CC BY
152
Методические аспекты разработки целевых программ развития Methodological aspects of development of target programs of development
Булгакова Л.Н., доктор экономических наук, профессор: Пушная Д.В., кандидат экономических наук. ООО «Южный институт повышения квалификации», г Кисловодск.
Bulgakova, L. N., Pushnaya D. V
Краткая аннотация: статья посвящена анализу формирования и реализации государственных программ развития, подпрограмм и федеральных целевых программ, исследованы методические проблемы их разработки. Предложен методический подход к планированию показателей (индикаторов) программ, базирующийся на принципах многофакторного корреляционного анализа.
Ключевые слова: программно-целевое планирование и управление, государственные программы, федеральные целевые программы, методические указания, показатели (индикаторы) программ, социально-экономическое развитие региона, корреляционно-регрессионный анализ. Brief annotation: the article analyzes the formation and implementation of state development programmes, sub-programmes and Federal targeted programmes, examined the methodological problems of their development. The methodical approach to planning indicators (indicators) of programs based on the principles of multiple correlation analysis.
Keywords: program-target planning and management, state programs, Federal programs, guidelines, criteria (indicators) of programs of socio-economic development of the region, correlation and regression analysis.
Одним из важнейших инструментов осуществления государственной экономической и социальной политики, координации и регулирования всех
хозяйственных процессов в стране, являются федеральные целевые программы и федеральная адресная инвестиционная программа
Принятый 28 июня 2014 г. Федеральный закон N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (в ред. от 23 июня, 3 июля 2016 г.), регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования. [1]
К одному из первых нормативно-правовых документов, устанавливающих указания по разработке и реализации федеральных целевых программ (ФЦП), относится Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 г. № 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" [2]
Начиная с этого периода Правительством и Министерством экономического развития РФ было принято множество документов, определяющих и совершенствующих методологические принципы разработки ФЦП.
Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 г. Москва »О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» установившем основные положения концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации), определено понятие федеральной целевой программы (ФЦП), как увязанного по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекса научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других
мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач и требующих государственной поддержки. [3]
В целях внедрения и реализации программно-целевых принципов организации бюджетного процесса 2 августа 2010 года Постановлением Правительства Российской Федерации № 588 был утвержден Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации [4].
Введено новое понятие и разработан новый инструмент, названный государственной программой, для перевода бюджета в программный вид, что позволит системно подойти к достижению приоритетов и целей государственной политики. [1; 4]
Приказом Министерства экономического развития РФ от 16 сентября 2016 г. № 582), определены требования к разработке проектов государственных программ и подготовке отчетов о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ, а также порядок проведения Минэкономразвития России мониторинга реализации государственных программ. [5; 6].
По состоянию на 01.04.2017 г. количество действующих в 2017 году ФЦП, а также их проектов на последующие годы, составляет 44, в том числе: 40 действующих и 4 проекта ФЦП.
К финансированию из федерального бюджета на 2017 год предусмотрено 33 ФЦП. Общий объем их финансирования составляет 907818,7369 млн. руб. [12]
При этом доля бюджетных ассигнований на указанные программы в разрезе приоритетов на 2017 год выглядит следующим образом: [12]
- транспортная инфраструктура - 38,5%; = развитие высоких технологий - 21,6%;
- развитие регионов - 18,9%;
- социальная инфраструктура - 6,4%;
- жилье - 5,9%;
- безопасность - 3,8%;
- развитие села - 3,0%;
- развитие государственных институтов - 1,8%.
Заметим, что в процентном соотношении к ВВП страны указанный объем финансирования ФЦП составляет примерно 0,1%, что намного меньше соотношения этих величин в развитых странах.
Государственные программы (в т.ч. и ФЦП) и Федеральная адресная инвестиционная программа, являются в настоящее время основным, и по существу единственным эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в Российской Федерации.
В то же время вопросам методологии оценки результативности этих программ уделяется много внимания учеными и специалистами, посвящено много публикаций, в которых даны результаты исследования порядка их разработки и реализации и справедливая критика, в частности, в адрес методического обеспечения этих программ [8; 10-14]
На наш взгляд, вызывают сомнение и некоторые формулировки в программах (например такие, как «предельные объемы финансирования»), а также достоверность оценки показателей эффективности (текущей или конечной) реализации подпрограмм или показателей эффективности затрат на реализацию подпрограмм (входящих в состав некоторых государственных программ), определяемых, как степень достижения запланированных результатов (при сопоставлении плановых и фактических значений показателей и индикаторов подпрограммы и Программы) при условии соблюдения обоснованного объема расходов.
Также недостаточно обоснованным считаем тот факт, что в некоторых случаях разработчики государственных программ систему показателей и индикаторов подпрограмм, в целях упрощения процедуры расчетов и исключения влияния фактора субъективности при оценке, составляют таким образом, что коэффициенты значимости всех показателей и индикаторов одинаковы.
Таким образом, несмотря на положительные тенденции и результаты в использовании в нашей стране для проведения государственной социально-экономической политики методов стратегического планирования, нельзя не сказать о все еще существующих недостатках, которые имеют место при разработке и реализации целевых программ развития, в частности, касающихся методического инструментария разрабатываемых программ: отсутствие объективной экспертизы программ; отсутствие формализованной оценки связи с прогнозными показателями социально-экономического развития, позволяющей дать достоверную оценку результативности программ; отсутствие расчетов потребности во всех видах обеспечивающих средств и эффективности их использования; зачастую игнорирование учета ресурсного потенциала регионов и реальных возможностей государственной поддержки при формировании проектов; нереальные сроки завершения программ и отдельных мероприятий, в том числе, за счет несоответствия временных сроков планирования программ развития и бюджетов всех уровней; зачастую недостаточно корректное отображение фактической результативности реализации программ в методиках оценки показателей эффективности, представленных в госпрограммах.
Признавая теоретическую и практическую значимость многих научных работ, в которых изложены рекомендации и даны конкретные предложения по совершенствованию порядка разработки государственных программ развития (и входящих в их состав подпрограмм и федеральных целевых программ) [8; 10-14 и др.], перечисленные проблемы требуют дальнейшего исследования процесса программирования, решения целого комплекса вопросов, связанных с развитием, как организационно-правовой, так и методологической базы программно-целевого управления. ориентированного на решение задач социально-экономического развития страны, инновационное развитие ее экономики.
Мы считаем, что в плане решения некоторых из перечисленных выше проблем, в частности, для решения задачи расчета плановых значений
показателей (индикаторов) программы) будет целесообразным применение методики оценки взаимосвязей между показателями социально-экономического развития и составляющих совокупного ресурсного потенциала региона, предложенной в работе [8]), но требующей в данном случае необходимых уточнений и доработки.
Так, п. 16 «Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации" [6] (далее - МУ) определена информация, содержащаяся в Приложении к госпрограмме (перечень и сведения о показателях (индикаторах) государственной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации (по указанной форме в разрезе и страны, и субъектов Российской Федерации с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации). а п. 22 МУ установлено, что значения показателей (индикаторов) государственной программы должны формироваться с учетом параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (и субъектов РФ) на период от трех до шести лет (среднесрочный период) и от шести и более лет (долгосрочный период).[6]
Мы считаем, что для расчета плановых значений различных показателей (индикаторов), предусмотренных, например, госпрограммами социально-экономического развития регионов, будет целесообразной следующая методика расчета показателей ев плановый период.
1. Необходимо оценить взаимосвязи между показателями развития региональной социально-экономической системы и значением ВРП по видам экономической деятельности, (или составляющими совокупного ресурсного потенциала региона), используя в качестве связующего показателя между этими двумя разнохарактерными системами изменения результативного показателя экономики региона - валового регионального продукта, рассчитанного на душу населения (ВРП*).
Для этого можно использовать метод корреляционно-регрессионного анализа. Принимая допущение, что зависимость показателя ВРП* от
частных показателей указанных двух систем является прямолинейной, можно записать общее уравнение связи в известной форме: У= a+bxcэp (1)
Далее проводится решение следующих уравнений регрессии: т + ЬХл^ = Ху; aXx + Ь^2 = Xxy. Здесь:
*
у - показатель ВРП ;
xСЭР - одно из частных значений системы прогнозных показателей
социально-экономического развития (СЭР) региона ^^.....xСЭРn):
п - порядковый номер частного показателя в общей системе показателей СОР региона.
Решая эту систему уравнений, получим в итоге зависимость Y= А(хСЭР), что дает возможность получить значения результативного показателя ВРП* в плановом периоде, предусмотренном программой развития.
2. Далее, необходимо также определить зависимость между изменением показателя (ВРП*) и составляющими показателями ВРП по видам экономической деятельности (сельское хозяйство, промышленность, транспорт и связь и т.д.) или составляющими показателями совокупного ресурсного потенциала региона (СРП). Для этого можно применить, как корреляционно-регрессионный анализ, так и матричный метод исчисления. Общее уравнение связи можно записать аналогично в следующем виде: Уx= a+bxpп (2)
И далее решить следующие уравнения: т + ЬХ^ш = Ху; aXxРП + bXx2РП = XxРП у. Здесь:
у - показатель ВРП;;
xРП - одно из значений составляющего показателя совокупного ресурсного потенциала (СРП) региона .....xРПn).
п - порядковый номер одного из составляющих СРП региона (трудовой, финансовый, организационно-управленческий, инновационный и т.д.).
3. Далее, используя один из методов факторного анализа (цепных подстановок, абсолютных или относительных разниц), а также полученные результаты оценки (1) прогнозных показателей ВРП, можно рассчитать плановые значения частных составляющих совокупного ресурсного потенциала региона или плановых значений объемов продукции (услуг) по каждому виду экономической деятельности (сельское хозяйство, промышленность, транспорт и связь и т.д.), которые будут скоординированы и взаимоувязаны с прогнозными (плановыми) показателями социально-экономического развития.
Изложенный подход целесообразен и применим не только при разработке государственных программ социально-экономического развития, но и других видов ФЦП и подпрограмм, а также разработки, например, таких долгосрочных программ развития,, как «Стратегия развития малого и среднего предпринимательства», «Стратегия инновационного развития Российской Федерации» и др.
Литература
1.Федеральный закон N 172-ФЗ от 28 июня 2014 г. "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (в ред. от 23 июня, 3 июля 2016 г.),
2. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 N 594 (ред.
от 15.02.2017) "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"..
3. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 г. Москва »О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
4. Постановление Правительства Российской Федерации № 588 от 2 августа 2010 г. «Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».
5. Постановление Правительства РФ от 24 января 2017 г. № 67 «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».
6. Приказ Министерства экономического развития РФ от 16 сентября 2016 г. № 582 "Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации" .
7. Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (утв. Постановлением Российской Федерации от 26 июня 1995 г. №594, в ред. от 15.02.2017 г.)
8. Андреев Е.И., Горшков И.Д., Ковалевская А.С. Рекомендации по оценке социально-экономической эффективности социальных программ. Определения, подходы, практический опыт / Е.И. Андреева, И.Д. Горшкова, А.С. Ковалевская — М.: Издательство «Проспект», 2014. — 72 с.
9. Булгакова Л.Н. Совершенствование методов оценки потенциала устойчивого развития региона // Управление экономическими системами. -2014. №2. - Режим электронного доступа: URL: http://uecs.mcnip.ru.
10. Ерофеева Т.П. «Федеральные целевые программы: формирование и реализация»//Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. - №2-2. - 2010.
11. Жданчиков П.А. Структурный анализ эффективности федеральных целевых программ // экономический анализ: теория и практика. -№34(163)=2009.
12. Матохина К.Ю. Проблемы реализации ФЦП и пути их совершенствования на примере ЮФО// Управление экономическими системами. - №3. - 2012.-
13. Райзберг Б.А. Современное состояние и проблемы программно-целевого планирования и бюджетирования в России// Известия Московского государственного технического университета МАМИ / - Выпуск № 2 / том 3 /- 2012.
14. Юсупов Р.М. Формирование механизма управления региональными подсистемами жилищного хозяйства и сферы коммунальных услуг на основе программно-целевого подхода: автореферат дисс. к.э.н. - Кисловодск: КИЭП, 2014.
15. Федеральная адресная инвестиционная программа России. Официальный сайт: http://faip.vpk.ru/
Literature
1.Federal law No. 172-FZ dated 28 June 2014 "On strategic planning in the Russian Federation" (as amended on June 23, July 3, 2016),
2. Resolution of the Government of the Russian Federation N 594 dated 26.06.1995 (ed. from 15.02.2017) "On the implementation of the Federal law "On deliveries of products for Federal state needs"..
3. The government of the Russian Federation of may 22, 2004 N 249 Moscow "About measures on increase of efficiency of budget expenditures".
4. Resolution of the Government of the Russian Federation No. 588 of 2 August 2010 "procedure for the development, implementation and evaluation of the effectiveness of state programmes of the Russian Federation".
5. The RF Government decree of January 24, 2017 № 67 "On amendments to procedure of development and implementation of Federal target programs and interstate target programs, the implementation of which participates the Russian Federation."
6. Order of the Ministry of economic development of the Russian Federation of 16 September 2016 № 582 "On approval of guidelines for the development and implementation of state programmes of the Russian Federation" .
7. The procedure for the development and implementation of Federal target programs and interstate target programs, the implementation of which participates the Russian Federation (UTV. Decree of the Russian Federation dated June 26, 1995 №594, ed. by G. 15.02.2017)
8. Andreev E. I., Gorshkov I. D., Kovalevskaya A. S. Recommendations on the assessment of socio-economic efficiency of social programs. Definitions, approaches, practical experience / E. I. Andreeva, I. D. Gorshkova, A. S. Kovalevskaya — M.: Publishing house "Prospect", 2014. — 72 p
9. Bulgakova, L. N. The development of methods to assess the potential for sustainable development of the region // Management of economic systems. -2014. No. 2. - Electronic access: URL: http://uecs.mcnip.ru.
10. Erofeeva T. P. "the Federal target program: development and implementation of 7/Izvestia of the Tula state University. Economic and legal Sciences. No. 2-2. -2010.
11. Danchikov P. A. Structural analysis of the effectiveness of the Federal target programme // economic analysis: theory and practice. - №34(163).=2009.
12. Matahina K. Yu., Problems of the Federal program and ways to improve them by the example of southern Federal district// Management of economic systems. -No. 3. - 2012.
13. Raizberg B. A. Modern condition and problems of program planning and budgeting in Russia// proceedings of Moscow state technical University MAMI / Issue No. 2 / volume 3 - 2012.
14. Yusupov R. M., the Formation mechanism of management of regional subsystems of housing and public utilities on the basis of the programmno-target approach: the author's abstract Diss. Ph. D. - Kislovodsk: KIEP, 2014.
15. Federal targeted investment program of Russia. Official website:
http://faip.vpk.ru/
