CC BY
236
МЕТОД ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАК КРИТЕРИЙ ОТГРАНИЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ОТ ДРУГИХ ОТРАСЛЕЙ РОССИЙСКОГО ПРАВА, ВКЛЮЧАЯ КОНСТИТУЦИОННОЕ
А. А. Дёмин
Кафедра административного и финансового права Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова Воробьёвы горы, МГУ, 119899 Москва, Россия
В статье рассматриваются вопросы соотношения различных отраслей российской правовой системы, в особенности отличие административного и конституционного отраслей права, посредством вычленения различия методов правового регулирования, применяемых в этих отраслях права. Предлагается новый метод правового регулирования - метод восходящего подчинения, как метод, характерный для конституционного права.
Соотношение конституционного и административного права как двух ведущих отраслей правовой системы, разграничение их пределов вызывает зачастую большие трудности. Десятилетний юбилей Конституции РФ 1993 года позволяет дополнительно обратиться к этой проблеме, и категория метода правового регулирования может быть использована для разрешения указанных трудностей.
Система методов правового регулирования находит применение как при структурировании системы права в теории, так и при работе по систематизации законодательства на практике. Проблема эта встала в науке особенно остро в период 70-х годов XX века, при идеологической подготовке слома социалистической системы хозяйствования в СССР. Большая дискуссия развернулась тогда вокруг теории хозяйственного права как альтернативы административно-командной системе. В устах теоретика управления, экономиста Г.Х. Попова проблема звучала завораживающе: построить «не линейную, а объемную модель функций управления» [21, с. 151]. Основной идеей В.В. Лаптева было применение возмездного характера связей к реализации власти, перевод министерств СССР на хозяйственный расчет [18, с. 25], то есть фактически превратить субъект власти в субъект предпринимательства. Это был бурный период жизни страны, закончившийся тем, что волны перестройки и радикальных реформ захватили и практически разрушили всю советскую администрацию вместе с формировавшими и оправдывавшими её учеными, воззрения которых всё же остаются поучительными для новых поколений. В результате к власти пришел узкий круг лиц со спекулятивной идеологией, социальной базой которых являются мелкие торговцы, «лавочники, на которых у России вся надежда» [7, с. 4], как заявил один из их сторонников.
Смена социального уклада вызвала и смену приоритетов науки как конституционного, так и административного права. На смену определению метода юридической науки, которым, например, М.А. Аржанов называет исторический материализм, материалистическую диалектику [3, с. 9-10, 29-40], должны прийти более специфические юридические методы, поскольку у М.А. Аржанова вопрос философии подменяет вопрос права [10, с. 125-130].
Развернувшаяся в ходе идеологической подготовки развала советского госу-
дарства критика методологических основ советского строя и права вызывала умеренные возражения некоторых ученых. Так, А.Е. Лунев писал примирительно: «Ошибочное отождествление административно-директивных методов с «администрированием» привело к тому, что в литературе появились предложения о полной замене этих методов экономическими методами. Деление методов только на две группы: административные и экономические, присущи многим публикациям по экономике. Между тем в наших условиях морально-политические методы управления, как уже отмечалось вщше, являются главными» [19, с. 27]. Такой же примиренческой была позиция и Ю.М. Козлова. Он писал: «Следовательно, имеются достаточные, на наш взгляд, основания для того, чтобы снять с повестки дня проблему административно-правового метода. Таковой в качестве самостоятельной правовой категории отсутствует, как отсутствует и гражданско-правовой, и уголовноправовой методы. Есть категория единого метода правового регулирования, включающего в свой юридический состав предписания, запреты и дозволения» [15, с. 33]. Однако общий вывод Ю.М. Козлова представляется неверным. Не метод плох, он очевидно существует объективно и независимо от нашей воли, плохим является его неумелое применение. В то же время запрет, дозволение, предписание отражают содержание нормы права, при таком подходе к их пониманию методом является само установление правовой нормы, то есть правовое регулирование. Но такой подход не позволяет провести структурирование системы права по отраслям. Дозволение, запрет и предписание критериями структуризации правовой системы по отраслям служить не могут. Они, действительно, как и настаивали Ю.М. Козлов и В.Д. Сорокин [27, с. 40], являются общими для всей системы права.
Для метода конституционного права в такой системе координат места уже и не находилось. Но с тех пор и административное право находится на низком, не соответствующем его важности уровне правового регулирования и развития. Вот как пишет Ю.А. Тихомиров: «Не повезло» административному и административнопроцессуальному законодательству, хотя эти отрасли отражены в конституционном перечне отраслей законодательства (п. «к» ст. 72 Конституции РФ). Указанные отрасли «рассыпаны» по другим отраслям и сферам государственной жизни. Отдельные институты и пединституты есть в рубрике «Основы конституционного строя» (министерства, органы и организации при Правительстве и т.д., порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан в исполнительных органах и т.п.). Многие акты и институты административного права «встроены» в структуры других отраслей законодательства» [29, с. 70]. На мой взгляд, такая путаница административного и конституционного права обусловлена отсутствием в науке четкого критерия их соотношения. На самом деле это противоположные по методу правого регулирования отрасли права, что должно отражаться на систематизации законодательства.
Понятие методов правового регулирования.
Методы правового регулирования — явление надстроечное, но при этом очень важно не забывать, что это надстройка над базисом, именно для его регулирования они и вычленяются. Но в оценке и видах методов правового регулирования у ученых нет единства взглядов. Совершенно правильно Ю.М. Козлов отметил, что теория права не занимается в достаточной для отраслевых наук степени вопросом методов правового регулирования, в то время как отраслевики чувствуют в этом острую необходимость, имеют инструмент упорядочения своей материи в более или менее стройную систему [15, с. 8].
Ряд ученых считает, что методы правового регулирования являются вспомогательным критерием при определении отраслей права после предмета правового регулирования, являющегося основным критерием для выделения отраслей права. По-моему мнению, наоборот, критерий предмета отрасли права подвержен субъективным оценкам, а вот метод — объективен и может быть положен в основу выделения отраслей права.
Я исхожу из определения метода правового регулирования как характера связей субъектов правоотношения. В правоведении термин «метод правового регулирования» употребляется часто, но и в наши дни почти всегда в разном смысле. Общепринятого подхода к понятию метода правового регулирования не существует. Так, Ю.М. Козлов считает, что «под методом правового регулирования обычно понимается способ воздействия права на общественные отношения, т.е. на поведение их участников. Иначе говоря, это — юридические средства, применяемые социалистическим государством в целях правового регулирования общественных отношений. Указанные средства и составляют содержание метода правового регулирования» [15, с. 9]. Иногда говорится о «правовых методах управления» [29, с. 44]; методах управления прямого и косвенного воздействия, что позволяет гибко влиять на происходящие общественные процессы и поведение людей [5, с. 179-182]; используются понятия «казуального» и «нормативного» методов правового регулирования [11, с. 169-170]. Подобную область деятельности администрации при оценке принципиальных черт её положения профессор Д.Н. Бахрах определяет термином «методы деятельности государственной администрации» [4, с. 350].
Пожалуй, наиболее полную классификацию методов управления, включающую в себя все известные подходы к решению данного вопроса, предлагал профессор А.Е. Лунёв. Определяя методы управления как «способы воздействия на управляемых в целях наиболее правильного и оперативного решения задач, стоящих перед аппаратом управления», он приводил наиболее обобщенное представление о методах государственного управления: «Все методы государственного управления можно, по нашему мнению, разделить на четыре группы: ^морально-
политические (убеждение, воспитание, моральное поощрение); 2) экономические (материальное поощрение конкретных лиц и коллективов, стимулирование производственной и иной деятельности, хозяйственный расчёт); 3) организационные (прогнозирование, организация, координация, контроль, проверка исполнения); 4) административно-директивные» [19, с. 24]. Далее он уточняет, что «Административно-директивные методы означают воздействие на управляемых по схеме: «власть - подчинение» [19, с. 27]. То есть то, что мы в настоящее время называем методами правового регулирования, у А.Е. Лунева вписывалось в общую систему методов управления.
Но наиболее правильным, последовательным и комплексным, как представляется, является подход к понятию методов правового регулирования профессора Д.Н. Бахраха, который отмечает, что сама проблема методов правового регулирования существует именно ввиду необходимости структурировать систему административного права. Он пишет: «Предмет правового регулирования - главный, но не единственный критерий разграничения системы права РФ на отрасли права. Они различаются также по методу правового регулирования, по источникам правовых норм, субъектам отрасли права (субъектам правоотношений) и другим признакам» [4, с. 21]. Среди проявлений метода правового регулирования Д.Н. Бахрах отмечает как минимум пять признаков и его проявлений: «Главные признаки метода правового регулирования: каково устанавливаемое правовой нормой юридическое положение сторон (1); с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений (2); как определяются права и обязанности субъектов правоотношений (3); как они защищаются (4); специфика ответственности за правонарушения (5)» [6, с. 7]. Предложенная конструкция в принципе соответствует общетеоретическим представлениям о методе правового регулирования, изложенным также и С.С. Алексеевым [1, с. 134-135].
Признание Ю.М. Козловым единого метод правового регулирования, предложенного В.Д. Сорокиным, приводит этих учёных к выводу, что этот единый метод правового регулирования проявляется в отраслях единой правовой системы по преимуществу: в гражданском праве как дозволение, в административном как предписание и в уголовном праве как запрет [15, с. 17; 22, с. 49-50]. И таким образом фор-
мируются три метода правового регулирования: гражданско-правовой, админист-ративно-правовой и уголовно-правовой. При помощи этой триады формируются три отрасли права, единого права, с преимущественным проявлением первичных способов воздействия на поведение людей: гражданское, административное и уголовное право. Конституционному праву в этой конструкции места не находится. Остаётся невостребованным метод правового регулирования — восходящее подчинение, по существу, характеризующий правовые отношения конституционного содержания. Ведь предметом конституционного права нельзя назвать то, что записано в конституцию, включение тех или иных областей правового регулирования в различных государства и в различные периоды их существования разнятся, не говоря уж о том, что могут существовать государства (например, Великобритания, Израиль), у которых писаной конституции просто-напросто нет.
В целом нельзя не признавать совершенно очевидную истину, что правовое регулирование гражданских правоотношений, находясь всё в тех же рамках правового метода регулирования общественных отношений, отличается от регулирования административных правоотношений. И эта разница позволяет исследователю проанализировать, нет ли и других случаев, кроме административного и гражданского права, когда метод правового регулирования проявляет себя с определенной степенью остроты, проявляет свои особенности. И мы увидим, что самостоятельными станут и коллективно-договорный метод в трудовом праве, и метод консенсуса в международном праве, а главное, появится возможность раскрыть содержание метода восходящего подчинения в конституционном или государственном праве. Указанный выше подход Ю.М. Козлова к методам правового регулирования не позволяет применить его ни к конституционному, ни тем более к международному праву.
Отличие административного метода от гражданско-правового.
Обычно и общепризнанно юристы приводят два метода правового регулирования: административно-правовой и гражданско-правовой. Субъекты в правоотношениях, относящихся к этим методам, состоят в отношениях либо вертикальных, либо горизонтальных, или, как пишет Б.П. Курашвили, в отношениях субординации или координации. При этом нормы права в отраслях, соответствующих этим методам, называются либо императивными, либо диспозитивными, а отношения либо властвованием, либо согласованием, иначе — субординационные или координационные. Отрасли права, выделяемые с учетом данных методов правового регулирования, в наиболее характерных отраслях права — административное право, либо гражданское право.
Эти качества методов должны лечь в основу разграничения регулируемой материи между Гражданским кодексом и будущим Административным материальноправовым кодексом. Ситуация, когда ГК РФ, претендующий на высокую демократичность, включил в себя вопросы, типично решаемые властным путем, например, лицензирование, показывает, что законодатели не признают в необходимой мере сущностную разницу между отраслями права, не могут применить на практике метод правового регулирования для надлежащего распределения правовой материи в отраслях законодательства. Лицензирование — это властная функция публичной власти и никакое закрепление в гражданском законодательстве не может изменить этого факта. То есть это отношения вертикальные, в отличие от горизонтальных правоотношений гражданского права.
Сложным является квалификация договора, одной из сторон которого является властный субъект, как административного. В нем проявляется последствие недостаточного разграничения гражданско-правового и административно-правового методов управления. Ю.М. Козлов пишет: «В большинстве же случаев различного рода административные соглашения вообще далеки от гражданско-правовой формы по своей природе. Вместе с тем и хозяйственные договоры с участием органов
государственного управления не являются гражданско-правовыми; они есть разновидность административного договора хозяйственного назначения, в рамках которого реализуются административно-правовые цели регулирования» [15, с. 22-23]. Это принципиальный подход.
Значение сравнительного изучения административно-правового и гражданско-правового методов правового регулирования в настоящее время повышается из-за того, что власть, согласно ею понятой или точнее сознательно пропагандируемой ею идее уклонения от властных методов воздействия на население якобы с целью демократизации общественных отношений, сокращает или даже отказывается от властного государственного управления в пользу то государственного регулирования, то ещё каких-то форм «демократизации». Это направление деятельности государственной власти в РФ, когда она «отказывается от непосредственного управления теми или иными объектами (это связано с широкими процессами разгосударствления ранее бывшей государственной собственности — предприятий, учреждений, с их приватизацией и акционированием)» [26, с. 4], характеризует довольно точно Ю.Н. Слепченко.
На мой взгляд, отказ органов власти от выполнения управленческих функций как содержания деятельности государственного аппарата является фактически разрушением государства, ибо без власти государство не существует, а отсутствие государства как осознанной формы организации общественного разделения труда ведет и к разрушению производства, и далее к переходу рынка в руки экономического соперника ввиду конкурентного характера экономики в капиталистическом мире. Демократия — это не анархия, а особый порядок ведения дел, предусматривающий совершение таких действий, которые полезны народу. Парадоксально, но поскольку учреждение тюрьмы полезно народу, постольку это демократическое действие. Власть, если она не коммунистическая, не имеет права передавать свои полномочия самодеятельным организациям. Как только власть объявляет, что она больше «демократически» не вмешивается в дела экономические, удаляется от «свободного предпринимательства», эту нишу немедленно занимают авторитеты преступного мира. Природа власти также не терпит пустоты.
В результате и до сих пор господствует непоследовательность в представлениях о сущности государства и его функциях. Это отразилось на содержании, например, указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» [24]. В этом указе среди приоритетных определены такие направления административной реформы в 2003-2004 годах, как:
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования (на мой взгляд, вопрос о мере вмешательства это вопрос тактики, конкретики, а принципиально государство не может не вмешиваться в экономику, так как основной сущностью государства и причиной его происхождения является именно такое вмешательство);
- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики (получается, что саморегулирование устанавливается административным путем, сверху. На самом деле передача властных полномочий кому-либо, безответственной общественности — способ маскировки реальной власти);
- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. То есть проявилось указанное выше как позиция В.В. Лаптева непонимание сущности государственного органа, который не является субъектом услуг, он — субъект власти.
Характерно также, что эти «приоритеты» фактически исключают также и реформу государственной службы, поскольку предусматривают как сокращение участия государственных служащих в делах государства и влияния на общественный
сектор, так и их ответственности за положение дел в стране. Система саморегули-руемых организаций, действующих в своих интересах, но на материальной базе общенародного продукта и взамен государственной власти — это ультракоммуни-стическая система перехода власти от государства к толпе, способ паразитирования частного интереса на общественном характере производства.
Проанализируем, закрепляется ли в этом указе Президента административноправовой метод ре1упирования общественных отношений или гражданско-правовой? Если ещё можно административным путем ограничить вмешательство государственных органов в жизнь, то развитие самодеятельных организаций возможно только инициативой самих этих субъектов, инициатива сверху указным методом не может быть насаждена. Явно происходит путаница административного, властного метода с цивилистическим, гражданско-правовым. Нечеткость в этом различии приведет и к недейственности, формальности указа, внешне кажущегося столь принципиальным.
Или другой случай, когда не учитывается наличие различных методов правового регулирования, административного и гражданско-правового. План действий по обеспечению устойчивого снабжения топливом и энергией населения и отраслей экономики в осенне-зимний период 2003/04 года, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 785-р [23], предусматривает в графе заданий, в частности: «Обеспечить создание запасов газа в подземных хранилищах Российской Федерации в объеме не менее 62 млрд. куб. метров»; а в графе «ответственные исполнители» указывает «Минэнерго России, ОАО «Газпром»». Спрашивается, каким методом управляет Правительство рыночной структурой под названием «Открытое акционерное общество»? Директивным (административным) или рыночным, договорным, гражданско-правовым? Может ли сохранять свое качество «акционерности» субъект права, решения для которого принимает Правительство, а не выгода рыночной ситуации? Ясно же, что нельзя назвать субъектом свободного предпринимательства лицо, ОАО «Газпром», которое не может реализовать свою свободную волю на присоединение к выгодному делу, либо отказу от него, даже если свободные рыночные законы интереса и конкуренции приведут к банкротству не умеющего работать субъекта. Также нельзя называть акционерами лиц, которые не имеют возможности повлиять на решения, принимаемые правлением. Это не гражданское право.
Применяя последовательно методы административный и гражданско-правовой к современным событиям с целью определить их методологические основы и конкурирующую действенность, мы вынуждены будем констатировать, что так называемая экономическая реформа или даже революция в базисе (от социализма к капитализму) совершена сверху, административным путем, то есть установившийся «рынок» есть насаждаемый сверху порядок. А это означает, что этот рынок страдает теми же недостатками субъективизма, критику которых вызывал реальный социализм в СССР, пресловутая административно-командная система. По-прежнему нет инициативы предпринимателей снизу (или она не является определяющей). Заводы покупаются (приватизируются на основе административного задания, административным путем, точнее на основе административного договора) не из-за предпринимательской способности, инициативности низов, а по другим причинам, среди которых можно выделить блат, интересы группировки (чаще всего наиболее устойчивыми при «приватизации» результатов чужого труда в СССР являются националистические группировки), интересы иностранного монополистического капитала в подавлении экономики конкурента. То есть на примере методов мы видим реальное соотношение публичного и частного права (административного и гражданского). Но главное мы можем оценить реальную жизнь, успехи реформ и необходимые меры именно применением последовательно проведенных представлений о разнице административного метода и метода гражданско-правового.
Совершенно правильной является позиция профессора Д.Н. Бахраха, который
пишет: «... главным методом, который используется при правовом регулировании административной деятельности, был и остается административно-правовой. Но наряду с этим право в условиях демократии использует при регулировании административно-правовых отношений и средства, близкие к гражданско-правовому методу. Так, оно обязывает органы государственной власти заключать административные договоры, проводить конкурсы» [4, с. 26]. Как видим, владение методом правового регулирования предоставляет возможность при его проекции, оценить соответствие теории и практики, науки и жизни заявленному и сделанному, а также позволяет на основе проведенного анализа откорректировать позиции.
Отличие административного метода от метода восходящего подчинения.
О системе власти в Российской Федерации однажды очень популярно высказался бывший президент РФ Б.Н. Ельцин. Он говорил примерно следующее: пирамида власти у нас устроена недемократично, всё сверху; а надо так, чтобы всё шло снизу: местный совет делегирует часть своих полномочий районному, районный делегирует часть полномочий областному, а областной — центральному руководству страной. В сущности, президент РФ отражал именно проявление двух методов правового регулирования: административного, характерного для административно-командной системы общественных связей, при которой вектор власти направлен сверху вниз, и метода восходящего подчинения, характерного для конституционного (государственного) права, при котором вектор власти направлен снизу вверх. Юристу ясно, что это две разные отрасли права! По данному критерию они и отличаются.
Учебники государственного права, однако, обычно каких-либо указаний на корреспондирующий данной отрасли права метод правового регулирования не упоминают. Характерным примером является позиция профессора Основина B.C., который считал, что методологической основой науки советского государственного права является марксистско-ленинская диалектика [20, с. 13]. В советской правовой литературе практически нет и не упоминается метод восходящего подчинения, поскольку для концепции власти того периода ему нет места. Предполагалось, что власти заботятся о благе народа, для недоверия властям нет никаких оснований, какие либо приемы контроля народа за своими властями не уместны. Это советский патерналистский подход к оценке роли власти.
Ю.А. Тихомиров при проведении различия между конституционным и административным правом пытается это сделать методом перечисления институтов конституционного права [29, с. 100-101]. Его классификация практически верна, недостатком является только отсутствие критерия такой классификации, что позволяет другим исследователям сделать иное перечисление институтов конституционного права. Недостаточность теории Ю.А. Тихомирова о методах правового регулирования, проявляющаяся в вопросе и о соотношении конституционного и административного права, можно увидеть, например, из следующей его фразы: «Как видно, наблюдается немалое сходство подотраслей и институтов конституционного и административного права. Нередко оно достигает такой степени, что приходится очень тонко разделять «слои» их правового регулирования. Есть совпадающие институты, например, статус органов исполнительной власти и прежде всего Правительства. В конституционном праве закреплены его основные элементы — природа органа, порядок образования, основные полномочия. В административном праве сумма актов подробно регулирует правовое положение Правительства и его полномочия как в ФКЗ «О Правительстве РФ», так и в тематических и иных законах. Трансформация конституционно урегулированных полномочий в соответствующие нормы текущего законодательства оказывается непростым делом» [29, с. 101]. Так какая же в конце концов отрасль права должна изучать статус Правительства, а ещё более важный вопрос, каким образом построить законодательство, чтобы отразить разнохарактерные стороны статуса Правительства? Ответ, на мой взгляд, может
дать только признание наличия специфического метода правового регулирования, принадлежащего отрасли конституционного или государственного права — метода восходящего подчинения.
Из-за отсутствия специфического метода для отрасли конституционного права большинство ученых конституционалистов дают определение этой отрасли методом перечисления. Например, В.И. Иванова даёт следующее определение отрасли конституционного права: «Конституционное право как отрасль права в узком смысле есть совокупность юридических норм, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, возникающие на основании и по поводу осуществления государственной власти. Конституционное право как отрасль права в широком смысле есть совокупность юридических норм, которые в соответствии с волей государства закрепляют и регулируют основы конституционного строя, основы правового положения личности, территориальное устройство государства, систему, порядок организации и деятельности всех государственных органов, основы местного самоуправления, способы принятия и изменения Конституции» [13, с. 5-6]. Какого-либо упоминания о методе, благодаря которому можно отделить отрасль конституционного права, в частности, от норм административного права, в её учебном пособии не содержится. Отсутствуют такие упоминания и у цитированных ею иных ученых в области конституционного права. Надо сказать, что вообще определение методом перечисления — не вполне научный способ обобщения. Каждый следующий желающий всегда найдет необходимым добавить в такое определение ещё и то, что хочется именно ему.
Догматически подходя, можно утверждать, что определение В.И. Ивановой почти не оставило места административному праву как отрасли, также занимающейся изучением вопросов осуществления государственной власти. Вместе с тем административное право в сравнении с государственным является хотя и зависимым, но всеохватным. Н.Ю. Хаманева не без основания высказалась об административном праве как о «ведущей отрасли правовой системы Российской Федерации» [30, с. 7]. Проблему помощи распределению правового материала между двумя отраслями, государственным и административным она относит к первому, приоритетному направлению развития науки административного права [30, с. 5], связанному с его дальнейшей систематизацией и кодификацией.
Метод восходящего подчинения [11, с. 31-35], реординации [16, с. 225], заключается в таком положении и взаимосвязях субъектов права, когда власть исходит от народа. Все властные полномочия властей имеют своим изначальным происхождением либо прямую волю, либо молчаливое согласие населения, народа, управляемых. В буржуазной демократии считается, что народ является единственным источником власти, носителем суверенитета; когда народу не нравится какой-либо деятель, строй или порядки, он вправе свергнуть любого диктатора, освободиться от любых мешающих его развитию пут.
Сущностную разницу правоотношений по формированию государственных органов и по реализации этими органами предоставленной им власти приводит
Н.М. Казанцев: «Первичным и субъективным правом ведения государственных дел обладает гражданская нация как единоправный публично-правовой субъект государства, иначе — народ. Избранные лица, равным образом и государственные служащие, осуществляя функции по ведению государственных дел, реализуют не своё собственное, субъективное право, а совокупное право всех граждан государства, выступающих в качестве доверителей своего публичного права как естественного права учредителя государства — народа, учреждённому государству в целом. Это никак не означает доверения этого суверенного права отдельным государственным органам и институтам. В нашем случае таким субъектом публичного права становится государство, представляющее своего учредителя — российский многонациональный народ, его конституционного законодателя, суверена» [14, с. 12-13].
И далее Н.М. Казанцев говорит: «Так, институт участия граждан в ведении го-
сударственных дел, установленный выше приведенным Пактом1, в Декларации2 получил развитие в виде института участия граждан в управлении страной. Институт ведения государственных дел государственными служащими стал соединен с институтом государственного управления через посредство института участия граждан в публичных делах государства» [14, с. 13]. Точнее, Пакт не устанавливает права граждан, а он отражает всемирную закономерность того, что в конечном счете граждане формируют свое государство. Но главное, это то, что Н.М. Казанцев констатирует принципиальную разницу в методе властвования — политическом и административном, что по существу и отражает проявление (в моей трактовке) метода восходящего подчинения в первом случае и метода административноправового во втором.
Таким образом источник власти — народ. Отсюда и метод правового регулирования. Народ предоставляет полномочия властвовать над ним тем или иным способом (в буржуазном обществе выборами, в Великом Новгороде начала второго милениума в том числе и приглашением на княжение любого лица, подходящего по характеристикам3), и тем самым на практике реализуется метод восходящего подчинения. Метод правового регулирования, восходящее подчинение, отражает такое соотношение субъектов правоотношения, когда «нижестоящий» субъект имеет власть по отношению к «вышестоящему», вектор власти направлен снизу вверх. Такое положение характерно для отрасли государственного права.
Данная характеристика метода восходящего подчинения как метода правового регулирования влечёт следующие последствия в проекции на право: к области государственного (или конституционного, как принято называть его сейчас) права будут относиться все правоотношения, связанные с восходящим подчинением: статус выборщиков (электората), право объединения в партии, проведение выборов, функционирование представительных органов, деятельность законодательной ветви власти, процедура отзыва полномочий4, публично-правовая ответственность. Но дальше — формирование государственного аппарата, сколько министерств, нужно ли правительство — это уже вопрос действия избранной власти, и она может избрать ту или иную форму своей самоорганизации, если народ не обусловил это при выборах. Эта область деятельности власти, ветвь исполнительной власти, уже типично должна относиться к области административного права. Этот водораздел между административным и государственным правом при отсутствии представлений о методах правового регулирования сейчас очень размыт. Признание метода восходящего подчинения даёт возможность четче структурировать всю правовую материю как для преподавания, так и для практического законотворчества.
Некоторые ученые квалифицировали договоры о разграничении компетенции между органами власти РФ и органами ее субъектов как административные [2, с. 215], в то время как это конституционные вопросы. Относительно легко это определить, применяя метод восходящего (конституционного) или нисходящего, административного, подчинения. В этом отношении имеется постановление Президиума Верховного Суда РФ от 29 апреля 1998 г. [8, с. 1-2] с формулировкой: «полномочия, отнесенные к исключительной компетенции РФ (ст. 71 Конституции РФ), не могут быть переданы субъекту РФ на основании договора». Казус заключался в том, что Хабаровская краевая Дума законом от 31 октября 1996 г. ввела лицензирование деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов и предусмотрела административную ответственность за нарушение этих правил. Суд аргументировал своё решение тем, что перечень лицензируемых видов деятельности согласно ст. 49 ГК РФ устанавливается законом, а гражданское законодательство относится к ведению РФ, следовательно субъекты РФ не полномочны законодательствовать по этим вопросам.
Характерным для понимания и применения метода восходящего подчинения является также содержание Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П [25]. Вопрос заключался в возражении Государственного Совета-
Курултая Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан против заявления заместителя Генерального прокурора РФ о признании противоречащими федеральному законодательству ряда положений Конституции Республики Татарстан. Заявители утверждали, что «конституции и уставы субъектов РФ как учредительные по своей природе акты, определяющие конституционноправовой статус субъектов РФ, могут быть проверены только в рамках конституционного судопроизводства Конституционным Судом РФ, а потому наделение судов, осуществляющих гражданское и административное судопроизводство, полномочием проверять законность конституций и уставов субъектов РФ и, соответственно, закрепление полномочия прокурора обращаться в такие суды с заявлением (требованием) о признании их противоречащими федеральному закону недопустимо». Сомнения Конституционного Суда РФ (п. 3 мотивировочной части) вызывало право судов общей юрисдикции рассматривать содержание конституций субъектов РФ. Вопрос относительно легко решался бы, если бы мы имели в виду метод восходящего подчинения, как критерий разграничения конституционных и административных вопросов. В результате Конституционный Суд РФ признал несоответствующими Конституции РФ положения закона РФ «О прокуратуре РФ», в которых прокуроры наделяются правом обращения в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов РФ противоречащими закону (п. 5.3 мотивировочной части постановления).
При надлежащем понимании метода восходящего подчинения становится возможным определить отраслевую принадлежность и комплекса прав и обязанностей человека и гражданина, так активно муссирующихся «демократами» в конце XX — начале XXI века. Метод восходящего подчинения отражает происхождение как государственной власти, так и самих пресловутых прав человека. Приоритет прав человека может быть истолкован также в системе координат приоритета отраслей права: что первично, конституционное право, записывающее права человека, или административное право, единственное, деятельностью субъектов которого эти права могут быть обеспечены и реализованы. Вероятнее всего, надо придти к приоритету конституционного, так как источником права является народ, а основным содержанием конституционного права является выявление воли народа. Однако ничем не ограниченные права являются полным отрицанием самой сущности прав. Если нет ограничений, нет и прав, так как они в этом случае безграничны и находятся в состоянии первозданности.
Права человека первичны по отношению к воле государства. Но они таковыми могут быть ощущаемы именно при признании наличия метода восходящего подчинения как метода правового регулирования и одного из методов определения отраслевого строения системы права. Именно в развитие этой концепции можно найти и международно-правовой метод, как метод согласования воль суверенных государств при выработке разумных связей в мире, соответствующих интересам населения различных стран.
Вопрос разграничения, в предмет какой отрасли права должно входить определение статуса беженцев или иностранцев. По мнению конституционалистов — это вопрос конституционного права. Если же применить метод восходящего подчинения и административно-правовой метод, то разграничение между отраслями права произведено будет точнее, а, главное, легко. Там, где вектор власти направлен снизу вверх, от народа к формируемым им органам государства — там мы имеем дело с предметом конституционного права, а там, где вектор власти направлен сверху вниз — там мы имеем дело с вопросами административного права; и тогда вопрос с беженцами и иностранцами в Российской Федерации останется прямо в пределах предмета административного права, а не конституционного. Иное положение граждан как источников государственной власти, связанное с вопросом гражданства, логично относить к конституционному праву, как это делает О.Е. Кутафин [17]. Иностранцы же никогда не участвуют в формировании органов государства (без
потери таким государством своего суверенитета), поэтому они не могут быть признаны субъектами конституционного права, но только административного.
Применение идеи о различии административно-правового метода и метода восходящего подчинения позволит решить также и вопрос об отнесении административно-территориального деления к одной или другой отрасли права. Считается, что образование административно-территориальных единиц в настоящее время законами вынуждает относить этот институт к области конституционного права. Однако военные округа — это тоже административно-территориальное деление, а оно чисто административное. Применение предложенных методов дает возможность определиться с этим вопросом: нарезание избирательных округов — конституционное право, так как это делается в связи с организацией волеизъявления населения на существование у него выборных органов власти, а вот образование округов управления населением со стороны уже действующей власти — это типичное административное право, так как вектор власти направлен в этом случае сверху вниз.
Применение метода восходящего подчинения может помочь и в надлежащем разграничении понятий при определении также и статуса местного самоуправления. Вот каким образом пишет Н.С. Тимофеев: «Двойственность идеалов местного самоуправления требует и его совершенствования по обоим направлениям: по административному и политическому. Понимать под усилением пресловутой вертикали власти урезание прав местного самоуправления могут только те, кто либо добросовестно заблуждается, либо заинтересован в сохранении современного положения государственно-муниципального противостояния. Развитие партнерских отношений, построенных на основе разделения обязанностей и ответственности, осуществления государственного контроля с одновременным развитием институтов консультирования, согласования и т.д., позволит реализовать административный потенциал на основе субсидиарности» [28].
Утверждение автора, что имеет место государственно-муниципальное противостояние, я считают смелым открытием, но всё же, на мой взгляд, власть никогда не действует на основе субсидиарности, даже когда привлекает к реализации своих функций какое угодно число маскирующих её посредников. И надо не смешивать государственное местное управление (административный аспект) с самодеятельностью населения (конституционный аспект), а в законодательстве надо провести точное распределение предмета правового регулирования в соответствии с этим пониманием. Метод восходящего подчинения (конституционное право) в сравнении с методом власти и подчинения (административное право) может помочь на этом пути.
Изложенные выше мотивы находятся в системе координат отраслевой структуры права. При применении высказанных в статье предложений вырисовываются только три-четыре отрасли права, необходимые для её системы (конституционное, административное, гражданское и международное отрасли права), остальные отрасли права являются институтами этих трех-четырёх, правильное понимание их характеристик не может быть достигнуто без учета методологической основы отраслевой структуры права. И тогда остаются: конституционное (государственное) право с методом восходящего подчинения, административное право с методом нисходящего подчинения и гражданское право с методом согласования воль равно-поставленных субъектов. Признание различий в методах правового регулирования, как представляется, поможет навести некоторый порядок в распределении всего правового материала и законодательства между отраслями права.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. Имеется в виду Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.
2. Имеется в виду Всеобщая декларация прав человека 1948 г.
3. Тип непосредственной демократии, чем характеризовалось правление в древнерусском государстве хорошо проанализирован у В.В. Еремяна [ 12, с. 266-33 8].
4. Закрепить право населения на отзыв Президента России, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, руководителей органов исполнительной власти и депутатов органов законодательной власти субъектов Федерации, выборных должностных лиц органов местного самоуправления предлагает В.М. Го-родицкий [9, с. 30].
ЛИТЕРАТУРА
1. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций в 2-х томах. Т.1. — Свердловск, 1972.
2. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации / Под ред. А.П. Алехина. — М.: Зерцало-М, 2001.
3. Аржанов М.А. Предмет и метод теории государства и права // Теория государства и права / Науч. ред. М.П. Карева. — М.: Госюриздат, 1949.
4. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. — М.: Издательская группа НОРМА — ИНФРА-М, 2000.
5. Бахрах Д.Н. Административное право. — М.: БЕК, 1993.
6. Бахрах Д.Н. Административное право. Краткий учебный курс. — М.: НОРМА, 2000.
7. Будберг А. Второе пришествие Чубайса: энергетический маршал снова в бою // Московский комсомолец. 2003. 30 августа.
8. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. №11.
9. Городицкий В.М. Пути формирования механизма народовластия на основе действующей конституции РФ // Государство и право на рубеже веков (Материалы Всероссийской конференции): Конституционное и административное право. — М.: ИГиП РАН, 2000.
10. Демидов А.И. Правоведение: от методологического анархизма к методологическому плюрализму // Государство и право на рубеже веков (Материалы всероссийской конференции). Проблемы истории и теории. — М.: ИГиП РАН, 2001.
11 .Демин А.А. Административное право Российской Федерации. — М.: Зерцало-М, 2002.
12. Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общи-ны-рода к общине-государству): Монография. — М.: Академия права и управления, 2003.
13. Иванова В.И. Основы конституционного права Российской Федерации. — М.: Изд-во РУДН, 1998.
14.Казанцев НМ. Публично-правовое регулирование государственной службы. Институционно-функциональный анализ. — М.: Изд-во РАГС, 1999.
15. Козлов Ю.М. Некоторые теоретические проблемы административноправового регулирования общественных отношений // Управление и право (Выпуск пятый). — М.: Изд-во Московского университета, 1979.
16. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. — М.: Наука, 1987.
17. Кутафин О. Без гражданства нет и государства // Российская Федерация сегодня. 2001. № 12..
18. Лаптев В.В. Правовое положение промышленных и производственных объединений. — М.: Наука, 1978.
19. Лунев А.Е. Классификация методов социалистического государственного управления // Проблемы государства и права. Выпуск 10 / Отв. ред. А.Е. Лунёв. — М.: ИГиП АН СССР, 1975.
20. Основин B.C. Советское государственное право. Учебник для юридических вузов. — М.: Высшая школа, 1978.
21. Попов Г.Х Проблемы теории управления. 2-е изд. — М.: Экономика, 1974.
22. Савостин А.А. Сравнительная характеристика административно-правового метода с иными методами регулирования общественных отношений // Юрист. 2002. № 7.
23. СЗ РФ. 2003. № 25. Ст. 2538.
24. СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
25. СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.
26. Слетенко Ю.Н. Запреты в административном праве: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. — Воронеж, 2002.
27. Сорокин В Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. 2000. № 4.
28. Тимофеев Н. С, Местное самоуправление — кризис развития или кризис идеи? // Вестник Московского университета. Серия 11.
29. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — М.: Юрин-формцентр, 1998.
30. Хаманева Н.Ю. Перспективы развития науки административного права // Государство и право. 2002. №11.
APPLICATION OF THE ADMINISTRATIVE LAW METHOD TO DIFFERENT BRUNCHES OF RUSSIAN LAW INCLUDING CONSTITUTIONAL LAW
A. A. Demin
The Department of Administrative and Financial Law M.V. Lomonosov Moscow State University Vorobiovy gory, 119899 Moscow, Russia
The article considers how by means of law methods to delimit different branches of positive domestic Russian law: civil, constitutional and executive.
