CC BY
76
Е.Л. Верещагина
Место регионов в политической системе современной Европы
Европейские регионы на протяжении истории часто выступали в качестве самостоятельных игроков не только на национальной, но и на международной арене. Однако именно в конце ХХ столетия их роли в европейских делах стало уделяться особенно пристальное внимание. Целью данной статьи является определение места регионов в политической системе современной Европы. Такие процессы, как глобализация и европейская интеграция, существенно повлияли на изменение территориально-политического устройства национальных государств и на развитие регионального движения в Европе.
Как позитивные, так и негативные результаты глобализации нашли свое отражение на региональном уровне. С одной стороны, ликвидация препятствий на пути экономического развития, приток инвестиций и технологий способствовали оживлению экономики регионов. С другой стороны, тяжким бременем легло на региональные власти решение таких серьезных проблем, как загрязнение окружающей среды, безопасность продуктов питания, безработица, предоставление убежища иммигрантам и беженцам.
Произошедшие перемены, а также расширение ЕС и стремление к дальнейшему углублению интеграции вызвали бурные
145
дебаты о будущем устройстве Европейского союза. И вопрос о том, какая роль будет отведена регионам в обновленном и расширенном составе ЕС, занимает по важности далеко не последнее место.
Рассматривая регионы в качестве одного из игроков на политической сцене, следует, прежде всего, определить, о каких именно регионах пойдет речь, т.е. какой смысл вкладывается в сам термин «регион». До сих пор ученые-регионоведы не пришли к единому мнению относительно значения данного термина и тех критериев, которым он должен соответствовать. Существует множество определений, суть которых в большинстве случаев сводится к тому, что регион - это некая территориальная общность, обладающая внутренним единством по ряду параметров (каких - зависит от мнения конкретного исследователя). В качестве параметров могут выступать экономические интересы, естественные (природные) границы, языковая, культурная и религиозная принадлежность и др. Ощущение внутреннего единства и самоидентификация жителей региона позволяют определить его четкие границы, отделить от соседей.
Но есть и политическое определение, от которого автор отталкивается в данной статье. Согласно этому определению, регион -это единица, следующая сразу после государства, т.е. в рамках государства региональный уровень находится на ступень ниже, чем уровень национальный.
Место регионов в политической системе Европы в начале ХХ столетия было весьма скромным. Регионы являлись исключительно административно-территориальными единицами национальных государств и в некоторых случаях были наделены большей или меньшей степенью автономии (большей - в послевоенных Германии и Австрии, позже в Бельгии; меньшей - в Италии). Однако уже в 1960-1970-е годы наметилась тенденция к усилению позиций региональных властей в рамках отдельных государств - Италии, Испании, Франции.
Надо отметить, что предпосылки для развития региональных сил были заложены еще на стадии территориально-политического оформления европейских национальных государств. Во-первых, некоторые государства (Германия, Италия, ранее Испания) возникли в результате объединения достаточно крупных и развитых областей, ставших впоследствии региональным уровнем власти внутри этих самых государств. Во-вторых, многочисленные изме-146
нения границ в результате войн и династических браков привели к тому, что некоторые исторические области оказались разделенными между двумя или несколькими государствами, что создало почву для взаимных усилий по объединению. В-третьих, государственная политика отдельных стран привела к тому, что регионы, где проживало этнически однородное население, почувствовали себя ущемленными по национальному признаку, и в них развернулось «национально-освободительное движение» (Страна Басков, Северная Ирландия, Шотландия, Корсика).
Однако по-настоящему широко регионы смогли выступить за расширение своих полномочий только в 80-90-е годы ХХ в. Причин тому несколько. Как отмечает профессор истории и социологии Калифорнийского университета П. Андерсон, после окончания Второй мировой войны происходит переоценка ценностей вообще и ценности национального государства в частности. Европейские государства оказались не способны противостоять внешней угрозе (фашизму) и потому утратили свою ценность в глазах простых граждан. В то же время и созданные «шестеркой» первые наднациональные институты представлялись слишком далекими и абстрактными, не влияющими на повседневную жизнь людей1.
К экономическим факторам, повлиявшим на активизацию регионов в этот период, относятся дальнейшее развитие и диверсификация экономики, упадок старых промышленных и сельскохозяйственных регионов, появление новых отраслей и, как следствие, новых полюсов роста в регионах. Определенную роль сыграл и психологический фактор - по мере развития таких процессов, как европейская интеграция и глобализация, у многих людей появилось чувство незащищенности, нестабильности, избавиться от которого проще всего в узком кругу знакомых и близких людей, ощущая свою принадлежность к родному краю и его судьбе.
Западные исследователи указывают и на ряд других факторов, обусловивших начало регионализации в государствах ЕС.
Огромное влияние на развитие регионализма в Европе оказало образование Европейского экономического сообщества, а затем и Европейского союза. Непосредственное влияние выражалось в том, что на начальных этапах интеграции институты ЕЭС всяче-
1 АпйетБоп Р. ТИе гтепНоп о/ ЬИе те^гоп. - Потепсе, 1994. - Р. 11-12.
147
ски поддерживали региональные власти, видя в них союзника в своей борьбе за полномочия с национальными государствами. Кроме того, вопреки весьма оптимистичным ожиданиям интеграция не искоренила существующие диспропорции в развитии европейских регионов, а, напротив, усилила их: богатые регионы сумели воспользоваться всеми ее преимуществами и стали еще богаче; бедные же регионы еще больше отстали в развитии.
В 1970-1980-е годы региональное движение получило ряд дополнительных внешних импульсов. Для выравнивания диспропорций регионального развития КЕС инициировала проведение региональной политики, на реализацию которой были ассигнованы значительные средства2. Одним из инструментов коммунитар-ной региональной политики стали структурные фонды, по линии которых регионы получали финансирование. Деятельность этих фондов дала дополнительный толчок региональному движению в целом ряде стран, поскольку КЕС ставила непременным условием участие в переговорах по программам фондов (помимо представителей ЕЭС и национальных правительств) региональных властей, на нужды которых выделялись средства из фондов. Так регионы оказались вовлеченными в прямое общение с институтами Европейского сообщества.
Другим стимулом для региональных сил стало то, что они были лишены права голоса на европейском уровне, притом что ответственность за выполнение решений наднациональных институтов возлагалась в основном на региональные власти.
Европейская комиссия приложила немало усилий для развития межрегионального сотрудничества. Результатом такого сотрудничества стали новые формы территориального устройства -так называемые еврорегионы, объединяющие граничащие друг с другом регионы европейских государств с целью реализации краткосрочных или долгосрочных программ развития.
2 Уже в 1992 г. расходы ЕС на региональную политику по объему занимали второе место после расходов на общую сельскохозяйственную политику (по сведениям Генерального директора КЭС, расходы на сельское хозяйство в 1993 г. составляли 50,9% бюджета ЕС, на региональную политику - 30,8%; к 1999 г. эти цифры несколько изменились и составляли уже45,7и 35,7% соответственно).
148
Еще одним проявлением региональной кооперации стали европейские организации межрегионального сотрудничества. Они объединяют европейские регионы по географическому (например, Ассоциация европейских приграничных регионов или Конференция периферийных морских регионов) или отраслевому принципам (например, Ассоциация европейских старопромышленных регионов, Конгресс региональных парламентов Европы). Они также являются выразителями региональных интересов на европейском уровне.
Таким образом, к концу 1980-х годов европейские регионы были готовы к тому, чтобы предпринимать независимые шаги по изменению своего статуса в Европейском сообществе. Целью региональных властей стало создание «Европы регионов», т.е. придание региональному уровню такого же веса, каким обладают национальный и наднациональный уровни власти в ЕС.
Концепции регионализации того времени опирались на теории, предложенные рядом европейских политологов, социологов и философов. Наиболее интересными из них представляются концепции Леопольда Кора, Дени де Ружмона, Кристофера Харви. В своих трудах они исходили из того, что именно регионы являются залогом успешного развития Европы в будущем, что региональ-ность - это «признак цивилизованности общества», а потому регионам должна быть отведена главная роль в европейских делах. В то же время видный специалист по теории федерализма Ги Эро считал, что в основу регионализации должен быть положен принцип этнического региона в противовес господствующему положению регионов экономических, которые не формируют у граждан чувство идентичности3. Однако эту точку зрения опровергает опыт немецких земель, созданных искусственно решением союзников по окончании Второй мировой войны, но сформировавших со временем у своих граждан чувство региональной принадлежности на базе успешного развития экономики и обеспечения высоких стандартов жизни.
В 80-е годы ХХ в. главным лозунгом европейского регионального движения стало создание «Европы регионов». Несмотря на то
3 См.: Veggeland N. The Regional Europe concept // www.hil.no/biblioteket/Forskning/ forsk32/32ut. htm/.
149
что лозунг этот быстро завоевал популярность, единого представления об этой концепции, разделяемого большинством заинтересованных сторон (т.е. регионов разных стран, а также европейских чиновников), так и не сложилось. Наиболее популярными стали два видения «Европы регионов».
1. Радикальная интерпретация, подразумевающая отмирание национального государства за ненужностью (оно слишком велико для решения проблем своих граждан и слишком мало для эффективных действий на международном уровне) и формирование единой Европы двух уровней - наднационального и регионального. Яркие работы в защиту этой точки зрения написаны Дени де Ружмоном, известным идеологом федеративной Европы. Подобный радикальный подход представляется, на мой вгляд, наивным, поскольку государство, формировавшееся веками, нельзя так просто «отменить». Оно видоизменяется под воздействием регионализации и глобализации, но не отмирает.
2. «Европа регионов» в смысле интенсификации межрегионального сотрудничества, «срастание» Европы, горизонтальная интеграция. Здесь речь идет о том, что государственные границы мешают полноценному развитию «естественных» регионов4.
Для достижения поставленной цели в распоряжении регионов оказалось несколько способов влияния. Во-первых, национальные каналы, к которым относятся органы представительства регионов на уровне своего государства. Однако такое представительство существует только в федеративных государствах (в Германии, Австрии, Бельгии, а также в Испании, которая не является федерацией, но определенные силы стремятся ее создать); как правило, это верхняя палата государственного парламента. В данном случае палата представительства регионов обладает достаточно широкими полномочиями и имеет возможность влиять на выработку государственной политики и на определение позиции своей страны по вопросам коммунитарного законодательства. Кроме того, в этих государствах у регионов есть возможность включать своих сторонников в состав делегации государства, принимающей участие в работе Совета министров ЕС. В других государствах возможно не
4 Бусыгина И. Концептуальные основы европейского регионализма // Европа: Вчера, сегодня, завтра. - М., 2002. - С. 400.
150
прямое, а опосредованное использование национальных каналов регионами - через своих депутатов в парламентах регионы имеют некоторые возможности влиять на формирование государственной и межгосударственной политики.
Недостатком данного вида способов влияния является то обстоятельство, что, работая в рамках государственных органов власти, регионы обязаны согласовывать свои действия не только с внутренним законодательством, но и с другими игроками государственного уровня - прежде всего, государственными чиновниками, политическими партиями, крупным бизнесом, профсоюзами и др.
Несмотря на то что национальные каналы пока наиболее эффективны, в распоряжении регионов имеются и другие способы влияния на принимаемые в ЕС решения. Так, наднациональные каналы подразумевают возможность регионов участвовать в процессе принятия решений на уровне институтов Евросоюза. Впервые такая возможность появилась у регионов в 1979 г., когда прошли первые всеобщие выборы в Европарламент. Еще один орган, представляющий интересы именно регионов в Брюсселе, - это Комитет регионов и местных властей, созданный в соответствии с Маастрихтским договором 1992 г. Общим недостатком тех наднациональных органов, куда регионы могут делегировать своих представителей, является их второстепенная роль в рамках ЕС. Она сводится в основном к консультациям и высказыванию мнений по различным вопросам. Обязательной силы их постановления не имеют.
Наконец, региональные каналы (собственные каналы регионов) также позволяют им бороться за расширение сферы своих полномочий и ответственности. К региональным каналам относятся офисы прямого представительства регионов в Брюсселе, организации межрегионального сотрудничества, конференция «Европа регионов». Региональные каналы были созданы самими регионами для того, чтобы максимально упростить взаимоотношения с Брюсселем и стать полноправным участником этих отношений.
Первым шагом на этом пути стало создание в Брюсселе прямых представительств региональных властей, которые не получили широких официальных полномочий, но оказались участниками множества неформальных дел. Первые офисы подобного рода появились в Брюсселе еще в 1985 г., в 1988 г. их было уже 15, в 1993 г. - 54,
151
а к концу 1990-х годов их число возросло до 705. По мнению профессора политологии Л. Хью (Университет Северной Каролины), эти офисы представляют собой нечто среднее между неформальными «посольствами» и агентствами по лоббированию: они представляют Комиссии и Европарламенту мнения регионов по различным вопросам, информируют свои национальные правительства о ситуации, сотрудничают с представительствами других регионов и/или с общественными организациями, оказывают помощь компаниям и организациям своего региона, добиваются усиления роли регионов в Европе6. Однако возможность иметь собственный офис в столице Евросоюза есть далеко не у всех регионов: только регионы шести стран (Германии, Бельгии, Испании, Франции, Великобритании и Дании) смогли себе это позволить. Иными словами, до середины 1990-х годов региональные офисы представляли не более 45 % населения ЕС7.
Другим активным участником процесса налаживания прямых контактов между регионами и европейскими институтами стали организации межрегионального сотрудничества, действующие на европейской арене с 1950-1970-х годов, но получившие возможность проявить себя только в 1990-е годы. Их главное отличие от всех перечисленных выше каналов влияния заключается в том, что они были созданы не в результате усилий институтов ЕС (ведь даже появление региональных представительств в Брюсселе можно считать результатом региональной политики Еврокомиссии), а по инициативе снизу, и многие - задолго до того, как европейские чиновники вообще обратили внимание на региональные вопросы. В 1980-е годы в Европе действовали уже несколько десятков организаций межрегионального сотрудничества, но лишь пять крупнейших играли (и продолжают играть) действительно весомую роль. Это Ассамблея европейских регионов, Совет европейских муниципалитетов и регионов, Ассоциация европейских приграничных регионов, «Евроситиз» и Конференция периферийных и морских регионов. Еще несколько организаций действует под эгидой Сове-
5 Hooghe L. Subnational mobilization in the European Union. - Florence, 1995. - P. 22.
6 Ibid.
7 Ibid. - P. 23.
152
та Европы (наиболее крупной и известной из них является Конгресс региональных и местных властей Европы).
Со временем региональные власти и организации пришли к выводу о необходимости некоего форума, на котором могли бы рассматриваться спорные вопросы и вырабатываться единые позиции и мнения. В 1990-е годы таким форумом стала конференция «Европа регионов», впервые проходившая в 1989 г. и ставшая затем постоянной. Конференция явилась новой и важной формой сотрудничества регионов. Она объединила представителей регионов, национальных властей, европейских чиновников, а также относительно новых участников европейской политической жизни - организации межрегионального сотрудничества. В конференции участвуют в основном развитые регионы, на нее приглашаются ведущие политики регионального уровня. Поэтому резолюции конференции имеют достаточно сильный резонанс в Евросоюзе. Приоритетом участников конференции является региональная автономия в управлении своими делами в противовес излишней централизации ЕС.
Таким образом, уже в 1980-е годы регионы обладали достаточным количеством инструментов, чтобы попытаться коренным образом изменить свое положение и статус в рамках ЕС. Надо отметить, что объединенными усилиями регионам действительно удалось сдвинуть дело с мертвой точки. Ими был предпринят ряд энергичных шагов по внесению изменений и дополнений в Договор о Европейском союзе (Маастрихтский договор) на стадии его обсуждения. В результате длительных дискуссий и взаимных консультаций регионы выдвинули ряд требований:
- инкорпорирование принципа субсидиарности в Договор о Европейском союзе;
- создание своего института или палаты при Европарламенте;
- право обращения в Европейский суд в обход своего государства и даже с иском на свое государство;
- возможность регионов представлять свое государство в Совете министров Евросоюза8.
8 Бусыгина И.М. Третий уровень управления в Европе: Роль регионов. - Пермь,
2001.
153
Последнее требование регионов было выполнено, но право представительства получили только те из них, которые являются субъектами федераций. Принцип субсидиарности был включен в Маастрихтский договор, его поддерживали все стороны, принимавшие участие в обсуждении проекта договора, но каждая сторона понимала этот принцип по-своему. Государства посчитали, что этот принцип работает на двух уровнях (национальном и наднациональном) и не дает Сообществу вмешиваться в дела, в которые государства не хотят его посвящать. Сообщество, со своей стороны, посчитало, что отныне может действовать в областях, на которые его компетенция не распространяется. Принцип субсидиарности, который считали «волшебной палочкой», способной мгновенно разрешить целый ряд серьезных противоречий, оказался размытым и неэффективным.
После подписания договора было удовлетворено и второе требование регионов - о создании своего института. Из представителей региональных и местных сообществ был создан Комитет регионов («орган теневой демократии»), который считал себя «рупором граждан», и сразу же возникло противоречие с официальным названием этого органа. Главная функция Комитета - выработка мнений по большому кругу вопросов, причем вопросы эти имеют не самое важное значение (например, образование, молодежная политика, трансъевропейские сети). Органы ЕС не обязаны принимать во внимание мнения Комитета регионов. Эти мнения вырабатываются с большим трудом, поскольку сохраняются различия между интересами.
После подписания Маастрихтского договора регионы проявили желание и политическую волю к продолжению сотрудничества и отстаиванию региональных интересов. Однако чтобы отстаивать свои интересы на уровне ЕС, регионы должны, прежде всего, четко их сформулировать. Проблема заключается в том, что скоординировать свои общие интересы для регионов крайне сложно: они имеют различную территориальную организацию, находятся на разных уровнях социально-экономического развития, ставят перед собой различные, иногда противоположные задачи. Часть регионов нуждается лишь в экономической «подпитке», другая часть пытается решить политические проблемы. Обсуждение проекта Маастрихтского договора показало, что сплочение регио-154
нов в рамках конкретного проекта возможно, однако это недолговечный и непрочный союз.
По мнению профессора И.М. Бусыгиной (Институт Европы РАН), «европейские регионы... слишком разнородны для формулирования консолидированного регионального интереса. Политические возможности регионов, плотность их деловых и социальных сетей, их гражданские, политические культуры и институциональные структуры сильно различаются. Они пока не в состоянии действовать на европейской политической сцене как независимый (автономный) политический актор. Европейским регионам не удалось сформировать "команду", имеющую четкое видение перспектив развития и его приоритеты»9.
В то же время некоторые ученые, как российские, так и зарубежные, полагают, что правомерно говорить о том, что «Европа регионов» все же состоялась. В качестве аргумента профессор политической географии Н. Веггеланд (Колледж в Лиллехаммере) приводит следующее утверждение: «Политическая система ЕС сама создала необходимые условия для власти и влияния. Регионы оказались вовлеченными в качестве реальных участников в соглашения и принятие решений в «горизонтальном и вертикальном порядке». Правомерно говорить о том, что регионы были как бы созданы заново, получив относительную автономию и доступ к ресурсам, необходимым для их развития»10.
Но даже если согласиться с данной точкой зрения (хотя с ней можно и поспорить), тем не менее следует признать, что в конце 90-х годов ХХ в. лозунг «Европа регионов» в его прежнем понимании утратил свою актуальность. Требуется модификация лозунга в соответствии с новыми реалиями европейской политической жизни.
Можно выделить ряд причин, повлиявших на изменение приоритетов регионального движения и, как следствие, - его лозунгов. В 1990-е годы стало очевидно, что национальное государство не отмерло, а, напротив, доказало свою жизнеспособность и адекватность. Европейский союз не только не заменил его, но и сам пока не стал единой сплоченной структурой. По-прежнему про-
9 Бусыгина И.М. Политическая роль регионов в структуре Европейского союза (докт. дисс...). -М, 2001. - С. 263.
10 Veggeland N. Op cit.
155
должаются споры о концепции европейской интеграции, о Конституции единой Европы и других принципиальных вопросах. Разногласия даже по базовым принципам говорят о том, что в ЕС еще долго будут править бал национальные правительства, а наднациональные институты не смогут в ближайшем будущем кардинально изменить свою роль.
Нарастало критическое отношение к самой концепции и лозунгу «Европы регионов». Так, известный социолог Ральф Дарен-дорф писал об опасности «сорвавшегося с цепи разнообразия», о том, что для Европы нужны «умеренные и надежные институции». У него есть и более жесткие формулировки: «Я крайне скептически настроен, когда речь идет об этом милом термине - «Европа регионов»; у меня есть легкое подозрение, что те, кто использует этот термин с растущим воодушевлением, в конце концов окажутся с регионами, но без Европы. Они концентрируются на одном направлении, потому что затруднительно смотреть сразу в обоих направлениях»11.
Критическое отношение стало доминирующим и среди европейских чиновников, когда-то поддерживавших регионы в их политических устремлениях. Так, выступая на одном из форумов, посвященных строительству новой Европы, комиссар КЕС по региональной политике Мишель Барнье заявил: «Национальный уровень - необходимый и не обсуждаемый уровень политической легитимности. Лично я предпочитаю думать о Европе с регионами, нежели о Европе регионов»12.
Расширение ЕС поставило перед регионами новую, чрезвычайно непростую задачу - инкорпорирование регионов восточноевропейских стран в свою среду. С одной стороны, западноевропейские регионы давно наладили контакты со своими восточными соседями, особенно с приграничными регионами, в рамках программ межрегионального сотрудничества, финансируемых КЕС. Большинство региональных объединений и организаций также включают в себя членов из стран ЦВЕ. Разрабатываются специальные программы по достижению экономического сплочения, по
11 Бусыгина И.М. Политическая роль регионов... - С. 185.
12 http\//europa.eu.int/constitution/futurum/documents/contrib/cont121001_en.htm/.
156
адаптации регионов из стран ЦВЕ к членству этих стран в ЕС, по обмену опытом и углублению взаимодействия.
В то же время региональный уровень власти в странах-кандидатах (или являвшихся кандидатами до 2004 г.) существенно отличается от такового в давних государствах - членах ЕС как по политическому статусу, так и по объему полномочий. В большинстве стран ЦВЕ можно говорить фактически об отсутствии регионального уровня, поскольку там сохраняется централизованная унитарная система территориально-политического устройства. Кроме того, крайне низкий уровень экономического развития по сравнению с западноевропейскими регионами означает, что восточноевропейские регионы будут больше стремиться к получению средств по различным каналам ЕС, чем к отстаиванию своих политических интересов и усилению своей роли в европейских делах. Иными словами, даже тот слабый и неустойчивый консенсус, которого с таким трудом добиваются регионы сейчас, будет нарушен.
Еще один фактор, который нельзя сбрасывать со счетов, - это глобализация мировой экономики. Казалось бы, сам принцип глобализации - нивелирование государственных и каких-либо других границ - играет на руку концепции «Европы регионов». На самом деле, так же как и процесс европейской интеграции, только в еще большей степени, глобализация усилила и без того экономически сильные регионы и еще больше ослабила отстающие области. Разрыв между самыми богатыми и самыми бедными регионами вновь углубился, сделав выработку консолидированного интереса практически недостижимой целью.
В рамках региональной политики Евросоюз предпринимает шаги к облегчению адаптации регионов к новым экономическим условиям. Так, был выдвинут ряд инициатив, призванных уменьшить технологическое отставание проблемных регионов, всячески поощряется обмен опытом и технологиями между регионами-лидерами и аутсайдерами.
Отдельная проблема касается действий транснациональных корпораций (ТНК) как наиболее мощного института, определяющего экономическое развитие, и как главного агента глобализации в регионах. С одной стороны, в ТНК видят угрозу региональному разнообразию, с другой - это источник изменений логики регионального развития. ТНК способствуют притоку инвестиций в ре-
157
гионы и соответственно их экономическому развитию, но в то же время они обостряют конкуренцию между регионами в борьбе за эти инвестиции, т.е. ослабляют региональное движение в целом.
По справедливому замечанию И. Бусыгиной, «регион в эпоху глобализации не в состоянии решить собственные проблемы. Региональные решения региональных проблем не являются гарантией социальной стабильности и экономического процветания региона; региональные институциональные инновации не являются достаточным условием - речь идет о взаимоотношениях и характере взаимозависимости между региональными/локальными трансформациями, стратегиями корпораций и национальными и наднациональными стратегиями развития»13.
На изменение концепции регионализации Европы повлиял и всплеск научно-исследовательского интереса к проблемам регионов в конце ХХ в. В конце 1980-1990-х годов проходил целый ряд научных дискуссий, конференций и семинаров, посвященных концепциям регионального развития и региональной политики. Подключение научного сообщества позволило разработать теоретическую базу для новой концепции и аргументированно обосновать ее политическую составляющую.
Трезвый взгляд на положение дел в регионах и на взаимоотношения региональных властей с национальной и наднациональной властью выявил, что на самом деле те полномочия, за которые борются регионы, не сопоставимы с их вкладом в развитие Европейского союза. Несмотря на то что большинство решений ЕС действительно предполагает их реализацию на региональном уровне, ответственность за них перед институтами Евросоюза несет национальное правительство, и регионы вовсе не спешат менять сложившиеся правила. При этом они продолжают настаивать на придании Комитету регионов как органу их представительства статуса, сопоставимого со статусом КЕС и Европарламента.
Под влиянием всех вышеперечисленных факторов происходит трансформация лозунгов регионального движения. На первый план выходит концепция трехуровневой Европы: в ней регионы стоят на нижней ступени лестницы, вершину которой занимает ЕС, а середину - национальные государства. Лозунгом регионов в
13 Бусыгина И.М. Политическая роль регионов... - С. 249.
158
новых условиях становится «Европа с регионами». Его принципиальное отличие от предыдущего лозунга «Европы регионов» в том, что регионы мыслят себя не вместо, но вместе с остальными участниками европейских интеграционных процессов. Они не противопоставляют себя национальным государствам, но признают разумное разграничение полномочий между тремя основными уровнями власти.
В таком понимании новая концепция регионализации противостоит голлистской «Европе отечеств» и бюрократической «Европе инстанций», а европейские регионы признаются в качестве автономных политических акторов в интеграционных процессах. Речь идет о динамично растущем адекватном самосознании субнациональных территориальных общностей.
Регионы обязуются не идти в обход национальных государств при налаживании контактов с европейскими институтами и лоббировании своих интересов на уровне ЕС. Но их роль и не сводится исключительно к выполнению принятых КЕС решений и налаживанию экономических связей между собой. Они принимают посильное участие в обсуждении и решении тех проблем, которые непосредственно затрагивают их интересы, а другие участники процесса принятия решений не просто принимают к сведению, но действительно учитывают их мнение.
На практике данный лозунг реализуется следующим образом. Европейские регионы более четко и конкретно определяют цели и задачи своей деятельности в рамках ЕС. Их круг сужается, поскольку остаются только те задачи, которые действительно жизненно важны для регионов и которые они в состоянии решить. Во взаимодействиях с институтами Евросоюза акцент переносится со стремления изменить свой статус на желание стать полноправным партнером, оказывающим неоценимую помощь в тех вопросах и проектах, в которых регионы обладают надлежащим опытом.
Лучшим примером изменения стратегии регионов являются действия организаций межрегионального сотрудничества. Не выдвигая больше политических требований, они переориентировались на участие в реализации региональных инициатив КЕС. Приоритетами их деятельности в настоящее время являются укрепление межрегионального сотрудничества, оказание помощи восточноевропейским регионам в процессе их интеграции в Евросоюз и т.д.
159
В отношениях с Брюсселем заметна и еще одна новая тенденция. В рамках обсуждения проекта общеевропейской Конституции, так же как и при подготовке Маастрихтского договора, регионы сформулировали ряд общих требований, которые должны быть учтены при внесении поправок в первоначальный текст документа. По сравнению с теми условиями, которые выдвигали регионы в начале 1990-х годов, их настоящие требования выглядят более умеренно.
Главным требованием регионов стали два абсолютно конкретных пункта - закрепление за Комитетом регионов права обращения в Верховный суд ЕС и расширительное толкование принципа субсидиарности. Когда-то именно под давлением регионов этот принцип был внесен в Маастрихтский договор, однако долгое время он служил аргументом лишь в спорах государственных и надгосударственных институтов. Регионы же пытаются распространить действие данного принципа на региональный и местный уровни.
Цели и задачи регионов ЕС на ближайшие годы изложены в документе Комитета регионов, получившем название «Политические приоритеты Комитета регионов в 2002-2006 гг.»14. Во введении обращается внимание на тот факт, что чрезмерно широкий круг целей обычно ведет к снижению эффективности любой организации. Поэтому регионы пытаются очертить свои задачи максимально конкретно. Так, в означенный период они стремятся к достижению следующих целей:
- приобретение статуса европейского института для Комитета регионов - КОР;
- изменение роли Комитета в процессе принятия решений в ЕС, включая предоставление ему права вето (по некоторым вопросам), участие в неформальных встречах с членами Совета министров, обязательство для КЕС и Совета министров обосновывать отказ принять во внимание мнение Комитета;
- продление срока действия полномочий членов Комитета до пяти лет (чтобы этот срок совпадал со сроком действия мандатов членов КЕС и Европарламента);
14 The Committee of Regions' political priorities for the period 2002 - 2006. - Luxembourg, 2002. 160
- распространение принципа субсидиарности на региональный уровень и право Комитета обращаться в Европейский суд в случае нарушения принципа субсидиарности15.
Фактически это постепенное доведение до логического завершения тех целей и задач, которые стояли перед регионами еще до подписания Маастрихтского договора. Только оформлены они не в виде требований, а в виде рекомендаций, и осуществление их на практике растянуто на несколько лет, а не привязано к какому-то разовому мероприятию.
В качестве главных направлений работы КОР в обозначенный период названы развитие сельского хозяйства, решение транспортных проблем и инициирование городских проектов. Данный круг проблем косвенно говорит о том, что регионы в лице своих представителей в Брюсселе отказались от претензий на статус игрока общеевропейского масштаба и от политических амбиций. Указанные направления - свидетельство того, что КОР предполагает сосредоточить усилия на решении проблем отстающих и периферийных регионов, которые ориентируются на дотации из национальных и наднационального бюджетов и потому не выдвигают практически никаких политических требований.
Что касается отношений регионов с национальными государствами, в состав которых они входят, то и здесь заметен отход от крайних позиций и поворот к более умеренным требованиям. Регионы больше не пытаются конкурировать с государством и отбирать у него ключевые функции и привилегии. Но в то же время они готовы разгрузить центральный государственный аппарат, взяв на себя выполнение ряда дополнительных функций. Это позволит им стать еще ближе к непосредственным «потребителям» государственных услуг - простым гражданам и в то же время сгладит конфликт интересов между региональными и национальными властями.
В некоторых странах регионы осознали, что им проще договориться с другими регионами своего государства, выработать единую позицию и защищать ее в Брюсселе, используя в том числе национальные каналы влияния. Так поступили, например, немец-
15 The Committee of Regions' political priorities for the period 2002 - 2006. - P. 12-13.
161
кие земли, те самые, которые в 1980-1990-х годах были флагманами регионального движения под лозунгом «Европы регионов».
Таким образом, можно сделать вывод о том, что концепция регионализации стала в начале XXI в. более прагматичной, приближенной к реальности. Такая трансформация типична для большинства политических идей и проектов. Первоначальный азарт и эйфория через определенное время сменяются трезвым взглядом и объективными оценками.
Концепция «Европы регионов» неточно отражала прошлое и оказалась непригодной для выработки адекватной стратегии на будущее. Однако она сыграла важную роль при обсуждении проекта Маастрихтского договора, так как сумела сплотить нестройные ряды европейских регионов и подвигнуть их на выработку единых требований, часть из которых была удовлетворена. Затем под воздействием целого ряда объективных факторов произошло коренное изменение лозунга, в результате чего была сформулирована новая, более релевантная концепция регионализации - «Европа с регионами».
Существует, однако, и такое мнение: оптимальным вариантом для регионального движения в Европе является соединение двух рассмотренных концепций в одну и провозглашение лозунга «Европа регионов и с регионами». Такую точку зрения отстаивает норвежский географ Норалв Веггеланд. Он полагает, что в рамках постмодернистской концепции развития общества главным словом является «отличие». Общество слишком многогранно, чтобы сводить его в единую систему и унифицировать каким-либо образом. Поэтому правильным решением будет диверсификация статуса регионов в Европе и концепций их дальнейшего развития. Его мнение поддерживает и Бриджит Лафан, директор по науке Дублинского европейского института, которая считает, что «многообразие является необходимой ценностью и выражением европейской идентичности. Управление многообразием является одной из центральных задач, стоящих перед политическими институтами объединенной Европы»16.
16 См.: Veggeland N. Op cit; Laffan B. Nations and regions in Western Europe // www.ecsanet.org/conferences/ecsaworld2/laffan.htm /. 162
Говоря о перспективах дальнейшего изменения статуса регионов в Европейском союзе, следует признать правоту И. Бусыгиной. В своей диссертации исследователь утверждает, что «если ЕС будет продвигаться и дальше по пути федерализации, то в этой конструкции универсального подхода к регионам быть не может и быть не должно. В федерации (или конфедерации) регионы займут свои места в зависимости от их статуса, интереса, а также скорости и характера трансформаций территориальных систем национальных государств ... европейские федералистские проекты сейчас разрабатываются не для регионов, и не регионы, но национальные государства станут основными субъектами будущей фе-дерации»17.
В заключение можно привести мнение ученой из Испании Сьюзан Боррас-Аломар о том, что «место регионов в Европе отличается от роли как национальных, так и негосударственных акторов. Они не являются более исключительно статистическими единицами или подчиненными центральных правительств, но в то же время они ни в коей мере не приблизились к тому, чтобы заменить собой государство. Понимание этого факта должно отвлечь политический дискурс, а равно и академические исследования, от "Европы регионов" и направить их в сторону более дифференцированного подхода и оценки реалий "Новой Европы"»18.
Очередной важный этап истории Европейского союза, наступивший после расширения, ставит перед регионами новые задачи и порождает новые проблемы. Регионам еще предстоит выработать общую платформу, на которую будет опираться их дальнейшая стратегия и тактика. Однако уже сейчас очевидно, что отправной точкой для них станет концепция «Европы с регионами», представляющая на сегодняшний день наиболее взвешенный подход к решению региональных проблем.
17 Бусыгина И.М. Политическая роль регионов... - C. 265.
18 Цит. по: Veggeland N. Op cit.
