Место Конституционного правосудия в системе разделения властей Текст научной статьи по специальности «Право»

МАТЕРИАЛЫ МЕЖДУНАРОДНОЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ «ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО. ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА. ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ» (25-26 НОЯБРЯ 2011 г.)

УДК 342

Н. С. Бондарь

Место конституционного правосудия в системе разделения властей

N. S. Bondar. Place of the constitutional justice in system of division of the authorities

Статья посвящена показу роли и места института конституционного правосудия в правовом государстве. В ней раскрыты его функции, порядок и особенности осуществления, воздействия на судебные органы, а также органы государственной власти. Представлены различные точки зрения ученых, практиков, юристов, политиков и социологов. Особое внимание уделено раскрытию механизма взаимодействия Конституционного Суда РФ с Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом РФ, уставными судами субъектов Российской Федерации. Обоснована юридическая природа актов конституционного правосудия, значение конституционного контроля в системе разделения властей.

Ключевые слова: Конституция РФ, Конституционный Суд РФ, законность, правосудие, судебная власть, конституционный контроль, правовой статус, предметы веде-

In the article the author considers a role and place of institute of the constitutional justice in a lawful state. Functions, an order and features of realization, influence on judicial bodies, and also public authorities of it are shown. The various points of view of scientists, experts, lawyers, politicians and sociologists are presented. The special attention is given disclosing of the mechanism of interaction of the Constitutional Court of the Russian Federation with the Supreme Court and the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation, authorized courts of constituent of the Russian Federation. The legal nature of certificates of the constitutional justice, value of the constitutional control in system of division of the authorities is proved.

Key words: Constitution of the Russian Federation, Constitutional Court of the Russian Federation, legality, justice, judicial authority, constitutional control, legal

Николай Семенович Бондарь — судья Конституционного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ.

© Н. С. Бондарь, 2011.

ния, уставные суды, правопорядок, конституционные гарантии, правовое пространство, правоприменительная деятельность, правовая юрисдикция.

status, conducting subjects, authorized courts, law and order, constitutional guarantees, legal space, enforcement, activity, legal jurisdiction.

Контактные данные: 190000, Санкт-Петербург, пл. Декабристов, д. 1; (812) 40433-11.

Contacts information: 190000, Saint-Petersburg, pl. Dekabristov, 1; (812) 404-33-11.

Одной из весьма актуальных проблем современного конституционализма является определение места и роли органов конституционного контроля в национальной системе разделения властей, в частности, связанный с этим вопрос о юридической природе актов конституционного правосудия как итоговой правовой формы его деятельности.

В юридическом сообществе (не только Российской Федерации) сформировались различные, зачастую полярные взгляды на ее решение: от признания Конституционного Суда исключительно в качестве одного из органов судебной власти, осуществляющего решение споров о праве (конституционном) в порядке чисто правоприменительной деятельности, до обоснования особого характера данного института: как проявления самостоятельной контрольной либо даже законодательной власти. При всем многообразии точек зрения на природу, характер и предназначение конституционного правосудия следует признать: в основе оценки местоположения его органов в государственно-правовой системе любого государства лежит определение идентификационных параметров органа конституционного правосудия в связи с его взаимоотношениями с судебной властью, с одной стороны, и с законодательной — с другой.

Ни одна ветвь власти в государстве не любит Конституционный Суд, кроме оппозиции, которая... тоже не любит. Не секрет, что, пожалуй, во всех государственно-правовых системах, включая развитые демократии, органы конституционного правосудия вызывают весьма специфическую реакцию: понимание важности осуществления государственной функции конституционного «чистильщика» правового пространства далеко не всегда сопровождается столь же восторженным отношением органов законодательной, исполнительной и общеюрис-дикционной судебной власти к результатам конституционно-контрольной деятельности. Это и понятно: ведь Конституционный Суд является, в своей основе, судом над властью. Речь идет о конституционной оценке результатов государственно-властной деятельности, получающей материализацию в нормотворчестве (нормативные правовые акты законодательной и исполнительной власти как предмет конституционного контроля) либо в судебном и ином правоприменении, искажающем конституционный смысл проверяемых органами конституционного правосудия законодательных актов. Поэтому в отличие от граждан, зачастую реализующих в Конституционном Суде последний шанс на восстановление своих прав в соответствии с требованиями не только законности, но и справедливости, публично-властные органы испытывают по отношению к Конституционному Суду, разве что кроме оппозиции, которая нередко пытается использовать конституционное правосудие как средство партийно-политической борьбы. Поскольку опора оппозиционной «любви» к органам конституционного контроля находится в прямой зависимости от результатов рассмотрения инициируемых оппозиционными партиями и объединениями дел, их негативные чувства к конституционным партиям и объединениям, их негативные чувства к конституционному правосудию могут удваиваться-утраиваться и, соответственно, считаться общей характеристикой современной политико-правовой культуры властных элит.

Эти отношения определяются, таким образом, самим местоположением и функциональным назначением органов конституционного правосудия, что, в свою очередь, обусловливает специфические связи Конституционного Суда с различными структурными элементами системы разделения властей и предполагает наличие особых (специальных) механизмов обеспечения их взаимодействия на началах безусловного признания верховенства права и высшей юридической силы Конституции при сохранении вместе с тем независимости и самостоятельности каждой ветви власти (ст. 10 Конституции РФ).

В этом, в конечном счете, и заключается политико-правовая ситуация, при которой, образно говоря, орган конституционного правосудия, как корабль Одиссея, находится между Сциллой и Харибдой в поисках эффективного и безопасного пути преодоления этой ситуации для достижения стоящих перед ним конституционных целей. Такая постановка вопроса предполагает, очевидно, конституционно-правовую персонификацию Сциллы и Харибды, т. е. установление того, какая ветвь власти является, с точки зрения взаимоотношений с Конституционным Судом, Сциллой, а какая Харибдой. Это связано с необходимостью анализа нормативных и фактических характеристик, специфических особенностей сложившейся в конкретной национальной правовой системе модели разделения властей, а потому ответ не может быть универсальным: он относится к национальным особенностям государственно-правовых систем. Но, имея национальный паспорт, Сцилла и Харибда «присутствуют» везде, где функционирует конституционное правосудие.

Конституционный Суд РФ занял достаточно прочное место в бурном потоке государственно-властной деятельности. Подтверждением тому являются конституционно-правовые характеристики данного органа, носящие, однако, не декларативно-статусный, а функционально-динамический характер, нуждающиеся в постоянном подтверждении своей эффективности в процессе деятельности Конституционного Суда и выстраивании его взаимоотношений со всеми другими ветвями власти.

Конституционный Суд в демократическом правовом государстве — «больше, чем суд». Статус Конституционного Суда РФ получил свое выражение в действующей Конституции РФ, которая:

• предусматривает, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118), одним из которых она прямо называет суд Конституционным;

• содержит широкую регламентацию правового статуса Конституционного Суда в специальной главе, посвященной судебной власти (гл. 7);

• выделяет конституционное судопроизводство в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти — наряду с гражданским, административным и уголовным судопроизводством (ч. 2 ст. 118). При этом конституционное судопроизводство названо в указанной конституционной норме первым, чем также подчеркивается особое место Конституционного Суда в системе судебной власти как высшего судебного органа конституционного контроля в России.

Такой подход к конституционному регулированию статуса Конституционного Суда с точки зрения его соотношения с судебной властью не является общераспространенным в континентальной системе устройства конституционного контроля. Так, в Конституции Австрии положения о Конституционном Суде содержатся в разделе VI «гарантии соблюдения Конституции и законности управления»; в Конституции Венгрии Конституционному Суду посвящена специальная глава IV при наличии самостоятельной главы о судебной организации (глава X); аналогичным образом Конституция Испании устанавливает правовой статус Консти-

туционного Суда в разделе IX «О Конституционном Суде», в то время как общий статус судебной власти определяется положениями раздела VI Конституции «О судебной власти».

Вместе с тем принадлежность Конституционного Суда к судебной власти в Российской Федерации нисколько не умаляет его статусные характеристики. Более того, этим как бы безоговорочно признается, что Конституционный Суд — орган судебной власти и одновременно (в силу своих функциональных и иных конституционных характеристик) — это «больше, чем суд». Данное обстоятельство, правда, отнюдь не упрощает его отношения с другими судами России, а напротив, существенным образом актуализирует проблемы, связанные с обеспечением их «сожительства» и эффективного совместного функционирования. В связи с этим достаточно обозначить хотя бы в тезисном порядке такие проблемы, как:

1) разграничение полномочий в сфере судебного нормоконтроля, в том числе за нормативными правовыми актами Правительства РФ, которые в условиях действующего законодательства выступают объектом контроля как со стороны судов общей юрисдикции и арбитражных судов на предмет их законности, так и со стороны Конституционного Суда на предмет их конституционности; с учетом же объективно существующей тесной связи законности и конституционности это неизбежно может порождать внутри судебную конкуренцию и коллизии при решении вопроса о подведомственности такого рода дел. Не случайно соответствующие вопросы (применительно к разграничению нормоконтрольных полномочий между Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ) были рассмотрены в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. № 1-П, однако выраженные в этом решении правовые позиции до настоящего времени не получили своего развития в процессуальном законодательстве;

2) проблемы разграничения между общеюрисдикционными, арбитражными судами и Конституционным Судом РФ полномочий по толкованию законов. Строго говоря, действующее законодательство не предусматривает осуществление какими-либо судебными органами функции толкования законодательных, а равно иных нормативно-правовых актов, за исключением положения ст. 125 Конституции РФ, согласно которому на Конституционный Суд РФ возложены полномочия по официальному толкованию Конституции РФ. Однако правотолковательная деятельность — естественный и необходимый спутник судебно-властной функции; от толкования закона нельзя отказаться без ущерба утраты сущностных свойств правосудия в демократическом правовом государстве. Действительно, разрешение юридического спора на основе закона, безусловно, предполагает судебное выявление воли законодателя, включая установление ее характера и содержания в изменяющемся социально-правовом контексте, притом что в условиях общеправового принципа равенства перед законом и судом судебно-правовая позиция, отражающая законодательную волю, должна быть единой (универсальной) в отношении соответствующих предмета нормативного регулирования и типичных фактических обстоятельств. Конституционный Суд призван выявлять волю конституционного законодателя, а также (исходя из принципа верховенства Конституции и презумпции конституционности закона) конституционно-правовой смысл оспариваемых законоположений, степень дефектности которых не набирает критического уровня неконституционности. Таким образом, в предметном восприятии толкование закона судами общей юрисдикции, арбитражными судами и Конституционным Судом РФ нередко пересекается (это может быть один и тот же закон и од-

на и та же статья); однако ни национальное законодательство, ни судебная практика пока еще не выработали четкий механизм устранения внутрису-дебных правотолковательных коллизий и противоречий;

3) проблема юридической силы решений Конституционного Суда РФ и, соответственно, решение вопроса об установлении эффективного нормативного механизма пересмотра судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел в связи с принятием акта конституционного правосудия, которым норма, ставшая основанием для решения дела судом, признана неконституционной и утратившей силу либо установлен ее конституционно-правовой смысл, отличный от того, какой ей был придан общеюрисдикци-онной судебной практикой. В настоящее время механизм пересмотра судебных решений по указанным основаниям установлен для случаев принятия Конституционным Судом РФ итоговых решений в виде постановлений. Определения же Конституционного Суда РФ, выступающие основной (и не только по своему количеству и оперативности принятия) формой конституционно-судебного воздействия на законодательство и на правоприменительную практику, в числе актов, влекущих безусловный пересмотр состоявшегося судебного решения, в процессуальном законодательстве (гражданском, арбитражном, уголовном) прямо не упомянуты, что на практике нередко влечет за собой существенные трудности в исполнении этого вида актов конституционного правосудия.

Примером тому может служить дело, связанное с рассмотрением Конституционным Судом жалобы главы г. Екатеринбурга на нарушение конституционного права на местное самоуправление отдельными положениями ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регламентирующими порядок передачи имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Федерации в связи с перераспределением публично-властных полномочий между различными уровнями публичной власти»1. Как следовало из материалов дела, арбитражным судом Свердловской области решением от 6 июля 2006 г., оставленным без изменения постановлениями апелляционной и кассационной инстанций, на основании указанных законоположений было отказано в удовлетворении заявления администрации города Екатеринбурга о признании недействительным постановления правительства Свердловской области от 26 апреля 2006 г. № 341-ПП «О внесении

1 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. № 542-О по запросу Законодательного Собрания Республики Карелия о проверке конституционности ряда положений ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"», а также жалобе главы города Екатеринбурга на нарушение теми же законоположениями конституционного права на местное самоуправление // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1260.

изменений в постановление правительства Свердловской области от 14 декабря

2005 г. № 1057-ПП «О приеме муниципальных учреждений и имущества муниципальных образований в Свердловской области, безвозмездно передаваемых в государственную собственность Свердловской области для осуществления полномочий органов государственной власти Свердловской области» и удовлетворено встречное заявление правительства Свердловской области — о признании недействительным постановления главы города Екатеринбурга от 26 апреля

2006 г. № 354 «О реорганизации муниципальных образовательных учреждений культуры». В результате отдельные имущественные объекты перешли из собственности города Екатеринбурга в собственность Свердловской области при отсутствии на то согласования со стороны муниципальных властей, т. е. по существу в одностороннем порядке.

Заявитель полагал, что оспариваемые им законоположения противоречат статьям 8 (часть 2), 12, 35, 55, 130 и 132 Конституции РФ. Разрешая данное дело, Конституционный Суд, опираясь на ранее выработанные правовые позиции по вопросам перехода имущества от одного публично-территориального образования к другому, пришел к выводу о непротиворечии оспариваемых норм Конституции, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу они предполагают необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и не могут рассматриваться как позволяющие исполнительному органу государственной власти Российской Федерации или субъекта Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность Российской Федерации в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу. В соответствии с этим Конституционный Суд указал: правоприменительные решения по делу с участием администрации города Екатеринбурга, основанные на приведенных выше законоположениях в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем определении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.

Однако это предписание Конституционного Суда не было исполнено арбитражным судом Свердловской области, который определением от 6 апреля 2007 г. оставил без удовлетворения заявление администрации города Екатеринбурга о пересмотре решения арбитражного суда Свердловской области от 6 июля 2006 г. по вновь открывшимся обстоятельствам (принятием Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2006 г. № 542-О). Свое решение арбитражный суд мотивировал следующим образом: определения Конституционного Суда РФ не могут быть квалифицированы в качестве бесспорного и достаточного основания для пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам, поскольку ими могут разрешаться самые различные вопросы; они не содержат итоговое решение по делу, не подписываются всеми судьями Конституционного Суда РФ, участвовавшими в рассмотрении дела, не выносятся именем Российской Федерации. Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июня 2007 г. определение арбитражного суда Свердловской области от 6 апреля 2007 г. оставлено без изменения. Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16 августа 2007 г. кассационная жалоба администрации города Екатеринбурга оставлена без удовлетворения.

В связи с этим глава города Екатеринбурга вновь обратился в Конституционный Суд РФ с ходатайством о разъяснении ранее принятого по его жалобе реше-

ния и, в частности, следующего вопроса: является ли Определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. № 542-О обязательным для всех правоприменительных органов, или для его исполнения дополнительно требуется вынесение итогового решения в виде постановления Конституционного Суда РФ?1 Отвечая на данный вопрос, Конституционный Суд сформулировал достаточно жесткую правовую позицию об обязательности своих решений.

Суд указал, что согласно ст. 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения Конституционного Суда РФ обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Это требование, по смыслу названного Федерального конституционного закона, распространяется на все решения Конституционного Суда РФ независимо от того, в какой форме они выносятся, т. е. не только на постановления, но и на определения и заключения. Согласно ст. 79 Закона о Конституционном Суде РФ решение Конституционного Суда РФ действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами (часть вторая); решения судов и иных органов, основанные на акте, хотя и признанном в результате разрешения дела в конституционном судопроизводстве, соответствующем Конституции РФ, но которому в ходе применения по конкретному делу суд общей юрисдикции или арбитражный суд придал истолкование, расходящееся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ в постановлении от 25 января 2001 г. № 1-П, такие правоприменительные решения также подлежат пересмотру в порядке, установленном законом. Иное означало бы, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд могут осуществлять истолкование акта, придавая ему иной смысл, нежели выявленный Конституционным Судом РФ, и тем самым подменять конституционное судопроизводство, чего они в силу статей 118, 120, 125-128 Конституции РФ делать не вправе. Наличие материальных и процессуальных предпосылок, а также возможных препятствий для пересмотра решений, основанных либо на неконституционных актах, либо на нормах, которым придан смысл, расходящийся с их конституционно-правовым смыслом, подлежит установлению по заявлению гражданина или уполномоченного должностного лица судом, к компетенции которого отнесен такой пересмотр, при соблюдении общих правил судопроизводства. Проверка же законности и обоснованности вновь вынесенных судебных решений осуществляется вышестоящими судебными инстанциями.

Таким образом, заключил Суд, арбитражные суды обязаны пересмотреть по вновь открывшимся обстоятельствам дело с участием администрации города Екатеринбурга, решение по которому основано на положениях ч. 11 ст. 154 Фе-

1 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 1 ноября 2007 г. № 827-ОП по ходатайству главы города Екатеринбурга об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2006 г. № 542-О по запросу Законодательного Собрания Республики Карелия о проверке конституционности ряда положений ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»"», а также жалобе главы города Екатеринбурга на нарушение теми же законоположениями конституционного права на местное самоуправление // СЗ РФ. 2007. № 53. Ст.6675.

дерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. В случае если будет установлено, что в процессе правоприменения этим законоположениям было придано истолкование, расходящееся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ, прежнее решение по делу должно быть отменено и вынесено новое, если для этого нет иных препятствий. Проверка законности и обоснованности решений, принимаемых арбитражными судами, не относится к полномочиям Конституционного Суда РФ. В свою очередь арбитражные суды не вправе оценивать законность и обоснованность решений, принимаемых Конституционным Судом РФ.

Следовательно, арбитражные суды не вправе не исполнять решения Конституционного Суда РФ и содержащиеся в них предписания. Иное означало бы неисполнение требований Конституции РФ и Закона о Конституционном Суде РФ.

Только на путях безусловного исполнения решений Конституционного Суда всеми ветвями власти, включая судебные органы, можно на практике утвердить конституционную аксиому, что Конституционный Суд России — больше чем суд. Тезис об особом статусе конституционного правосудия находит подтверждение, кстати, и в особенностях его взаимоотношений с законодательной ветвью власти.

Литература

1. Конституция РФ. М., 2010. Ст. 1-4, 15, 125.

2. Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма; Инфра-М, 2011. 544 с.

3. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М., 2009.

4. Невинский В. В. Конституция Российской Федерации: испытание мировым опытом // Журнал российского права. 2003. № 11.

УДК 342.7

А. В. Малько

Конституционная политика — правовая основа государственной политики

A. V. Malko. The constitutional policy is a legal basis of a state policy

Статья посвящена сравнительно-правовому анализу сущности содержания и особенностей правовой политики и конституционной политики, их роли и месту в правовой системе, правовом государстве, в жизни граждан, общества. Рассмотрены их источники и требования, предъявляемые к ним. По-

The article is devoted the rather-legal analysis of essence of the maintenance and features of a legal policy and constitutional policy, their role and place in a legal system, a lawful state, in life of citizens, societies. Their sources and requirements shown, that are considered to it. Dependence of a legal

Александр Васильевич Малько — директор Саратовского филиала Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

© А. В. Малько, 2011.