CC BY
708
Матинян Михаил Арамович
декан Ставропольского филиала Московского гуманитарно-экономического института тел. (915) 438 79 27
Место и роль закона в системе источников права Англии
Традиционно в Англии законы приобрели форму статутов, которые принимаются в установленном порядке Парламентом и должны быть одоб-рены королем. Парламент - высший законодательный орган Соединенного Королевства. Теоретически считается, что Парламент пользуется неограниченной свободой усмотрения при принятии статутов. Таким образом, теоретически английский Парламент может принять любой закон. На практике же статуты большей частью принимаются для внесения в действующее право необходимых дополнений и изменений. В частности, статутное законодательство предназначено для отмены действующего законодательства, для дополнения установленных положений общего права или права справедливости, для пересмотра последствий решений судов, а также для введения новых положений права по тем вопросам, которые ранее не подлежали правовому регулированию.
В самом общем виде акты, принимаемые Парламентом, могут быть подразделены на два вида:
1) акты общего, публичного характера (определяют политическую линию, адресуются всему народу или его существенной части);
2) акты индивидуального характера (адресуются определенной территории страны или конкретной организации либо группе частных лиц).
По содержанию статуты, принимаемые Парламентом, подразделяются на пять видов:
1.Акты реформы права, большинство законодательных актов, принимаемых Парламентом, прямо не связаны с пересмотром правовых положений, относящихся к материальному праву (гражданское право, уголовное право). При необходимости эти задачи решаются на основе постановлений Палаты лордов или рекомендаций Правовой комиссии.
2. Консолидированные акты. В рамках этих законодательных актов Парламента объединяются в одном законе другие отдельные законодательные акты, принятые ранее. Часто Парламент принимает статут, посвященный конкретному вопросу. Это приводит к изменению права и требует внесения соответствующих поправок и изменений в нормы действующего законодательства, что и делается
150
затем при принятии других статутов. Консолидированный статут принимается с тем, чтобы объединить все поправки, содержащиеся в разных статутах, с последующими изменениями и дополнениями к ним.
3. Кодифицирующие акты. В этих законах делается попытка объединить все нормы права, относящиеся к одному вопросу или институту. Например, в одном источнике объединяются нормы статутного и общего права, а также положения права справедливости. Как видим, это законы, которые упорядочивают уже существующие и применяющиеся судами нормы права,
В основном кодифицирующие акты издаются применительно к развитым областям права. Принципы таких правовых образований обычно хорошо разработаны и находят подтверждение и в прецедентах, и в законах. Иногда принимаются кодифицированные акты, в которых нормы (правила) объединяются в одной системе законодательных положений. С момента принятия такого законодательного акта начинается дальнейшее развитие права, прецедентное право начинает строиться вокруг нового кодифицированного статута.
К числу таких актов относятся, например, Закон об уголовном праве (сговор) 1977 г., Закон об уголовной ответственности за покушение на со-вершение преступления 1981 г., Закон о доказательствах полицейских и су-дебных 1984 г. Те области права, которые находятся в стадии становления и развития, конечно, не могут быть предметом кодифицированного законодательства (например, такая область права, как обязательства из неосторожного причинения вреда).
4.Акты о взимании доходов. Это ежегодно принимаемые Парламентом финансовые акты, на основании которых вносятся предложения в бюд-жет. Формально они представляют собой собрание законодательных актов, которыми утверждаются ежегодные налоговые поступления в казну государства.
5.Текущее законодательство. Это законы, принимаемые для решения текущих вопросов жизни страны.
Ничто так не обусловливает специфику положения закона в системе права, как его взаимодействие с прецедентом. Теоретически закон наделен значительной юридической силой (положение «закон может все», вытекающее из принципа парламентского верховенства в законодательной области, реально существует). Однако практическая законодательная деятельность не так стройна как теоретическая.
Неудивительно поэтому современное утверждение о том, что «право, содержащееся в кодексе, - это то, каким его сделали суды. В том же духе можно сказать, что право, созданное судами, стало тем, что от него оставили статуты».
В странах «общего права» судебное решение исторически играет особую роль - оно является признанным источником права, за которым длительное время признавалось реальное верховенство в правовой системе. По сути, развитие источников английского права есть борьба закона и прецеден-та за верховенство.
Два принципа лежат в основе развития английского права: принцип парламентского верховенства в законодательной области, обосновавший положение «статут может все», и принцип «жесткого прецедента», ограничивающий созданий новых прецедентов.
Смысл принципа «верховенство статута» английского права состоит в том, что он призван утвердить преобладание воли выбранных народом представителей над волей назначенных судей. Верховенство статутного законодательства может быть подтверждено следующими положениями права:
1. Никакой суд не вправе подвергать сомнению законность принятых Парламентом актов.
2. Статут, принятый Парламентом, может прямо отменять статут, при-нятый им ранее, или это может подразумеваться.
3. Целью принятия статута может быть внесение изменений или отмена нормы общего права, или даже пересмотр уже состоявшегося судебного решения. В деле Cheney v. Conn (1968) истец возражал против того налога, который он должен был выплатить в соответствии с Законом о финансах 1964 г. В судебном решении в итоге рассмотрения дела было, в частности, отмечено: «Не дело суда заявлять о незаконности принятых Парламентом положений, имеющих верховенство в этом государстве». С развитием статута в системе источников права в XVIII-XIX вв. судейское право утвержда-ет доктрину, согласно которой основное назначение статутного права заклю-ча-ется в восполнении пробелов в прецедентном праве, а также устранении его устаревших положений. Сам подобный подход делал акцент именно на прецедентном праве как основе английской правовой системы. Данной доктрины придерживаются и некоторые современные авторы. Они подчеркивают, что статуты «принимаются только в том случае, если имеется необходимость восполнить пробелы в прецедентном праве или когда прецедентное право признается устаревшим или несовместимым с современными представлениями о социальных или иных вопросах». Акты парламента подстраивались под судебную практику, базировались на принципах, установленных прецедентным правом. Закон заимствовал категориальный аппарат, разработанный прецедентным правом, Все это, вместе взятое позволило «сохранять значительную часть форм старого феодального права, вкладывая в них новое содержание.
Когда начинается процесс утверждения статута в системе источников права, статут не стремится к «установлению новых общих принципов, ка-сающихся предмета его регулирования, которые являются
152
частью традици-онного права и которые могут быть, а могут и не быть выражены в точной правовой норме». Для английского права остается доминирующим положение о том, что принципы нрава устанавливаются прецедентным правом, статут же только детализирует их.
Подобное положение кажется достаточно странным континентальному юристу. «Сам термин «норма», как термин «закон», связан в нашем сознании с определенной степенью обобщения, - пишет французский ученый Р. Давид, - норма должна быть достаточно обобщенной, чтобы стать в будущем принципом для разрешения конкретных дел». Поскольку английский закон рассматривался лишь как детализация принципов прецедентного права, то французский юрист ищет подобное обобщение не в законе, а в судебном решении (вернее, в ratio decidendi). Для него именно положение, выражаемое в ratio decidendi, является нормативной основой принятия судебного решения. Поэтому при изучении английского права французские юристы прежде всего обращаются не к закону, а к судебному решению. «Англичане, - отмечает он же, - воспринимают нормы, созданные законодателем, как бы ясны они ни были, только в том случае, когда они истолкованы судебной практикой. Таким образом, практика как бы заменяет в системе источников права нормы, изданные законодателем». Представляется, однако, что подобное утверждение слишком переоценивает приоритет прецедента над законом. Сфера применения закона гораздо шире. И отдельные лица, и административные органы применяют законы, которые еще мог не применять суд, так как для этого необходимы основания для возбуждения судебного дела. «То, что делают судьи, несомненно, важно, но это находится вне пределов большинства случаев, когда юристы, административные должностные лица принимают окончательные решения о значении положений закона», - отмечает американский юрист Дж. Херст. Но вместе с тем в высказывании французского ученого есть рациональное зерно: судебное прочтение немаловажно для судьбы статута.
Английский юрист П. Брохмед иллюстрирует конечный результат взаимодействия прецедентного и статутного права путем сравнения общего права «со стеной, в которую постоянно добавляются кирпичи (в виде новых решений судов, содержащих прецеденты) и на которой появляются новые надписи (в виде названий принимаемых законов). Но сейчас большая часть стены покрыта надписями - растет она скорее за счет новых законов, чем за счет новых прецедентов».
Если обратиться к практике развития отдельных отраслей английского права, то можно найти множество примеров, когда статут являлся значитель-ным этапом их развития. Возьмем в качестве примера гражданское право. Принятие Закона об обязательствах арендатора 1957 г. было продиктовано необходимостью упорядо-
чить крайне запутанный прецедентным правом во-прос о субъектах. Судами была разработана весьма слабая классификация лиц, находящихся в отношениях по аренде, которая вносила путаницу в определение их прав и обязанностей. Закон установил единое понятие ("визитер") для обозначения всех лиц, которым арендатор дал разрешение пользоваться владением. Закон парламента 1972 г, о недобросовестном владении также увеличил ответственность земельных арендаторов за недобросовестное владение, тем самым, отменив прецедент, устанавливающий ограниченную ответственность. Защита интересов потребителя привела к принятию законов, регулирующих вопросы торговли (Закон о добросовестной торговле 1973 г.). Существенные изменения правил земельной собственности были проведены рядом законов 1925 г. - Законом о земельной собственности, Законом о регистрации земель, Законом о ценах на землю. Значительное развитие положений прецедентного права в установлении имущественного равенства супругов также имело место в парламентских актах, начиная с 1870 г.
Вместе с тем простой перечень даже наиболее существенных статутов еще не доказывает тезиса о доминирующей роли статута в английском праве.
Специфика положения статута выражается в его тесном контакте с прецедентом. Как показывает практика, логическое заключение, которое мы приводили ранее - «статут выше прецедента», вытекающее ни положения «закон может отменить прецедент», далеко не точно отражает реальные события, поскольку при этом не учитывается ряд дополнительных факторов.
Закон и прецедент как формы права тесно переплетены. В уголовном праве есть преступления, предусмотренные законами (в настоящее время таких большинство), но есть и предусмотренные прецедентным правом (к примеру, некоторые виды убийств). Совершение лицом преступления, предусмотренного законом или прецедентом, имеет одинаковые правовые последствия.
Развитие любой отрасли, любого института английского права необхо-димо рассматривать в совокупности прецедентного и статутного права. Их взаимодействие строится на сложной основе. Новый закон может отменить как положения старого закона, так и прецедентного права. В семейном праве действовал прецедент, согласно которому брак мог быть признан недействительным, если он заключен в Англии, но стороны имели постоянный домицилий за границей - Simon V. Mallac (1860 г.). В 1961 г. в деле Ross Smith v. Ross Smilh суд установил, что он не может признать подобный брак недействительным. В 1973 г. парламентом был принят статут о домицилии и брач-но-семейном судопроизводстве, согласно которому в подобных случаях необходимо не только наличие факта заключения брака в Англии, но и проживание там одной из сторон к началу судопроизвод-
154
ства или постоянное проживание там просителя в течение предшествующих лет. Тем самым факт заключения брака в Англии более не имел юрисдикционных последствий. Статут отменил прецедент, и стала действовать новая норма.
При этом следует иметь в виду, что не всегда отмена прецедента законом ведет к прекращению его действии. Практически в каждой отрасли есть такие «отмененные» прецеденты, которые, тем не менее, продолжают применять судьи.
Прецедент отменяет закон не прямо, а в процессе применения. Закон 1898 г. о доказательствах закрепил, что право на молчание освобождает на суде от дачи показаний под присягой. Показания же, данные без присяги, не являются доказательством. В процессе практики судьи стали давать комментарии к подобным показаниям, и последние стали выступать в качестве доказательств. Таким образом, на практике отношения регулировались прецедентом, который в данном случае утвердил норму, противоречащую закону. И только в 1982 г. Закон об уголовном правосудии (ст. 72) уничтожил право обвиняемого давать показания, не подкрепленные присягой37. Говорить о верховенстве закона в данном случае достаточно сложно. Судебная практика установила прецедент, противоречащий закону. Существовало два способа его отмены - решение палаты лордов как высшей судебной инстанции или принятие нового акта парламента. Палата лордов не считала необходимым отменить прецедент. Парламенту же понадобилось почти 100 лет, чтобы принять новый закон, отменивший прецедент, который противоречил ранее принятому им акту. При подобном положении судебная практика может ус-тано-вить реальное «верховенство прецедента» в противовес теоретическому «верховенству закона». Этому способствует и тот факт, что толкование судом статута в процессе применения также становится прецедентом. В данном случае точно замечание М. Капулетти, что следует не противопоставлять судейское толкование судейскому правотворчеству, а «надо говорить лишь о степени и пределах правотворчества судей».
Прецеденты толкования отличаются тем, что они основаны на законе. В английской практике суды часто обращаются к таким прецедентам для уяснения содержания статута, что может привести к возникновению существенной разницы между реальным содержанием закона и содержанием, которое вкладывают в него суды. Она может быть ликвидирована только посредством издания парламентом нового закона, отменяющего положения прецедентного права. В качестве подобных примеров можно привести Закон о парламентских документах 1840 г., Закон о сроках давности 1963 г., Закон о трудовых спорах 1965 г. Иногда дело доходит до курьезов. Так, в 1880 г. в деле Edison Telephone Со. судом было установлено, что телефонный разговор можно рассматривать как телеграмму, переданную по
телеграфу, что регулировалось Законом о телеграфе 1869 г. В деле Barker v. Wilson в 1980 г. микрофильм попал под определение банковских конторских книг по значению Закона о банковских конторских книгах как источнике доказательств 1879 г.
Акт парламента никогда не дает перечень тех прецедентов, которые он отменяет. Тем самым усложняется задача правоприменительных органов, поскольку необходимо не только установить действующие прецеденты, но и определить, не противоречат ли они действующим статутам. Поэтому в со-временном английском праве необходимо иметь в виду как статутное, так и прецедентное право.
Разница между реальным содержанием закона и тем содержанием, ко-торое вкладывает в него суд, возникает в Великобритании вследствие широкого усмотрения, предоставленного судьям. Как отмечает Дж. Гарнер, «суды не могут дополнять статут, равно как признавать недействительными его положения, но именно они применяют статут в каждой конкретной ситуации и толкуют статут в соответствии с теми правилами и презумпциями, которые они сами разработали».
В практике английских судов процесс толкования статутов рег-ламен-тируется специальными правилами или, точнее, совокупностью специальных приемов. Их основное назначение состоит в определении тех пределов, в рамках которых английские судьи могут считать себя свободными делать то, что они считают необходимым. При этом они могут не опасаться, что вступят в конфликт с законодательной властью - Парламентом. Следует отметить, что все правила равны по своему значению, хотя в разные исторические периоды приоритет отдавался то одним, то другим. Иногда эти правила называют канонами судебного толкования законов. Они оказывают большое влияние на те выводы, которые следуют из текста законодательного акта.
Выбор правила толкования зависит от усмотрения судей. Поэтому вся-кий раз сложно предугадать, какой прием толкования будет использован по данному делу, а следовательно, как будет применен закон.
Правило буквального толкования (Literal Rule) является основным пра-вилом из тех, что применяются при толковании законов английскими судьями. В соответствии с этим правилом судьи должны придавать словам и терминам, используемым законодателем в тексте статута, их обыкновенное, общеупотребительное и буквальное значение.
Другой подход определял, что в процессе применения закона не следует ограничиваться изучением самого текста закона, а важно исходить из намерения парламента. Существует два пути толкования положений акта парламента. Один основывается на изучении слов закона в изоляции. Любые пробелы, возникающие при работе,
156
должны опускаться до тех пор, пока они не будут заполнены дополнительным законом. Лорд Деннинг назвал это «старым грамматическим» подходом и выступил против него. Другой путь подходит к толкованию положений закона так, чтобы выразить основную цель законодателя, лежащую в их основе. Точнее суть нового способа толкования была определена лордом Диплоком в деле Kammins v. Zenith Invest-ments (1971 г.). Он же и дал ему название - «целевой подход" (purposive ap-proach).
В целом же «целевой подход» означает активизацию сферы судебного применения закона, «развязывает руки» английским судьям в отношении актов парламента. Сам процесс выявления «намерения парламента» также не определен, как и само понятие.
Столь детальному подходу судов к уяснению содержания законов способствовала также выработка судебной практикой ряда презумпций или правовых принципов. Сколько их всего действует в английском праве - сказать трудно. Иногда их пытаются систематизировать.
Так, Р. Кросс выделяет общие презумпции, презумпции того, что изменения в праве должны быть четко изложены; презумпции против ретроспективного действия закона.
Ф. Беннион приводит 15 презумпций. Он формулирует их так: 1) необ-ходимо следовать буквальному смыслу слов закона; 2) необходимо следовать намерению парламента; 3) закон не следует толковать таким образом, чтобы породить нелепость; 4) закону не будет дано ретроспективное действие; 5) лицо не будет поставлено в опасное положение из-за двусмысленности закона; 6) прецедентное право будет отменено, только если это четко изложено в законе; 7) положение закона не будет толковаться таким образом, что в результате оно окажется недействительным; 8) нет преступления без вины; 9) никто не получит выгоду из совершенного им правонарушения; 10) нельзя ограничить юрисдикцию судов; 11) законы о налогах следует толковать ограниченно; 12) консолидированные законы не изменяют право; 13) закон не распространяется на Корону; 14) закон должен согласовываться с междуна-родным правом; 15) закон не действует вне национальной территории.
Другие авторы приводят их значительно меньше.
Так, А.К. Романов считает, что наиболее действующими и употре-би-тельными являются следующие:
1.Презумпция запрета фундаментальных изменений общего права.
2. Презумпция против установления уголовной ответственности без вины.
3. Презумпция против лишения собственности или вмешательства в законные субъективные права граждан.
4. Презумпция против сужения юрисдикции суда
5. Презумпция, в силу которой закон не имеет обязательной силы для монарха, если иное прямо не определено в законе
6. Презумпция против произвола и злоупотребления властью.
Сформулированные в судебных делах различных лет, некоторые презумпции устарели (консолидированные акты, как было показано, могут в настоящее время вносить изменение в действующее право). Однако это не ума-ляет их значения. По воле судьи они играют существенную роль в примене-нии закона, так как на их основе его содержание может иметь расширенное или ограниченное толкование.
Подведем итоги. Исторически взаимодействие закона и прецедента раз-вивалось следующим образом. Можно выделить три этапа: 1) до начала XVII в. - зарождение закона под влиянием прецедентного права и действие правила «устранения зла» при его толковании; 2) XVII в. - первая половина XX в. - принцип верховенства парламента, позднее принцип «жесткого прецедента», господство буквального правила при толковании актов парламента; 3) с окончанием второй мировой войны по настоящее время - формальное сохранение принципа парламентского верховенства; отход от принципа «жесткого прецедента»; возникновение нового «целевого подхода» к толкованию законов, увеличение количества прецедентов толкования.
Прецедентное право и статуты настолько переплелись в английском праве, что количественный рост закона во второй половине XX в. пришел лишь к активизации прецедентного права. Прецедентное право буквально поглощает законы. Судебная практика определяет их реальное действие, а по существу, и содержание (посредством прецедентов толкования). Вот одна из причин, почему «верховенство закона» не является категорией «общего права».
Говоря о сложности и динамичном характере взаимоотношений двух основных понятий системы английского права следует иметь ввиду, что в настоящее время понятие «закон» (статут) чаще всего употребляется в расширительном толковании, а именно в объем его содержания некоторые авторы включают указы короны в Совете, ведомственные приказы и распоряжения, акты местных органов.
«Не только среди публики, но и среди юристов принято считать «закон» (statute) и «парламентский акт» равнозначащими терминами. Однако это совершенно неправильно. Все парламентские акты являются законами, но не все законы являются парламентскими актами, хотя последние представляют собой, конечно, наиболее важную часть законов».
Э. Дженкс включил в понятие «статута» указы короля в Совете, прика-зы и распоряжения министров, акты: местных органов, так как "эти распоря-жения и правила действуют теперь больше, чем парламентские акты, но всяком случае по объему, ежегодному расширению сферы законодательства. Они отражают значительное усиле-
158
ние исполнительной власти в противовес власти парламента».
В Великобритании в отличие от романо-германских правовых систем исполнительные органы не имеют полномочия издавать «акты во исполнение закона». Для того чтобы издать акт, исполнительный орган должен быть наделен соответствующими законодательными полномочиями (statutory powers), которыми он наделяется парламентом через закон. Закон выступает в качестве основы исполнительного нормотворчества. Однако в настоящее время наблюдается такая активизация нормотворчества различных органов, что они осуществляют свои полномочия не столько в рамках делегирования, сколько в порядке дискреции. Акты исполнительных органов настолько раз-нообразны по своему характеру, что их анализ является отдельной сложной теоретической проблемой.
Отсутствие писаной конституции в Великобритании привело к тому, что не определен не только круг полномочий парламента, но и круг полномочий исполнительной власти (как это сделано, к примеру, в ст. 34 Конституции Франции 1958 г.). В результате статут и акты исполнительных органов имеют достаточно широкую, общую сферу регулируемых отношений. В ие-рархии правительственных решений, от общих до частных, существуют пограничные области, за пределами которых находятся вопросы, подпа-дающие под «сферу закона». Эта демаркационная линия определяется не какой-либо абсолютной нормой, а прошлой практикой и соображениями по-следовательно-сти. В Великобритании эта линия проходит довольно широко, так что сами законодательные акты содержат многочисленные подробные правила; все они могут обсуждаться парламентом в процессе принятия зако-на. Сочетание конкретности английского статута с многочисленными актами исполнительных органов отвечает общему стремлению английского права к максимально детальному урегулированию общественных отношений.
Рост делегированного законодательства - характерная черта права пе-риода государственно-монополистического капитализма. Если XIX в. еще можно было считать «золотым веком» парламента, то в XX в. положение ве-щей резко меняется. С 1895 по 1907 г. было принято всего 117 делегированных актов. В 1912 г. действовало уже 342 акта, в 1913-414; в 1932 - 600, а в 1938 г. - 800. Ныне соотношение статутов и делегированных актов составляет 1:30. То, что делегированные акты издаются исполнительными органами на основе статута, определяет их статус как «вторичного законодательства». «Законодательство, - отмечает английский юрист Джон Салмонд, - является либо высшим, либо подчиненным... Подчиненное законодательство - это законодательство, которое исходит из другого источника, чем парламент, и, следовательно, зависит в своем существовании и действительности (validity) от некоторой высшей власти... Оно проистекает из делегации парламентом своих полномочий подчиненным
органам, которые при осуществлении делегированных полномочий остаются субъектами контроля суверенного законодателя». Но это формальное разграничение не определяет различия между статутом и делегированным актом по существу.
Английские юристы ограничиваются в связи с этим констатацией факта, что делегированное законодательство исходит не от парламента, а от другого органа. Конституционалист П. Дальтон дает ему такое определение: «Делегированное законодательство - это статутное право, исходящее не от парламента, а от другого лица или органа».
Формализация определения делегированных актов прослеживается так-же и в законодательстве о них.
Первый закон о делегированных актах - Закон 1893 г. - установил единый термин для них - правила, издаваемые на основании статута (statutory rules). Силу статутного правила имел любой акт, изданный на основе статута их полномочий, определяемых актом парламента, и имеющий непосредственно законодательный, а не исполнительный характер.
В 1946 г. был принят новый закон, отменивший закон 1893 г. Он ввел новое понятие «акт, издаваемый на основании статута» (statutory instrument) вместо прежнего понятия «правило, издаваемое на основании статута» (statutory rule). Под «актом, издаваемым на основании статута» понимается любой акт, изданный на основе осуществления предусмотренных статутом полномочий, предоставляемых Ее величеству, которые она реализует путем издания указа в Совете, или министру Короны, которые он реализует путем издания акта на основе статута, а также любые другие акты, подпадающие под определение «правила, издаваемого на основании статута». Таким образом, новый закон опускает оговорку о законодательном или исполнительном характере данного акта. Он стремится максимально формализовать определение. «Ни современное законодательство, ни теория не выделяют признаки, по которым можно было бы определить особенности делегированных актов».
Делегированное законодательство в Великобритании чрезвычайно разнообразно. Самые различные органы наделяются нормотворческими полно-мочиями. Это прежде всего правительство, королева, министры, судебные органы, местные органы, а также отдельные учреждения и частные корпора-ции. В зависимости от вида органа определяются следующие виды делегиро-ванного законодательства: исполнительное, судебное, автономное.
В нашем исследовании мы рассмотрим первых два, как прямо входя-щих в предмет исследования. Большую часть исполнительного (да и в целом делегированного) законодательства составляет правительственное нормотворчество. Оно существует в различных формах: указы короля в Совете, правила, приказы, инструкции и т.д. Зна-
160
чительной разницы между отдель-ными формами не имеется. Однако наиболее важные решения принимаются в форме указов в Совете. Эти акты следует отличать от актов Короны, издаваемых на основе прерогативы, так как они издаются на основании закона. Указ, как правило, подготавливается одним из министров, а подпись королевы придает данному акту большую значимость.
На современном этапе проблема соотношения статута и прави-тельст-венного нормотворчества стоит наиболее остро. Акты правительства не только выступают наравне с актами парламента, но и зачастую подменяют их.
С возникновением правительственного нормотворчества прецедентное право установило, что это нормотворчество может исходить только из предписаний закона. Вместе с тем правительство может получать от парламента все полномочия, необходимые для принятия нужных ему решений. Отсюда вопрос о том, издавать ли парламенту закон или уполномочить правительст-во принять делегированный акт, решается главным образом в зависимости от того, насколько это удобно или насколько это соответствует политике администрации.
Английский парламент широко практикует наделение правительства правом принимать акты по определенным вопросам. В результате важные общественные отношения, подлежащие регулированию статутом, регулируются актами министров. Издание делегированного акта правительством позволяет избежать длительной процедуры законодательного процесса, дает возможность быстрого урегулирования возникших вопросов без привлечения общественного мнения.
Законом о толковании 1978 г. было установлено, что делегированный акт должен рассматриваться как продолжение акта, на основе которого он издан (ст. 11): должен толковаться в свете акта, на основании которого он из-дан; термины, применяемые в делегированном акте, имеют то же значение, что и в самом законе. Закон и делегированный акт читаются, таким образом, как один закон: делегированный акт действует до тех пор, пока действует закон, на основании которого он принят; отмена закона ведет к отмене всех связанных с ним делегированных актов.
Некоторые акты парламента уполномочивают изменять сами законы настолько, насколько это необходимо в целях их приведения в действие. По-следнее положение получило в английском праве название «оговорки Генриха VIII» (этот король получил известность как «олицетворение автократии исполнительной власти»). Данная оговорка повлекла за собой много критических высказываний. По свидетельству английских юристов Уэйда и Филипса, «разрешить исполнительной власти вносить изменения в принятый парламентский закон явно опасно». Все же, несмотря на критику, данное положение формально не отменено. В современной практике можно
найти примеры реализации «оговорки Генриха VIII». Так, в 1983 г. делегированные акты внесли различного рода изменения в 84 акта парламента, в 1984 - в 91. По существу, как справедливо отмечает советский исследователь С.Л. Зивс, «для современной Англии характерно не только значительное увеличение удельного веса нормативных актов правительства, но и тенденция к их фактическому и даже в значительной мере юридическому уравниванию с законом». Вместе с тем в последние годы делегированное законодательство стало оказывать обратное воздействие на статуты. Английские юристы длительное время отвергали практику общих формулировок законов, применяемую в романо-германских правовых системах. По их мнению, это безгранично усиливает возможность отхода от закона в процессе применения.
Делегированные акты могут издаваться также и судебными органами. Например, Закон о Верховном суде 1981 г. (ст. 84) уполномочил суды при-нимать процедурные правила. Делегированное нормотворчество судов не является для них основным видом нормотворчества, так как и в английском праве, как уже отмечалось, их решения представляют собой самостоятельный источник права. Кроме того, их издается не так много. Поэтому основная проблема заключается в уже рассмотренном вопросе о взаимодействии статута и прецедента, а не в соотношении статута и судейского делегированного нормотворчества.
В настоящее время наблюдается переход от закона, содержащего зна-чительное количество деталей, к «скелетному законодательству» («законам-рамкам», «законам-скелетам»). Подобное движение ведет к сближению закона в английском праве по форме с законом в континентальных правовых системах, где «скелетное законодательство» получило широкое развитие и в отдельных случаях даже конституционное закрепление (как, например, во Франции). Проблемы «скелетного законодательства» обсуждались в палате общин, и уже действует ряд подобных законов (Закон о планировании городов и пригородов 1971 г.; Закон против инфляции 1972 г.).
Появление практики "скелетного законодательства» для Великобритании означает не только активизацию правительственного нормотворчества, но и укрепление положения суда в противовес парламенту, а следовательно, общее ослабление роли статута в правовой системе.
Однако, так как делегированные акты должны приниматься в рамках законодательных полномочий, предоставленных парламентом, в их отношении действует принцип ultra vires. Его цель - определить, не превышены ли полномочия органов, которым предоставлено право принимать соответствующий делегированный акт. Если акт принят с превышением полномочий (ultra vires), то он признается недействительным.
162
Для определения «ultra vires» делегированных актов действуют три вида контроля: парламентский, судебный и административный. Так как принятие делегированного акта связано с делегацией парламентом своих полномочий, то на первом месте стоит контроль самого парламента.
Парламентский контроль освобождает делегированный акт от других форм контроля, и прежде всего судебного. В деле "City of London V. Wood» было установлено положение о том, что постановления, которые должны быть рассмотрены парламентом, ни в какой степени не ограничивают полномочия суда по рассмотрению этих актов и решению вопроса об их полной или частичной недействительности. Судебный контроль осуществля-ется судами только тогда, когда при рассмотрении конкретного дела происходит ссылка на делегированный акт. В таком случае суды могут потребовать доказательства его действительности. Рассмотрение вопроса о действительности делегированного акта рассматривается параллельно с основным вопросом.
Основанием судебного признания делегированного акта недействительным является его несовместимость с законом. Если делегированный акт не соответствует закону, действует закон [Minister of Health V. King (1929 г.)].
В современном английском праве наряду с развитием судебного контроля наблюдается тенденция к возрастанию роли административного контроля.
Пройдя контроль, делегированный акт действует наравне со статутом. В деле «City London v. Wood» суд признал, что «каждое решение местного органа (by-law) является законом и обязательно для всех лиц, к которым оно обращено, т.е. в пределах его юрисдикции, так же как и акт парламента, с той лишь разницей, что решение подвергается проверке на предмет его дей-ствительности, поставленной под сомнение.
Подытоживая анализ положения закона в системе источников англий-ского права, можно отметить следующее: система источников английского нрава чрезвычайно гибкая, иногда закон служит лишь прикрытием урезания парламентских полномочий. За этим стоит возвышение правительственной власти, активизация нормотворчества исполнительных органов. Едва утвердившись в борьбе с прецедентом, английский закон стал зависим от исполнительных органов, широкие возможности которых делают их акты особо привлекательной и легкой формой нормотворчества. Столь выгодный характер закона, как акта «представительного органа» надежно связан в английском праве, с одной стороны, актами исполнительных органов, с другой - прецедентным правом. «Верховенству закона» никогда не было суждено утвердиться в английском праве.
