CC BY
3УДК 336.132.1
О.А. Бордюг,
Доцент, канд. военных наук, доцент кафедры менеджмента, НАНО ВО «Институт мировых цивилизаций», Москва
Н.Г. Петракова,
Доцент, канд. экономических наук, доцент кафедры экономики и финансов общественного сектора Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, г. Москва
МЕСТО ВНУТРЕННЕГО КОНТРОЛЯ И АУДИТА В СОВРЕМЕННОЙ МОДЕЛИ ФИНАНСОВОГО МЕНЕДЖМЕНТА, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОГО ФЕДЕРАЛЬНЫМ КАЗНАЧЕЙСТВОМ И ЕГО ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ
O.A. Bordyug,
Associate Professor, Cand. military Sciences, associate Professor of management, INANO VO «Institute of world civilizations», Moscow
E-mail: oles449@mail.ru
N.G. Petrakova,
Associate Professor, Cand. associate Professor of the Department of Economics and Finance of the public sector of the Russian presidential Academy of national economy
and public administration, Moscow E-mail:lvitsa360@yandex.ru
PLACE OF INTERNAL CONTROL AND AUDIT IN THE MODERN MODEL OF FINANCIAL MANAGEMENT CARRIED OUT BY THE FEDERAL TREASURY AND ITS TERRITORIAL BODIES
Аннотация. В 2006 году изданные нормативно-правовые документы в целях повышения качества финансового менеджмента в системе государственного управления регламентировали проведение мониторинга с целью повышения эффективности и качества предоставления государственных услуг (выполнения работ), а также снижения бюджетных и иных финансовых рисков соответствующей деятельности. Федеральное казначейство РФ, являющееся федеральным органом исполнительной власти, является объектом рассматриваемого мониторинга и занимает лидирующие позиции, обладая наиболее стабильными и высокими оценками, которые зависят также от функционирования системы внутреннего контроля и аудита, определяющей эффективность деятельности Казначейства в целом.
Ключевые слова: мониторинг качества финансового менеджмента, финансовый менеджмент, Федеральное казначейство, система внутреннего контроля и аудита, контрольная деятельность.
Abstract. In 2006, the regulatory documents issued in order to improve the quality of financial management in the public administration system regulated monitoring in order to improve the efficiency and quality of the provision of public services (performance of work), as well as to reduce budgetary and other financial risks of the related activities. The Federal Treasury of the Russian Federation, which is a federal executive body, is object to the monitoring in question and holds a leading position with
the most stable and high ratings, which also depend on the functioning of the internal control and audit system that determines the efficiency of the Federal Treasury as a whole. Keywords: financial management quality monitoring, financial management, Federal Treasury, internal control and audit system, control activity.
В настоящее время финансовый контроль в большей степени затрагивает вопросы эффективности использования средств бюджета и качества финансового менеджмента, результаты которого непосредственно влияют на формирование бюджетов и принятие соответствующих управленческих решений. Таким образом, Правительство Российской Федерации неоднократно обсуждало и рассматривало в стратегических документах вопросы повышения качества финансового менеджмента в системе государственного управления.
В 2000 году вступил в силу Бюджетный кодекс РФ, который регламентировал установление основных подходов к организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. В указанном документе содержались положения, касающиеся инструментов реализации программ бюджетных реформ, действие которых обусловило процесс формирования системы управления государственными и муниципальными финансами [1]. В дальнейшем Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 9 марта 2007 года «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» было включено положение о необходимости внедрения мониторинга качества финансового управления главных распорядителей средств бюджета с учётом позитивного опыта проведённого в 2004-2006 годах экспериментального мероприятия по осуществлению методов бюджетного планирования, которые ориентированы на результат [2]. Тем самым, образующим фактором стало создание системы мониторинга, в процессе которого главные распорядители средств федерального бюджета, субъекты РФ и муниципальные образования применяют основные финансовые инструменты [13].
Проведение мониторинга и оценки качества финансового менеджмента начало осуществляться с 2006 года Министерством финансов Российской Федерации в качестве экспериментального мероприятия. 2008 год ознаменован изданием приказа Министерства финансов Российской Федерации от 10 декабря 2007 года № 123-н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета» [8]. Затем был издано Постановление Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2009 года № 1025 «О внесении изменений в пункт 10 Положения о представлении в Правительство Российской Федерации ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета», содержащее требование о представлении в составе ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета отчета Министерства финансов Российской Федерации о результатах мониторинга качества финансового менеджмента [6].
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25 мая 2009 года «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» глава государства указал на необходимость развития системы мониторинга, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета, а также использования результатов в процессе оценки деятельности федеральных органов исполнительной ветви власти и их руководителей для повышения их ответственности за достижение намеченных показателей [3].
Необходимая периодическая оценка функционирования системы управления финансами была также определена программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, которая была утверждена распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 года № 1101-р «Об утверждении программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и плана мероприятий по её реализации в 2010 году» [10]. Одновременно с этим положения федерального закона от 11 мая 2010 года № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», связанные с программным бюджетированием, расширением самостоятельности бюджетных и автономных
учреждений, внедрением государственных заданий по оказанию государственных услуг и заменой сметного финансирования предоставлением субсидий также обуславливали необходимость совершенствования системы финансового менеджмента не только органов исполнительной власти, но и бюджетных учреждений [4]. Проведение планируемого мониторинга планировалось с целью повышения эффективности и качества предоставления государственных услуг (выполнения работ), а также снижения бюджетных и иных финансовых рисков соответствующей деятельности.
В настоящий момент вопросы организации проведения мониторинга регламентируются приказом Минфина РФ от 13 апреля 2009 года № 34-н [7]. Однако с 1 июля 2018 года положения указанного документа будут признаны утратившими силу в соответствии с приказом Минфина РФ от 29 декабря 2017 года № 264-н, отражающим, в том числе, вопросы формирования отчета Минфина РФ о результатах проведенного мониторинга качества финансового управления, которые осуществляют главные администраторы средств федерального бюджета [9].
Методология организации и проведения мониторинга качества финансового менеджмента подразумевает получение оперативных данных в следующих областях:
• финансовая деятельность, осуществляемая главными распорядителями средств федерального бюджета;
• управление деятельностью подведомственных распорядителей и получателей средств бюджета, включая бюджетные и автономные учреждения;
• мероприятия по внутреннему финансовому контролю;
• информация о внешних по отношению к главным распорядителям средств федерального бюджета проверках органов ГФК.
Результаты обработки полученных данных, позволяющие провести идентификацию «проблемных зон» в финансовом менеджменте главных администраторов средств, подлежат регулярной публикации.
Проведение мониторинга качества финансового менеджмента, включающее составление рейтинга на основе количественных показателей, обуславливает необходимость реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности управления финансами. Ряд ГАСФБ осуществляет регулярные процедуры в этом направлении, что дает возможность долгое время получать конечный результат, превышающий средние значения (табл. 1).
Таблица 1
ГАСФБ, являющиеся федеральными органами исполнительной власти, с наиболее стабильными и высокими оценками качества финансового менеджмента [12]
ГАСФБ 2010 2012 2014 2016
Место Баллы Место Баллы Место Баллы Место Баллы
ФТС России 8 60,8 1 92,4 1 91,7 5 80,3
Казначейство России 1 72,0 3 90,5 2 87,9 11 74,8
Минпромторг России 12 58,3 4 88,0 3 82,9 33 65,8
ФНС России 3 69,4 5 86,7 7 80,1 15 72,1
ФССП России 6 61,9 12 75,6 8 79,2 24 69,3
Росфинмониторинг 17 55,0 26 68,2 13 77,2 3 80,8
Среднее значение 43,7 61,7 67,1 62,1
Федеральное казначейство занимает лидирующие позиции в рейтинге качества финансового менеджмента, оценки которого превышают средние показатели, рассчитываемые по итогу проведения мониторинга:
• 2008 год — 1 место — 66,7;
• 2009 год — 1 место — 78,2;
• 2010 год — 1 место — 72,0;
• 2011 год — 2 место — 88,3;
• 2012 год — 3 место — 90,5;
• 2013 год — 4 место — 80,4;
• 2014 год — 2 место — 87,9;
• 2015 год — 3 место — 83,1;
• 2016 год — 11 место — 74,8;
• 2017 год — 4 место — 76.
Интегральная оценка в рейтинге качества финансового менеджмента определяется исходя из числовых показателей компонентов мониторинга, рассчитываемых по соответствующим формулам, установленным Министерством финансов Российской Федерации. Так, в соответствии с приказом Минфина РФ от 13 апреля 2009 года № 34 основными компонентами мониторинга являются:
1) среднесрочное финансовое планирование включает в себя показатели, расчет которых позволяет проводить анализ проводимых процедур в части планирования бюджета, включая подготовку реестров расходных обязательств, обоснований бюджетных ассигнований, а также определения своевременности предоставления соответствующих документов и качества планируемых расходов;
2) исполнение бюджета в части расходов подразумевает анализ качества исполнения бюджета по расходным статьям путем расчета показателей, дающих представление о равномерности расходования средств бюджета;
3) исполнение бюджета по доходам оценивается по показателям, отражающим эффективность управления дебиторской задолженностью, качество нормативно-правовых документов, касающихся администрирования доходов, а также степень отклонений от прогнозных значений;
4) учет и отчетность предусматривает оценки, которые характеризуют проведение главными администраторами средств организационных процедур в сфере ведения бюджетного учета, составления и представления бюджетной отчетности, учитывая имеющиеся отраслевые особенности: наличие соответствующего управленческого учета, единой автоматизированной системы сбора и свода бюджетной отчетности, методических рекомендаций по реализации государственной учетной политики и др.;
5) контроль и аудит содержит показатели, отражающие проведение мероприятий в части обеспечения функционирования системы внутреннего контроля и характеризующие качество внутренних стандартов, регламентирующих ее работу;
6) исполнение судебных актов. Это совокупность показателей, отражающих наличие исковых требований, судебных решений по удовлетворению исков к главным распорядителям бюджетных средств и др.;
7) кадровый потенциал. Этот компонент объединяет показатели, которые свидетельствуют о соответствующей квалификации сотрудников ГАСФБ;
8) управление активами. Оценка этой категории осуществляется за счет расчетов показателей, характеризующих качество управления нефинансовыми активами (доля нарушений при распоряжении и управлении государственной собственностью и др.).
Проведенный анализ показателей компонентов мониторинга качества финансового менеджмента показывает непрерывное достижение максимально высоких оценок в части эффективного управления финансами по категориям «учет и отчетность», «контроль и аудит», а также «исполнение судебных актов» (табл. 2).
Оценки компонента «исполнение бюджета по доходам» демонстрируют рост числовых показателей, что характеризует повышение качества управления в этой области, включая эффективность управления дебиторской задолженностью, качество нормативно-правовых документов, касающихся администрирования доходов, а также степень отклонений от прогнозных значений.
Показатели компонентов «среднесрочное финансовое планирование» и «управление активами» непостоянны, однако небольшая амплитуда колебаний позволяет говорить о наличии непрерывно высоких оценок по указанным категориям. Компоненты «исполнение
бюджета в части расходов» и «кадровый потенциал» имеют оценки ниже по сравнению с показателями рассмотренных компонентов, однако являются относительно высокими по сравнению со средними значениями показателей категорий.
Таблица 2
Динамика оценок качества финансового менеджмента Федерального казначейства по компонентам [5]
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Среднесрочное финансовое планирование 31,0 37,0 48,5 87,1 94,7 73,4 100,0 84,6 77,1 77,2
Исполнение бюджета в части расходов 76,0 90,0 75,3 75,2 87,3 68,3 67,9 66,9 55,8 54,5
Исполнение бюджета по доходам * 77,0 40,7 85,7 77,5 90,7 97,5 90,1 92,8 100,0
Учет и отчетность 91,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Контроль и аудит 88,0 100,0 85,7 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 88,7 100,0
Исполнение судебных актов 99,0 100,0 100,0 99,9 100,0 99,9 100,0 99,6 98,9 98,5
Кадровый потенциал 59,0 66,0 46,1 61,6 68,7 57,8 60,1 64,6 51,2 60,1
Управление активами 25,0 65,0 72,8 98,6 72,4 98,4 100,0 60,9 74,0 74,0
Мониторинг качества финансового менеджмента осуществляется также относительно территориальных органов Федерального казначейства, включающий расчет показателей по категориям в сфере качества управления финансами его структурных подразделений:
• финансовое планирование;
• исполнение бюджета в части расходов;
• исполнение бюджета по доходам;
• исполнение судебных актов;
• учет и отчетность;
• контроль и аудит;
• финансовые риски (табл. 3).
Оценка по каждому компоненту рассчитывается исходя из установленного удельного веса категории в структуре общей итоговой оценки, отражающей качество управления финансами.
В целях определения зависимости оценок компонентов на итоговый показатель был проведен корреляционный анализ, заключающийся в интерпретации коэффициентов корреляции между переменными. Так, по результатам применения методов случайного отбора были изучена зависимость показателей 9 территориальных органов Федерального казначейства (г. Москва, Алтайский край, г. Санкт-Петербург, г. Севастополь, Сахалинская область, Рязанская область, Красноярский край, Карачаево-Черкесская республика, Калининградская область) по всем компонентам мониторинга и итоговой оценки (табл. 4).
Результаты проведенного исследования показали, что высоким коэффициентом корреляции обладают такие компоненты качества финансового менеджмента, как «исполнение бюджета в части расходов», «контроль и аудит» и «финансовые риски». Оценочные значения качества управления финансами в части проведения мероприятий, обеспечивающих функционирование системы внутреннего контроля, и разработки соответствующих внутренних стандартов, регламентирующих ее работу, имеют наивысшее значение зависимости (0,78), что говорит о прямом влиянии показателей этой категории на итоговые оценки.
Таблица 3
Территориальные органы Федерального казначейства с наиболее высокими оценками качества финансового менеджмента [11]
ТОФК Финансовое планирование (10%) Исполнение бюджета в части расходов (40%) Исполнение бюджета по доходам (5 %) Исполнение судебных актов (5%) Учет и отчетность (10%) Контроль и аудит (10%) Финансовые риски (20%) Итоговая оценка (100%)
УФК по Забайкальскому краю 10 32 5 0 10 10 12 79
УФК по Алтайскому краю 7,5 28 5 5 10 10 12 77,5
УФК по Удмуртской Республике 7,5 28 5 5 10 10 12 77,5
УФК по г. Севастополю 2,5 28 5 5 10 10 16 76,5
УФК по Тамбовской области 2,5 24 5 5 10 10 20 76,5
Таблица 4
Показатели зависимости компонентов МКФМ и итоговых оценок территориальных органов Федерального казначейства [11]
Итоговые оценки
1 Финансовое планирование 0,53
2 Исполнение бюджета в части расходов 0,64
3 Исполнение бюджета по доходам —
4 Исполнение судебных актов 0,48
5 Учет и отчетность 0,02
6 Контроль и аудит 0,78
7 Финансовые риски 0,68
н
Я S .
Ф К
к tili «■ к ч
■»äJ
rv ft ^ ЪУ Q,
К
Резюмируя все вышесказанное, мониторинг качества финансового менеджмента Федерального казначейства демонстрирует высокие стабильные показатели в областях, непосредственно связанных с управлением финансами. Деятельность его территориальных органов, формирующая итоговый балл мониторинга, осуществляемого ГАСФБ, также оценивается по соответствующим критериям, основным из которых является надлежащее функционирование системы ВКиА. Именно контроль и аудит в большей степени влияет на общие показатели, а значит и на качество управления финансами в целом.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_19702/
2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 9 марта 2007 года «О бюджетной политике в 2008-2010 годах». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW _66865/
3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25.05.2009 г. «О бюджетной политике в 2010-2012 годах». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_88162/
4. Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83-Ф3 (последняя редакция) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершен-
ствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_10 0193/
5. Отчёты Министерства финансов РФ о результатах проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета. URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/budget/fin_ quality/ legistation/
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 16.12.2009 г. № 1025 «О внесении изменений в пункт 10 Положения о представлении в Правительство Российской Федерации ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета». URL: http://base.garant.ru/196911/
7. Приказ Минфина России от 13.04.2009 г. № 34н (ред. от 16.05.2016) «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_86821/
8. Приказ Минфина РФ от 10.12.2007 г. N° 123н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_74612 /2ff7a8c72de3994f30496a0ccbb1ddafdaddf518/
9. Приказ Минфина России от 29 декабря 2017 г. № 264н «О формировании отчета Министерства финансов Российской Федерации о результатах мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета (главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета)". URL: http:// www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71801678/
10. Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 г. № 1101-р (ред. от 07.12.2011) «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года». URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_102311/8df2d0e859a 18a2d2a8873a6eeb09f2e70b3fa15/
11. Результаты мониторинга качества финансового менеджмента в территориальных органах Федерального казначейства по данным бюджетной отчетности за 2016 год. URL: http://www.roskazna.ru/dokumenty/dokumenty/ obespechenie-deyatelnosti-federalnog okaznacheystva/1227178/?sphrase_id=1883 385
12. Бычков С.С., Кокарев А.И., Лавров А.М. Развитие методологии и практики оценки качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета // Финансовый журнал. — 2018. — № 1. — С. 9-25.
13. Гиляровская С.В. Финансовые инструменты оценки качества управления главных распорядителей средств бюджетов субъектов Российской Федерации // Финансы и кредит. — 2012. — № 36 (516). — С. 26-37
