыми учреждениями по всему перечню оказываемых в повседневной деятельности социальных услуг осуществлена попытка нормирования трудоемкости социальных услуг на основании хронометражных наблюдений.
В структуре объемов планируемых к оказанию услуг наиболее востребованы услуги социально-бытовые.
Анализ убеждает, что есть группа социальных услуг, которые систематически оказываются всем клиентам в равной мере. Наиболее широк перечень услуг, систематически оказываемых всем клиентам в равной мере, в условиях стационарного обслуживания населения (пакет услуг).
Учеными Российского государственного профессионально-педагогического университета совместно со специалистами базовых учреждений социального обслуживания и Министерства социальной защиты Свердловской области разработаны научнопрактические основы для реализации механизма формирования бюджетов областных государственных учреждений социального обслуживания населения Свердловской
области с применением нормативов стоимости социальных услуг и учета расходования бюджетных средств.
Алгоритм определения норматива стоимости группы социальных услуг по Свердловской области и средней нормативной стоимости по отдельному виду и группе социальных услуг по учреждениям социального обслуживания взрослого населения Свердловской области включает определение:
• средней нормативной стоимости по отдельному виду в каждой группе социальных услуг по учреждениям социального обслуживания взрослого населения Свердловской области;
• средней нормативной стоимости по группе социальных услуг по учреждениям социального обслуживания взрослого населения Свердловской области;
• норматива стоимости группы социальных услуг по Свердловской области.
В данном подходе принято за единицу измерения социальной услуги считать:
• клиенто-услугу (человеко-услугу) - в отделениях социального обслуживания и социально-медицинского обслуживания граждан на дому, срочного социального обслуживания, организационно-методических, консультативных услуг;
• койку-день - в отделениях дневного и временного пребывания социальной реабилитации.
Определено в качестве базового элемента при формировании норматива стоимости услуг установить:
• расходы на оплату труда работников, непосредственно участвующих в услуге, с начислениями на оплату труда;
• прямые материальные затраты (питание, мягкий инвентарь, проживание.);
• накладные расходы (фонд оплаты труда административно-управленческого персонала, командировочные расходы, хозяйственные расходы, прочие текущие расходы).
Методика используется при расчете объема средств, финансируемых из областного бюджета и направляемых на содержание и обслуживание граждан, отнесенных областным законодательством к категории находящихся в трудных жизненных ситуациях.
Нормативная стоимость социальной услуги базового уровня С'д^ определяется по формуле:
С'1 =пз;.+нр,
где ПЗ^ - прямые затраты на одну единицу социальной услуги;
НР^ - накладные расходы на одну единицу социальной услуги;
} - индекс, определяющий порядковый номер вида социальных услуг в соответ-
ствующей группе по стандарту.
Расчет затрат осуществляется на основе Методических рекомендаций по расчету стоимости социальных услуг в областных государственных учреждениях социального обслуживая населения. В основу исчисления стоимости отдельного вида социальной услуги положено определение базовой нормативной стоимости услуги в расчете на один нормо-час.
Коэффициент нормы накладных расходов устанавливается единым для каждого учреждения без дифференциации по видам социальных услуг и отделениям в составе учреждений.
Объем финансовых средств устанавливается на основе утвержденных Министерством социальной защиты населения Свердловской области для каждого государственного учреждения социального обслуживания населения плановых заданий по составу и объемам социальных услуг, в том числе с выделением особо значимых видов услуг в каждой группе.
Услуги, не прошедшие аттестации и не включенные в государственный стандарт, не учитываются при формировании плановых заданий и в расчет объема финансовых средств не включаются. В результате на 2009 г. была определена базовая стоимость социальных услуг, предоставляемых учреждениями социального обслуживания населения (см. таблицу).
Базовая стоимость социальных услуг, р.
Группа услуг Учреждение
для детей для взрослого населения стационарные
Социально-бытовые 123,00 165,41 -
Социально-медицинские 73,87 70,40 -
Социально-педагогические 75,00 79,49 -
Социально-правовые 58,64 77,47 -
Социально-психологические 133,15 93,66 -
Социально-экономические 97,00 24,19 -
Отделение дневного пребывания 170,00 95,00 -
Отделение временного пребывания 388,27 180,00 -
Отделение общего типа (пакет услуг) 153,20
Отделение милосердия (пакет услуг) 195,50
Психоневрологическое отделение (пакет услуг) 161,90
В настоящее время проводится апробация подготовленных нормативов стоимости услуг. С их использованием просчитаны бюджеты базовых учреждений социального обслуживания населения Свердловской области. Проводится ежеквартальный мониторинг количества оказываемых социальных услуг по видам в соответствии с Национальным стандартом Российской Федерации и определяются объемы бюджетных средств на их оказание.
Источники
1. Государственные стандарты социального обслуживания населения Свердловской области. Екатеринбург, 2006.
2. Антонова Н. Л., Лугинина Т. А., Франц А. Б. Мониторинг рынка социальных услуг : учеб. пособие. Екатеринбург : Изд-во РГППУ, 2005. С. 115.
3. Колеватова О. А. Учет доходов и расходов от предпринимательской деятельности в бюджетных учреждениях // Бухгалтерский учет. 2001. № 10. С. 48-51.
4. Лопушинская Г. К., Петров А. Н. Планирование в условиях рынка : учеб. пособие. М. : Дашков и К°, 2003.
5. Манн Х. Проблемы производства и предоставления базовых социальных услуг // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 26-31.
6. Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 52143-2003-У «Основные виды социальных услуг». М. : ИПК Издательство стандартов, 2004.
7. Прогнозирование и планирование в условиях рынка / под ред. Т. Г. Морозовой и А. В. Пикулькина. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2001.
8. Франц А. Б. Программно-целевое планирование деятельности учреждений социального обслуживания на основе исследования рынка социальных услуг. Екатеринбург : Изд-во РГППУ, 2005.
