CC BY
59
Метод оптимизации контрольно-надзорной деятельности в области использования атомной энергии и экономический эффект его применения
Method of Control and Supervision Optimization in the Field of Use of Atomic Energy and Economical Impact of its Implementation
Хамаза Александр Александрович Khamaza Alexander
директор, ФБУ «НТЦ ЯРБ» a.khamaza@secnrs.ru
В статье обозначены экономические предпосылки и указан основной тренд развития государственной контрольно-надзорной деятельности, заключающийся в использовании риск-ориентированного подхода. На основании имеющейся статистической информации выполнен анализ экономического эффекта от внедрения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорную деятельность Ростехнадзора в области использования атомной энергии.
This paper shows the economical premises and indicates the main trend of development of state control and supervision activity which consists in application of risk-informed approach. Based on the available statistical information the analysis of economical impact from implementation of risk-informed approach in control and supervision activity of Rostechnadzor in the field of use of atomic energy is performed.
Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность, затраты регулирующего органа, издержки бизнеса, повышение эффективности, снижение затрат, риск-ориентированный подход, экономический эффект
Key words: control and supervision activity, expenses of regulatory authority, business costs, increase of effectiveness, expenses reduction, risk-informed approach, economical impact
Органы государственного регулирования осуществляют свою деятельность в условиях ограниченных финансовых, материальных и кадровых ресурсов для соблюдения желаемой интенсивности контрольно-надзорных мероприятий и
охвата проверками всех подконтрольных субъектов. Так, согласно приведенным в [1] данным, доля подконтрольных субъектов, охваченных ежегодными проверками, в среднем по всем ведомствам составляет порядка 4 %, т.е. одна проверка организации проводится один раз в 25 лет. При этом объем финансовых средств, выделенных в 2015 г. государственным органам исполнительной власти и органам местного самоуправление на осуществление контрольно-надзорных полномочий, составил более 93 млрд. рублей [1]. Однако даже при таком уровне государственного контроля создаваемое им давление на бизнес оценивается в размере от 1,5 до 7,5 % ВВП [2]. В текущих условиях для эффективного развития экономики такие высокие административные барьеры и издержки бизнеса от проведения контрольно-надзорной деятельности являются недопустимыми. По этой причине совершенствование контрольно-надзорной деятельности в направлении оптимального использования ресурсов органами государственной власти и снижения давления на бизнес является актуальным трендом [3].
Общепринятым вектором развития контрольно-надзорной деятельности является внедрение риск-ориентированных подходов, к характерным признакам которых можно отнести наличие санкций за нарушение обязательных требований, разработанных подходов к определению объектов проверки и интенсивности проверок, а также учет в данных подходах фактов нарушений обязательных требований и случаев причинения вреда (рис. 1). Внедрение риск-ориентированных подходов уже начато в отдельных органах контроля (например, в ФНС России, ФТС России, МЧС России и ряде других) [4], в том числе в деятельности Ростехнадзора. Так, риск-ориентированный подход внедряется в государственный надзор в области промышленной безопасности [5]. Об эффективности его применения свидетельствуют следующие факты: доля подконтрольных Ростехнадзору субъектов, охваченных ежегодными проверками, вследствие внедрения данного подхода только в области промышленной безопасности увеличилась с ~7 % до 36,4 %, при этом затраты на осуществление контрольно-надзорной деятельности сократились на 5 % [1].
Рис. 1. Предпосылки внедрения риск-ориентированного подхода
и его основные признаки
В связи с этим является логичным внедрение риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорную деятельность в области использования атомной энергии, которое предлагается осуществлять в три этапа (рис. 2) [6].
Рис. 2. Метод оптимизации контрольно-надзорной деятельности в области использования атомной энергии путем поэтапного внедрения риск-ориентированного подхода
На первом этапе внедрения риск-ориентированного подхода в [6] предлагается использовать статическую модель оценки риска, установив пять классов опасности. Использование в качестве основного критерия для отнесения объекта к соответствующему классу опасности существующей категоризации
объектов по их потенциальной радиационной опасности согласно ОСПОРБ-99/2010 [7] позволит минимизировать как временные, так и финансовые затраты на присвоение объектам классов опасности. На втором этапе предлагается осуществить переход от классов опасности и используемой для их определения статической модели оценки риска к категориям опасности, присваиваемым с использованием динамической модели оценки риска, преимуществом которой является более высокий уровень гибкости (возможность учета текущих действий поднадзорных субъектов по исполнению обязательных требований). При переходе от статической модели оценки риска к динамической помимо постоянных факторов при определении категории риска будут учитываться динамические факторы: наличие или отсутствие нарушений обязательных требований и нарушений в работе объектов использования атомной энергии (ОИАЭ).
С целью демонстрации эффекта от внедрения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорную деятельность Ростехнадзора в области использования атомной энергии выполнена оценка изменения количества плановых проверок ОИАЭ разных классов опасности (категорий риска).
В связи с тем, что статистика по количеству проведенных проверок в отчетах Ростехнадзора приведена по типам объектов, а не по категориям их потенциальной опасности, дополнительно выполнен анализ распределения объектов разного типа по категориям потенциальной опасности согласно ОСПОРБ-99/2010 [7]. Как видно из представленного на рис. 3 распределения, большая часть (~75 %) ОИАЭ относится к объектам IV категории потенциальной радиационной опасности, в то время как к объектам I категории, наиболее опасным с точки зрения возможного радиационного воздействия, относится не более 1,3 % всех ОИАЭ.
Рис. 3. Распределение ОИАЭ по категориям по потенциальной радиационной опасности согласно ОСПОРБ-99/2010 по состоянию на 2009 г. [8]
Анализ доли ОИАЭ разного типа в ОИАЭ разных категорий по потенциальной радиационной опасности согласно ОСПОРБ-99/2010 [7] (рис. 4) показал, что практически все объекты IV категории по потенциальной опасности и подавляющее большинство объектов III категории относятся к радиационно опасным объектам (РОО). 100%
Рис. 4. Доля ОИАЭ разного типа в ОИАЭ разных категорий по потенциальной радиационной опасности согласно ОСПОРБ-99/2010 по состоянию на 2009 г. [8]
В то же время, как показал анализ представленной в [9] информации о проведенных в 2011 г. плановых и внеплановых проверках ОИАЭ, значительная доля плановых проверок (рис. 5) проводится именно на РОО.
Рис. 5. Доля плановых и внеплановых проверок разных типов ОИАЭ
от их общего количества
Таким образом, почти половина всех проводимых плановых контрольно -надзорных мероприятий в области использования атомной энергии проводится на объектах IV категории по потенциальной радиационной опасности (рис. 6).
Рис. 6. Распределение плановых проверок по категориям ОИАЭ по потенциальной радиационной опасности согласно ОСПОРБ-99/2010
На рис. 7 отражена динамика изменения распределения ОИАЭ по типам (АЭС, ИЯУ, ПЯТЦ, суда с ЯУ и РИ, РОО) по данным за 2005 - 2014 гг. [8-17]. Из рис. 7 видно, что, несмотря на общую тенденцию к снижению количества РОО начиная с 2010 г., их доля от общего количества ОИАЭ составляет более 95 %.
Рис. 7. Динамика изменения распределения ОИАЭ по типам
На основании вышесказанного можно сделать вывод, что распределение ОИАЭ по категориям по потенциальной опасности согласно ОСПОРБ-99/2010 [7] (рис. 3) и распределение количества плановых проверок ОИАЭ разных категорий опасности (рис. 6) также существенным образом меняться не будут. Полученные распределения использованы далее для присвоения классов опасности (категорий риска) в соответствии с предложенным в [6] подходом.
Применение риск-ориентированного подхода, основанного на статической модели оценки риска, в соответствии с [6] предполагает присвоение всем ОИАЭ соответствующих классов опасности. Распределение ОИАЭ по классам опасности представлено на рис. 8.
Рис. 8. Распределение ОИАЭ по классам опасности На рис. 9 продемонстрировано изменение доли плановых проверок вследствие применения предложенного в [6] порядка осуществления контроля на ОИАЭ разного класса опасности. Видно, что при сохранении неизменным общего количества проводимых плановых проверок, и, соответственно, в первом приближении, затрат регулирующего органа на их проведение, распределение плановых проверок изменяется в сторону увеличения интенсивности проверок более опасных ОИАЭ. Таким образом, применение предложенного в [6] подхода позволяет обеспечить соблюдение заложенного в статье 24 [18] принципа пропорциональности (соразмерности) регулирующего воздействия риску причинения вреда.
Рис. 9. Доли плановых проверок ОИАЭ разного класса опасности до и после внедрения риск-ориентированного подхода
С целью демонстрации эффекта от внедрения динамической модели оценки риска проанализировано изменение общего количества плановых проверок и их распределения по объектам разной категории риска при переходе от статической модели оценки риска к динамической.
Данные о результатах контрольно-надзорной деятельности в отношении ОИАЭ разных типов, за исключением АЭС, представляемые в отчетных документах, составляемых в соответствии с РД-03-17-2006 [19], не содержат необходимой статистической информации, в том числе данных о категории каждого ОИАЭ по потенциальной радиационной опасности согласно [7], количестве и категориях произошедших нарушений в работе, количестве и значимости выявленных в результате контрольно-надзорной деятельности нарушений обязательных требований. В связи с этим на основании указанных в [ 9] данных об общем количестве ОИАЭ разных типов (АЭС, ПЯТЦ, ИЯУ, суда с ЯУ и РИ, РОО), количестве и категориях зарегистрированных нарушений в работе каждого типа ОИАЭ и выявленных нарушений обязательных требований для каждого ОИАЭ методом случайной выборки смоделировано количество нарушений в работе и их категория (количество категорий определялось в зависимости от типа ОИАЭ в соответствии с федеральными нормами и правилами), а также количество значительных и незначительных нарушений обязательных требований. Распределение всех ОИАЭ по категориям риска, полученное по итогам выполненного анализа, приведено на рис. 10.
Ш^пА I
1.7% 0.1% \_1.6%
Рис. 10. Распределение ОИАЭ по категориям риска
9
На рис. 11 продемонстрировано изменение доли плановых проверок ОИАЭ разной категории риска вследствие внедрения риск-ориентированного подхода (динамическая модель). Из рис. 11 видно, что, в отличие от статической модели оценки риска, применение динамической модели оценки риска позволяет сократить общее количество проводимых плановых проверок на ~15 %.
Рис. 11 . Распределение плановых проверок в зависимости от категории риска Таким образом, переход от статической к динамической модели оценки риска позволяет более точно устанавливать интенсивность плановых проверок в зависимости от степени риска ОИАЭ и, таким образом, повысить эффективность контроля и снизить затраты на проведение контрольно-надзорных мероприятий.
В первом приближении оценить экономический эффект внедрения динамической модели оценки риска можно с использованием приведенной в [ 1] оценки затрат на проведение Ростехнадзором проверок в 2015 г. Согласно [1], бюждетные затраты на проведение каждой проверки в 2015 г. в среднем составили 21 тыс. рублей. Таким образом, сокращение на 15% количества плановых проверок позволило бы снизить бюждетные затраты на более чем 6 млн. рублей ежегодно. Данная оценка основывается на ряде приближений и является очень грубой. В частности, как отмечено в [1 ], в бюджетной классификации средства на исполнение контрольно-надзорных функций не выделяются отдельной строкой, в связи с чем затраты на проведение проверок в [1] оценивались путем деления
суммы финансовых средств, выделяемых из федерального бюджета, в расчете на одну штатную должность лиц, выполняющих контрольно-надзорные функции, на среднее количество проверок, приходящихся на одну штатную должность. Так как основной объем бюджетных расходов приходится на суммы, выделяемые на содержание штатной численности персонала центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, выполняющих также и иные, помимо контрольных, функции, данный подход является весьма субъективным, о чем свидетельствует значительный разброс оценок, полученных для различных федеральных органов исполнительной власти (от 14,6 тыс. рублей до 649,9 тыс. рублей на одну проверку [1]).
Снижение количества проверок вследствие внедрения динамической модели оценки риска в контрольно-надзорную деятельность, очевидно, также приведет к пропорциональному снижению издержек бизнеса, обусловленных контрольно-надзорной деятельностью. Данные издержки характеризуются большими неопределенностями, а их оценка является крайне трудоемкой задачей. Однако масштаб этих издержек можно также оценить на основании приведенных в [2] данных.
Таким образом можно констатировать, что заданное в [3] направление дальнейшего развития государственной контрольно-надзорной деятельности и реализующий его подход, предложенный в [6], являются эффективным способом снижения затрат на проведение контрольно-надзорных мероприятий в области использования атомной энергии и связанных с ними издержек организаций отрасли.
Библиографический список
1. Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) в 2015 году [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/554c8cd6-7f52-4c33-
11
98e0-9f78f38ed4c7/Доклад+по+КНД+за+2015+год.pdf?MOD=AJPERES&CA CHEID=554c8cd6-7f52-4c33-98e0-9f78f38ed4c7 (дата обращения: 04.08.2016).
2. Модернизация системы контрольно-надзорных полномочий в Российской Федерации: аналитический доклад / А.Б. Жулин, Л.Д. Завьялова, А.В. Кнутов, С.М. Плаксин, С.В. Семенов, А.В. Чаплинский; Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики». - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2014. - ISBN 978-5-7598-1240-1.
3. Распоряжение Правительства РФ от 01.04.2016 № 559-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016 - 2017 годы».
4. Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации: Аналитический доклад - 2014 г. / С.М. Плаксин, В.В. Бакаев, А.Г. Зуев, А.В. Кнутов, С.И. Максимова, Е.А. Полесский, С.В. Семенов, А.В. Чаплинский. -М: МАКС Пресс, 2015 г. - ISBN 978-5-317-04934-8.
5. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Российская газета от 30.07.1997 № 145.
6. Хамаза А.А. Предложения по внедрению риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности в области использования атомной энергии // Ядерная и радиационная безопасность. -2016.- № 1(79)-2016.
7. Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности. 0СП0РБ-99/2010. Утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26.04.2010 № 40. Российская газета от 17.09.2010 № 210/1 (спец. выпуск).
8. Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2009 году [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. URL: http://gosnadzor.ru/activity/control/folder/2009.pdf (дата обращения: 04.08.2016).
9. Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2011 году [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. URL: http://gosnadzor.ru/activity/control/folder/Годовой отчет 2011.pdf (дата обращения: 04.08.2016).
10. Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2005 году [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. URL: http://gosnadzor.ru/activity/control/folder/doclad_2005pdf.pdf (дата обращения: 04.08.2016).
11. Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2006 году [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. URL: http://gosnadzor.ru/activity/control/folder/2006.pdf (дата обращения: 04.08.2016).
12. Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2007 году [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. URL: http://gosnadzor.ru/activity/control/folder/Госдоклад 2007.pdf (дата обращения: 04.08.2016).
13. Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2008 году [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. URL: http://gosnadzor.ru/activity/control/folder/Госдоклад 2008.pdf (дата обращения: 04.08.2016).
14. Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2010 году [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. URL: http://gosnadzor.ru/public/annual_reports/0tchet_2010.pdf (дата обращения: 04.08.2016).
15. Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2012 году [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. URL: http://gosnadzor.ru/public/annual_reports/Отчет 2012.pdf (дата обращения: 04.08.2016).
16. Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2013 году [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. URL: http://gosnadzor.ru/public/annual_reports/Отчет 2013.pdf (дата обращения: 04.08.2016).
17. Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в 2014 году [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. URL: http://gosnadzor.ru/public/annual_reports/^ 2014.pdf (дата обращения: 04.08.2016).
18. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии». Российская газета от 28.11.1995 № 230.
19. Руководящие документы. Положение об отчетности в федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. РД-03-17-2006: утв. приказом Ростехнадзора от 26.10.2006 № 954.
